關于對我國國債管理與改革的研究

張 乾

（山西財經大學MPA學院，山西 太原 030006)

改革開放以來，國債在我國經濟中的作用越來越突出,主要表現為彌補財政赤字、籌集建設資金和調節經濟運行。國債作用的增強也帶來國債在發行、使用和償還方面風險因素的加大。因此,對我國國債風險的全面認識,有助于我們更好地發揮國債的功效,提高國債的使用效率。作為財政政策與貨幣政策的結合點,國債在宏觀經濟調控體系中的地位越來越重要，對于支持積極財政政策的實施、推進貨幣市場發展和追求全局性宏觀經濟調控目標,正在發揮越來越大的作用。

一、國債的含義及主要特點

國債，又稱國家公債，是國家以其信用為基礎，按照債的一般原則，通過向社會籌集資金所形成的債權債務關系。國債是由國家發行的債券，是中央政府為籌集財政資金而發行的一種政府債券，是中央政府向投資者出具的、承諾在一定時期支付利息和到期償還本金的債權債務憑證。由于國債的發行主體是國家，所以它具有最高的信用度，被公認為是最安全的投資工具。中央政府發行國債的目的往往是彌補國家財政赤字，或者為一些耗資巨大的建設項目，以及某些特殊經濟政策乃至為戰爭籌措資金。由于國債以中央政府的稅收作為還本付息的保證，因此風險小，流動性強，利率也較其他債券低。

二、國債管理的含義及制度

（一）國債管理的含義

國債管理是指財政部代表中央政府制定并執行中央政府債務結構（包括債務品種結構和債務期限結構）管理計劃或者戰略的過程，目標是在中長期的時間范圍內，盡可能采用最低的資金成本和可以承受的市場風險籌集資金，確保中央政府的支付需求得到滿足。

國債管理包括國債余額管理、國債計劃管理和國債計劃執行。目前我國國債計劃執行制度包括儲蓄國債計劃執行制度（即儲蓄國債發行制度）和記賬式國債計劃執行制度（即記賬式國債發行制度）。

（二）國債管理制度

國債計劃管理制度是指每年在全國人民代表大會批準的當年年末國債余額限額以內，財政部對當年的國債發行幣種結構、品種結構、期限結構、各種國債每期發行額、全年發行次數、發行利率控制上限等國債發行活動實行計劃管理的制度。

年度國債管理計劃包括關鍵期限記賬式國債年度發行時間表和全年國債余額發行時間表和全年國債發行計劃。自2003年以來，每年年初財政部都會公布當年記賬式國債關鍵期限品種和發行日期。目前關鍵期限包括1年、3年、5年、7年和10年。

年度國債發行計劃通常不對外公布，不過其主要內容都會在季度國債管理計劃即季度國債發行計劃中予以體現，并提前對外公布。季度國債發行計劃通常是以年度國債發行計劃和關鍵期限記賬式國債年度發行時間表為依據。

三、我國國債管理的現狀和問題

我國現在正處于社會主義初級階段，中國國債管理伴隨著改革開放的推進而成長，國債市場自1981年重新啟動以來的發展，尤其是國債市場化改革二十年來所取得的成績是有目共睹的。但是，中國國債管理現正處于有效發揮國債功能與社會經濟體制轉型的矛盾沖突之中，與社會主義市場經濟發展的要求存在一定的差距。

（一）我國國債管理的現狀

近年來，我國政府決策層和主管部門對包括國債市場在內的債券市場發展給予了高度重視。我國政府在“十五”規劃中指出，要建立統一、安全、高效、開放的國債市場，疏通儲蓄轉化為投資的渠道，積極穩妥地發展多種融資方式，防范和化解金融風險，完善以間接調控為主的央行調控體系，積極穩妥地發展貨幣市場，擴大公開市場業務，穩步推進利率市場化改革，這些都離不開國債市場的發展。為克服國際金融危機的影響，擴大國內需求，2008年中國采取了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，增加了國債的發行量，并且允許發行地方債券進行融資，增加地方投資。至2010年末，我國國債余額占GDP的比重僅為22%，低于國際公認的45%警戒線，而美國同期為71%，歐元區為67%，日本為16%，即就我國經濟發展水平而言，我國國債負擔率相對較低，以往幾年我國經濟保持9%左右的增長速度，財政收入保持20%左右的增長速度，存在較大的發債空間。一般來說，積極財政政策實施會導致財政赤字增加，但目前我國財政赤字占GDP的比重在0.5%左右，財政赤字率多年來一直低于歐盟3%安全警戒標準，沒有超越我國綜合國力的承受范圍。綜合我國經濟增長速度、財政赤字、以往國債發行規模，通過擴大國債發行規模實施積極財政政策，可以擴大我國政府投資和促進經濟增長。在最近八年中，我國債務水平呈現穩中有升的趨勢。（見表）

表1 發行量：億美元

截至2011年9月末，我國外債余額為6971.64億美元(不包括香港特區、澳門特區和臺灣地區對外負債，下同)。其中，登記外債余額為4405.64億美元，企業間貿易信貸余額為2566億美元。

2011年財政部深入推進國債市場化改革創新，國債發行兌付運行機制更加健全，相關操作更加規范，地方政府債券管理取得新進展，充分發揮了國債籌資對實施積極財政政策的財力保障作用。

另外，順利開展了國債發行兌付任務。全年平穩發行國債約1.54萬億元，代理發行地方債1771億元，地方自行發債229億元，收付國債、地方債發行款、還本付息等資金約3.2萬億元。為我國國債的合理化結構水平及要求具有了更為重要的意義。

（二）我國國債管理的問題

雖然30年來國內債務管理取得了明顯的成效，但與資本市場的發展目標和國際成熟市場相比，目前仍然存在諸多問題，主要表現為：法規制度建設滯后，二級市場長期處于分割狀態，交易方式單一，市場流動性不高，國債利率的基準地位有待建立等。

四、我國國債管理建設的改革及前景展望

（一）加快國債法律法規的制度建設

相對于國債市場的快速發展而言，有關法律和制度建設較為滯后。一是缺少一個全面的、根本性的法規。目前，規范國債市場運作的法規還停留在1992年的《國庫券條例》上，由于該《條例》沒有對國債發行、流通、兌付和托管結算等國債活動的各環節進行相應規定，使得市場管理無法可依，嚴重制約了國債市場深化發展的進程。二是銀行間和交易所債券市場缺少完善的監管制度。

（二）盡快建立統一互聯、集中高效的國債市場

由于歷史原因，目前國債市場由銀行間市場交易和交易所市場組成，兩個市場相對獨立，形成割裂的市場格局，從根本上沒有實現市場的統一。一是使市場效率下降。兩個市場國債由于不同機構實施托管和結算，并且有的債券品種只能在單個市場交易。即使可以跨市場交易的券種，也必須辦理托管手續，而轉托管又存在著效率低下的問題，不僅降低了國債的流動性，而且造成兩市場間價格出現差異，導致市場效率下降。二是監管不統一造成市場缺位錯位。

（三）充分發揮國債市場在金融市場中的基準作用

目前我國國債利率還不能較好地發揮基準利率的作用。一方面，國債市場分割客觀上使統一的市場利率無法形成；另一方面，由于現階段利率體制表現為“雙軌制”，即法定存款利率由中國人民銀行制定，市場利率則受宏觀經濟發展以及市場供求變化的相互影響而形成，因此，兩者時常存在較大差異。國債利率的不統一影響到其基準利率作用的發揮，使債券市場的穩定性受到一定程度的削弱。伴隨利率市場化改革進程，當前需要進一步完善國債承銷團制度，以及國債利率形成機制，從而逐步建立國債市場在金融市場發展中的基準地位。

（四）進一步豐富國債交易方式

在市場經濟發達國家，國債交易方式豐富多樣，各種國債衍生產品的單日交易量接近于可流通國債總存量。與國際市場相比，我國國債市場交易方式單一的問題還比較突出。現階段，我國國債市場上的交易方式有現券、質押式回購以及買斷式回購少數幾種方式。不僅難以滿足投資者多樣化的交易需求，而且使投資者缺少應有的避險工具，無法有效對沖利率風險，對投資者信心產生較大沖擊，致使行情時常出現較大波動。因此，需要穩妥有序地豐富國債交易方式，適時引進國債風險管理工具，加快國債市場改革步伐，進一步提高國債市場風險管理能力。

（五）擴大國債投資者群體

近年來，我國銀行間市場的投資者群體得到了很大豐富，逐步由銀行和非銀行金融機構發展到非金融機構法人和參與商業銀行柜臺交易的個人投資者。但銀行間債券市場存在的機構失衡問題仍然較為明顯，銀行和保險占據了市場的主導地位，其中又以中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國人壽保險公司為主，五家機構幾乎壟斷了債券投資和資金供給的60%以上，其一舉一動都對市場產生著劇烈影響。同時，銀行間債券市場以商業銀行為主體的投資者結構，也使得交易行為具有很強的趨同性，從而不可避免地大大降低了市場流動性。特別是在宏觀經濟出現變化、市場波動較大時，交易特別清淡，經常出現有行無市的現象。

隨著我國經濟的不斷增長、經濟開放程度的不斷提高，我國國債的發行規模基本是適度的，沒有超過國民經濟的承受能力。國債還有發行的空間，國債政策依然是有潛力的。我國國債規模逐年大幅度增加，一些經濟學家和政策制定者們開始擔心國債規模擴張給國家財政帶來風險。中國財政每年出現財政赤字難以避免，由此可見，我國政府應該按照我國國民經濟的發展狀況來安排適度的國債規模，及時調整實際發行量和需求量之間的缺口，以保證我國宏觀經濟正常運行，實現經濟的內外均衡。

但是，我國國債發行空間并不是很大，所以國債規模也不能盲目擴張，要注意風險的防范。今后一段時間，如果我國能一方面通過優化國債的使用結構，提高具體國債投資項目的經濟效益，擴大國債投資對經濟總量的乘數效應；另一方面通過財政體制和稅收體制改革，控制財政赤字規模的擴大，那么我們更有理由相信：隨著我國經濟的健康穩定增長，我國政府將有能力保持適度的國債規模，并且完全可以避免因國債規模失去控制而導致的債務危機。

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