民主行政時代的公正追求

顏昌武

在當下的中國，諸如政務公開、聽證會、民意懇談、電視問政等行政改革實踐，不時撥動人們叩問民主之路的心弦。有人樂觀地認為，這些舉措表明我們正在“步入民主行政的時代”，也有人謹慎地表示，既然政治領域的民主難以突破且爭議頗多，不妨訴諸“行政民主先于政治民主”，還有人悲觀地指出，由于民主政治沒有太多的著力點，因而行政就淪落為地方官員比拼政績的“秀場”。不管怎樣，“民主行政”或“行政民主”是一個容易引人興奮的話題，它凝聚了人們對于行政實踐的經驗觀察，更承載著人們對于未來的憧憬。

以效率求民主VS以民主求效率

人們常常不假思索地將“民主行政”與“行政民主”混為一談，實際上，兩者差異較大，不能等而視之。前者旨在彰顯民主、公正等價值的重要性，是對傳統的效率導向的治理模式的一種糾偏；后者希望在行政組織內部實施諸如分權、解除規制等人本主義的管理方式，達成組織目標與個人需求的有機統一。

雖然兩者都被冠以“民主”之名，但“行政民主”之民，實指行政系統內之“組織成員”，而“民主行政”之民，則是我們通常意義上的“公民”范疇。前者強調在內部管理方式上實施民主，以獲取最佳的行政效率，是一種手段層面的民主；后者主張施政者在權力行使過程中對公眾保有敬畏感，它也承認效率的重要性，但強調效率應當被置于民主、公正這一更廣泛的價值體系中，是一種目的層面的民主。

民主行政是在與效率導向的治理模式的斗爭中發展起來的。主流行政模式興起于美國進步時代，其時，一些改革人士致力于改革政府的運作機制和方式，以期凈化被“政黨分肥制”玷污了的民主政治。他們希望通過尋求行政管理的科學原理來提高政府的效率，從而解決經濟社會變遷帶來的各種問題。在他們看來，只有通過政府的高效運作，民主才能得到最好的維護。為達此目的，他們將政治與行政區分開來，認為行政體系純粹是工具性的，它只是在技術上具有優越性，不宜介入政治的論辯過程。唯其如此，行政系統才能夠以科學與理性為行為準則，并由此達成高效的行政運作。

但人們越來越深刻地認識到，在一個技術化的世界里，政治和立法程序并不能單獨地確保民主，如果行政體系缺乏對于民主價值、公民尊嚴與社區自治的敬畏感，就勢必損害現代社會的民主根基。有鑒于此，一些有識之士開始將民主觀念納入公共行政的視野，極大地改寫了公共行政的價值格局。特別是近年來，隨著全球范圍內民主化浪潮的洶涌與協商民主的濫觴，民主行政獲得了世界性的影響，衍生出諸如代表性官僚制、公民參與、草根行政、回應性政府，乃至治理理論等多種形式。

反觀今天中國的公共行政，在實踐上，自改革開放以來，為抓住發展機遇，我們一直奉行趕超戰略，采取了“效率優先，兼顧公平”的原則。這一做法使得我們不可避免地面臨著諸多難題，如對GDP的崇拜，對個人、部門、地方以及短期利益的追逐，無視公民和社會的合法期待，還有各種官僚主義和不負責任的行為，甚至貪污、腐化以及對公共資源的公開掠奪等。

與此同時，為了更好地提高行政效率，我們的政府總在努力嘗試和推進行政民主。比如我們在縱向組織層面不斷強化行政分權（如省直管縣改革、強鎮擴權改革等），在橫向組織層面鼓勵地方政府創新，在人事層面推行公開選拔、競爭上崗、民主評議，等等。上述舉措，對于調動公務員和地方政府的工作積極性，其積極意義自不待言。

需要警惕的是，被激活的不只是工作積極性，還有公務員個體和地方政府自身的利益沖動。所謂地方保護主義、部門利益法制化、“跑部錢進”等現象，就是此種利益沖動的必然結果。特別是在外部監督缺失的情況下，行政民主很難不淪為少數公務員和行政組織綁架公共利益、謀求私利的工具。以競爭上崗為例，當行政體系內部的不同派系無法就合適的晉升人選達成一致時，或者當他們無法就太多的人選和有限的崗位達成平衡時，“民意測評”就成了一個派系攻擊另一個派系的有力武器。因此，在現有的行政生態下，我們應當謹慎推進行政民主，必要的時候要突出權力集中與等級控制，以避免公務員成為一個“自我服務”的利益集團。

理性官僚VS民主政治

民主行政的核心議題，乃是化解理性官僚與民主政治之間的緊張與沖突。在現代性的舞臺上，這種沖突無處不在：一方面，理性官僚制與現代大眾民主不可避免地相伴相生，在摧毀傳統特權和世襲制統治中功不可沒；另一方面，官僚制的正式理性、僵化和等級制，不可避免地要與民主理念相沖突。

政治是希臘的，行政是羅馬的；政治追求民主，行政講究效率。若求民主，則很難達成效率；要講效率，又很難兼顧民主。一方面，社會在許多方面被管理得像機器一樣有條不紊地運轉，社會生活節奏加快，各種效率普遍提高，物質財富日漸增多；另一方面，理性的技術統治又以不可抗拒的力量決定著一切生長在這個結構中的人的生活，窒息了人的精神靈性。一方面，理性官僚制幫助人們擺脫了傳統宗教信仰的桎梏，另一方面，它又使人們陷入了技術的羈絆之中，削弱了個人的選擇空間，也削弱了社會整體的自治感。

現代社會蘊涵著對民主與科學的雙重訴求，這一點在中國也不例外。早在20世紀初，“新文化運動”就把“德先生”（Democracy，民主）和“賽先生”（Science，科學）介紹給了中國國民。1919年“五四”運動后，“德先生”所重視的公眾參與和“賽先生”重視的求真精神，開始更加深入地走進中國人的生活。今天，民主已成為我們政治發展的方向，誠如鄧小平所指：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。”同樣是在今天的中國，“科技是第一生產力”的觀念婦孺皆知，科學幾乎等同于“正確”之代名詞。

中國的政府改革正是在這樣一種雙重訴求的氛圍中行進的，因而我們不難看到類似“科學行政”與“民主行政”、“行政決策科學化、民主化”等等吁求與表達。但如果缺乏深入反思，我們當然不會受到這種表達所隱含的邏輯悖論的困擾，更不會依此來觀察我們行政實踐中所真實遭遇的困境。

不妨來看一看公共行政實務方面的例子。2010年全國“兩會”期間，全國人大代表、湖北省財政廳廳長王文童的一番話引起了廣泛爭議。針對預算報告難讀懂等問題，王文童表示，愛因斯坦的相對論不是每個人都能懂的，預算報告也存在專業問題，所以不需要每個代表都能看懂。這一番話似乎無可厚非。如理性官僚制所示，現代社會需要一支龐大且有專業技能的官僚、行政官員或專家隊伍，政府職位的任命要以“功績”為依據，我們應該有政務服務的“專家”。這些專家的生命力恰恰在于專業化的專家知識，如果不擁有這種專業知識，他們的任職就缺乏正當性。

但如果從民主政治的角度來看，國家的一切權力屬于人民，行政官員作為國家權力的行使者，必須對其最終的委托人——人民負責任，如果不能夠做到對人民負責任，他們的任職就缺乏道義上的合法性。從這個意義上講，政府手中的錢，究竟該怎么花，哪些地方該多花，哪些地方又該少花慎花，都應該對公眾有個交待。因而，以所謂的“專業化”來應付看不懂的詢問，就是回避了民主政治的必然要求。

近年來的各種行政改革雖然被人們賦予了很多美好的希望，但有些做法卻飽受詬病。比如，近年來，一些地方大力試點行政官員的公推公選，有的在形式上很熱鬧，推行“大評委制”，或電視直播競選演講之類。有人質疑這是一種作秀，不是民主，因為這種通過電視演講等方式競選官員的做法違背了行政管理的一般規律，即行政體系中的下級必須對上級負責。

另一方面，我們甚至沒有真正確立起韋伯意義上的理性官僚制，比如，我們還沒有明確行政權力的邊際，沒有明確行政權力的行使方式與規范，地方官員仍然傾向于“放手做事”的人治模式。比如一些地方政府或部門的副職數常常超出公眾想象。究其原因，還在于制度的漏洞，地方政府或部門應當配備多少副職并沒有具體規定。在法律缺位的情況下，各種“靈活處理”的做法就紛至沓來了。

負責任的政府VS負責任的公民

在效率導向的行政模式中，政府只是價值中立的手段，是執行公共政策的工具，而公民只是被動的委托者或消極的顧客。民主行政揚棄了前者的工具理性和單向思維模式，它對治理所涉及的兩大主體都提出了更高的要求，既要有負責任的政府，也要有積極的、熱心公益的公民，更需要兩者的良性互動。

首先，民主行政主張公共行政在公共治理過程中扮演一種積極的、主動的角色，充當民主、公正等規范價值的捍衛者與引領者。民主行政并不反對效率價值，但更注重其“公共性”的維度。要保證個體幸福，人們需要一種恰當的均衡方式來協調彼此間的利益。社會公正乃是這樣一種協調方式，旨在對人們的價值追求作出適當的限制，從而使整個社會處于和諧、穩定的有序狀態。因而，社會公正所蘊含的特質有助于將社會從利益競逐的分裂狀態，轉化為休戚與共、相互包容的命運共同體。以公正為核心價值的公共行政，其角色便不僅限于在各種利益競爭的過程中扮演調節者，它應追求崇高的目標與道德承諾，以作為優質民主生活的引導者為志業。

其次，民主行政強調積極、主動、負責的公民參與。政府不應視公民為被動的委托者、顧客或外在的批評者，而應視其為積極合作的伙伴。完善的民主行政所涵括的，并不限于組織與管理技術、政策規劃與分析、人事與財務管理等行政內部的民主舉措，更強調從公眾的關切角度來處理公共事務。倘若公共行政人員僅執行官僚體系所規定的功能，則公眾的因素勢必會被忽略。在民主行政的框架中，公民絕不僅僅是政府提供的公共服務的消極消費者，聽任政府按照自己的想法供給公共物品；也不僅僅是傳統公民參與理論界定的選民角色，而是能夠表達自身利益、影響公共政策的有生力量，又是能夠運用實踐的智慧與判斷，并具備以公共利益為目的的行動能力的人。

最后，民主行政不是政府封閉式的自我建構，而是政府與社會公眾良性互動的實踐行動。民主行政主張在公共事務治理過程中采用合作主義的模式，即政府、公民、企業、第三部門等在平等、自主的基礎上通過溝通與合作，實現彼此認同的共同目標。因此，公共行政必須考慮如何建構“公民與公民、公民與社區、公民與政府、公民與社會環境”的互動。也就是說，公共行政應在政策發展過程中納入公民參與，并在社會生活中構建以公民責任、公民生活品質和生態為中心的社會生活觀，這種政府與民間合作、消融主客體界限的觀念與做法，使公民與政府的關系真正走向伙伴關系。

在今天的中國，公共行政正發揮越來越重要的作用。在通向民主行政的路上，我們尚需時日培植能夠充當政府之合作伙伴的公民。當前，公眾的自我認知還有一些門檻要跨越。一些人還沉溺于過去的“臣民”角色中不能自拔，一些人擺出一副無所謂的態度，傾向于坐在“顧客”這把閑適的座椅上享受清閑而不愿投身于辛苦、冗繁的公共參與活動中，還有一些人則擺出一副批判的面孔，以對政府橫加批評、指責甚至謾罵為己任。如果我們繼續依賴政府的權力來強制地改變社會和世界，那么，我們將無法開啟中國人力圖創造美好治理制度的潛能。誠如弗里德曼對現代社會政府角色的批評所指出的，政府既不是公民的主人，也不是公民的仆人。現代社會的公民要為自己的命運負責，政府只應當是公民實現自己目標的工具。

筆者身處廣州，欣喜地看到“口罩男”、“拇指妹”、“舉牌哥”、區伯、的哥老王等個體公民的共同崛起，他們自覺地以一種主人翁的面目走進公民議政的殿堂。同時，筆者也欣喜地看到來自政府方面的積極回應，它釋放出非凡的誠意和智慧，積極地探尋與公民坦誠對話的途徑，放下身段找尋解決問題的辦法。雙方的良性互動，激活了權利對權力的約束，彰顯了權力對權利的尊重，共同推動著一個良序社會的來臨！