地方人大履責的困境與突破

石破

2012年新年伊始，地方“兩會”陸續召開。地方人大應是與民眾聯系最緊密的機構，但由于人大職權的虛化等原因，普通民眾對人大接觸不多，對其內部運作了解甚少。

武漢大學法學院教授秦前紅，自2005年至2011年當了7年武漢市人大常委會委員，是全國唯一一位出任地方“人大常委”的憲法學學者。他的體會是：在中國漸進式變革的路上，人大仍是民眾表達聲音、監督政府的最佳渠道。

憲法學者當上“人大常委”

1970年代末，中國社會對民主法制建設要求迫切，地方開始設立人大常委會，目的之一是加強對政府的監督。但剛設立的地方人大常委會不知道自己能干什么，甚至不知道怎么開會。于是，全國人大常委會開會時，專設了旁聽席，地方人大常委會領導前去觀摩，回來照搬照抄。

1988年~1993年任武漢市人大副主任的高珣，認為要把人大常委會會議開好，必須吸納有法律專業知識的人士參加。他與著名法學泰斗、武漢大學法律系主任馬克昌商量，達成一項協議：在每屆市人大常委會中，給武大法律系留一個名額。

于是，馬克昌成了武漢市人大常委會中第一位法學專家。嗣后武大法律系改為法學院，前后4任院長當過武漢市“人大常委”。但很快問題來了：第三、第四位院長都是研究國際法出身，對國內法律的學習不系統，而地方人大的運作主要與國內法律有關，包括憲法、組織法、選舉法等。這兩位院長在人大會議上不愛發言，又經常缺勤。

第四位院長干脆請辭。這位院長本來還有兩年任期，接替他的是武大法學院教授秦前紅。秦前紅曾在市人大機關搞過法學講座，時任人大常委會主任趙零對其印象頗佳。趙零認為，我們從武大選“常委”，不一定選法學院院長，更要選熟悉與人大有關的法律法規，并對人大工作有熱情的人。2005年底，秦前紅被補選為武漢市“人大常委”。

怎樣開會？

1980年代，全國人大常委會委員長彭真曾說：地方人大有四項職權：立法權、人事任免權、監督權和重大事項的決定權。如何體現這四項職權？主要方式就是開會。

2006年1月上旬，武漢市十一屆人大四次會議，有項議題是“審查和批準2005年全市和市本級預算執行情況及2006年全市和市本級預算”，由市財政局長向大會作預算報告。在預算報告的主頁后面，附了當年預算項目的表格，最后一項“其他”，竟然列了38億。

以前人大會上，這項審議是走過場的，但秦前紅是研究憲法的學者，很想知道納稅人的錢怎么花的。他就詢問：“請財政局長解釋一下，這38億是怎么回事？”財政局長猝不及防，愣在當場，因為從來沒有人大代表詢問過他。局長說：“對不起，這個問題我不大清楚。是不是會后再告訴你？”秦前紅說：“按照《地方人大組織法》、《人大常委會議事規則》的規定，人大常委對你提出口頭詢問，必須當場答復。”局長更尷尬了，連說：“對不起，我實在不知道。”會后，消息迅速傳開：市人大來了一個新常委，是武大教授，敢較真。

3個月后，市人大常委會會議上，審議“本級預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告”。會上來了個市長助理，說：“我代表市政府，就整改情況來向人大常委會作報告。”

市長助理報告完，秦前紅又發言了：“你的身份有問題。第一，你是市長助理，不是市長或副市長，《地方各級人民政府和地方人大組織法》沒有規定市長助理的地位，沒規定你可以代表市長來作報告；第二，報告里也沒說你受市長委托來作這個報告。你既非法定代理，又非委托代理，說明你沒有法制觀念，我們表示很遺憾。”

市長助理也很尷尬。

2006年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》出臺，規定人大不能再對司法機關搞個案監督，但人大又不能完全放棄對公檢法的監督職能，有些地方人大就摸索出一個辦法：每年人大常委會安排專門會議，聽取公檢法的“辦案質量專項報告”。

以前，一些地方人大在開會之前，都會安排幾個固定發言人員，一是防止人大常委在會上都不發言，導致會議冷場，二是掌握發言尺度，“正確引導輿論”，給會議定調。

有一次，武漢市政法委書記兼公安局長來作辦案質量報告，由人大常委評議。市公安局長的報告，內容有可商榷之處，邏輯也不太通順，但幾位固定發言的常委都一致稱贊。秦前紅本來沒準備發言，但他實在聽不下去了，也來發言：“我認為書記和局長的報告水平非常高，體現在哪里呢？這份報告寫得如此之糟，你還把它念得瑯瑯上口……”

第二年，公安局長又要來作報告。手下起草好了報告，局長退回，批示：“去年我們去作報告，秦教授對我們的批評，言猶在耳。今年一定要把報告寫好，不能再讓我難堪了。”

2007年1月9日，武漢市十二屆人大一次會議，內容有聽取和審查武漢市人民政府工作報告、換屆選舉等。本屆政府市長李憲生已被提名為下屆市長人選。大會前，市領導到各區代表團聽取意見，秦前紅見到李憲生，向他提意見說：“李市長要向大會作的《政府工作報告》里，有一個重要標題：‘明年工作的安排，但在人大選舉產生新一屆政府之前，這一屆政府不應該安排下一屆政府的工作。”李憲生聽了，馬上令秘書班子修改，到他正式作《政府工作報告》時，這個標題改成了“對政府明年工作的建議和打算”。

2008年，在一次武漢人大常委會會議上，一位列席會議的副市長手機響了，他很大聲地接電話。全場的眼光都看著他，覺其做法不妥，但又拉不下情面說。秦前紅申請發言：“有人說過，民主從開會開始。你對人大會議的態度，就是對人民的態度、對社會主義民主的態度。副市長在人大會場上接聽電話，是不合適也不嚴肅的，是極其不民主的。”

副市長極為難堪。消息傳到市政府，時任市長阮成發特地召開一次市長常務會議，阮成發說：“同志們，我們以后到人大開會，不是接不接聽手機的問題，而是你根本不要帶手機去開會！”會后，市政府專門出文：《市政府組成人員出席人大會議的相關規則》。

如何立法？

2001年，中國《立法法》出臺，規定地方人大（副省級和計劃單列城市）有地方性法規制訂的權力，但地方人大缺乏懂法律、懂行政機關事務的人才，不具備自己起草法規的能力，于是，起草工作往往由行政部門來承擔， 這些部門把自己的意志加進法規草案，導致的結果就是“部門利益法制化”。

秦前紅當上人大常委后，積極倡議“專家起草”法規。專家的立場和態度是中立的，他們可以借助充分的調查研究、科學的研究方法、專業化的技巧，把法律從語言、結構、制度安排、制度表達都搞得更適合。幾年下來，武漢市人大依靠專家起草了多部法規，地方立法水平，很快排在了全國前列。

對法律、法規的審議一般要經過“三讀”或“三審”。其中最重要的是第二次由人大法制委員會審議環節。但很多地方人大法制委員會的組成人員形形色色，法律專業人士不多，審議法規時隨意把條例翻一翻，發表一下感性意見，就算完事了，武漢市人大也不例外。

人大審議法規時，有一個工作班子負責記錄，這個班子是人大機關的法律法規室，它并非人大常委會的組成部門，但在立法過程中往往起到很大作用。因為，這個工作班子記錄時，對人大常委、代表所提的意見只作選擇性吸納，甚至根本不聽你的。

這讓秦前紅感到奇怪，因為法律規定地方人大常委會、人大代表對法規有審議權，他建議：“人大常委提的意見，如不被采納，應被告知原因；法制委員會審議法規前，應事先發材料到每個委員手上，以便熟悉情況；審議中應該建立‘逐字逐條審議制，盡可能提高立法質量。”他的這些建議，都被采納了。

在立法過程中，很多地方人大領導不想多惹事，特別是涉及行政機關利益時，不愿與行政機關對立。而且在中國的現實中，人大代表會上討論的法規，往往是已在人大常委會報送年度工作計劃時由市委常委會議通過的，涉及行政機關主導起草并提出立法議案的還要經過市長辦公會討論，人大如通不過或作太過重大的修改，不好向市委、市政府交差。

武漢市人大審議的《東湖風景區保護條例》，秦前紅建議充分借鑒國內外保護湖泊的先進經驗和先進制度。他說：在武漢市經濟發展過程中，東湖逐漸遭到破壞。要遏制這種狀況，就必須在人大立法中創設一些具體制度，禁止在東湖周圍亂開發、亂建設，這一點，國內外都有先行者。但秦前紅的建議最終未被采納。

不輕易碰人事問題

人事任免，也是人大常委會一項重要工作內容。同級政府及法院、檢察院的組成人員，都要經過人大選舉或決定產生。這項權力理論上很重要，但在實際行使時，任何一個地方黨委，都不希望人事任免出問題。現在地方人大常委會主任多由地方黨委書記兼任，主持工作的副主任最怕人事任免通不過，在書記那里交不了差。

秦前紅所在博士點的一個學生，如今在某地當了市委書記兼人大常委會主任，他說：“人大最要命的是當場表決，特別是電子表決，當場公布票數，你想改都沒機會了……”秦前紅當常委這7年里，武漢市人大有過10幾項人事任免通不過，包括對法院副院長、檢察院副檢察長、發改委主任等人的任命。

秦前紅說，那一次發改委主任的任命案未通過，是常委們普遍對這位擬提請任命人員有意見。本來審議任命案之前，應該先免去此人的原職務，即“先免后任”，但那一次卻改為“先任后免”。當時，一看任命議案沒通過，主持會議的人大常委會副主任立即宣布散會，不再進行免職議程，總算把此人的官職保住了。

早年有學者認為，要提高地方人大的地位，就要提高人大主任在黨內的地位，最好由地方黨委書記兼任人大主任，這樣既能夠體現黨對人大的領導，又能體現黨的依法執政思路—不是黨直接管政府，管具體案子，而是由黨委領導到人大去，通過人大來實現對“一府兩院”的領導。但從實際效果來看，這種體制在實際執行中也有困難和問題。用某些學者的話說：黨委書記兼任人大主任后，既可以“左轉身”，用人大名義監督政府；又可以“右轉身”，以黨的名義指揮人大。這種情況下，人大的地位就可能達不到當初制度設計所要提高的效果。