教育投入:總量不足與分配不公

田磊

2月初，國家教育部發布消息稱，將成立一個“落實4%工作辦公室”。這個教育投入占GDP份額的硬性指標，自從1993年被寫入《中國教育發展綱要》后，至今已近20年，仍未兌現，兩次信誓旦旦的公開承諾都落了空。

2010年，中央政府在制訂未來10年教育發展綱要時，4%又被寫入了最終文本，承諾要在2012年也即本屆中央政府任期的最后一年實現目標。“這次不能再言而無信了。”全國人大常委會委員、民進中央專職副主席朱永新說。

國務院似乎也動了真格，早在去年8月，財政部就下發了詳細的實施細則，提出全面開征地方教育附加、從土地出讓收益中提取10%投入教育等強硬的財稅政策。

與過往每次承諾不同的是，隨著GDP多年高速增長，今天，從中央政府到大部分地方政府，大多財政充盈，以至于每到年底各部門往往要集中突擊一下，才能把手里的錢花出去。可以說，只要中央政府真正下了決心，完成4%的目標看起來并不難。

對于中國教育來說，這個極具象征意義指標的完成，也將意味著經費短缺的時代正在成為過去，但同時，另一個更為嚴峻的問題馬上會撲面而來。過去的10多年里，被總量不足掩蓋著的是公共教育資源分配的不公，而這或許才是中國教育更為本質的問題。

4%的價值

在中國公共財政決策史上，教育投入占GDP的4%這個指標恐怕是最著名的一個爭議了。其最初源于1980年代，北京大學教授厲以寧、北京師范大學教授王善邁等一批人完成的一項研究報告。當時，“文革”結束不久，各領域忙著制訂長遠發展規劃，但對于決策高層來說，政府教育投入究竟應該在國民生產總值中占多大比例，并沒有可靠的決策依據。

厲以寧等人經過兩年多的深入研究后得出了一個結論：按照鄧小平提出的2000年中國人均GDP達到800到1000美元標準和當時的實際匯率計算，到2000年中國政府教育支出占GDP的比例應該是3.87%。后來又經各部門協商，最終寫入1993年《中國教育改革和發展綱要》的目標是到2000年末達到4%。

過去的10多年里，目標被一拖再拖，幾乎每年全國“兩會”上，教育界的代表委員們都會追問此事，而財政部的答復同樣也是多年未變，其中最主要的一個理由是中國財政收入占GDP比重太低，一位財政部原部長就曾說，中國財政收入占GDP比重較大多數發展中國家和發達國家都要低。2010年初，財政部副部長丁學東也表達了類似觀點：我國2009年財政收入占GDP的比重是20.4%，低于各國平均水平10個百分點左右，制約了財政性教育經費占GDP比重的提高。

不過，在朱永新看來，除了這些之外恐怕還有統計數據本身的問題。“一方面GDP的統計有水分，另一方面，教育經費本身的統計辦法也不可靠。”朱永新舉例說，政府本身很多經費的投入事實上并沒有納入，比如各級黨校經費、公務員、國企員工培訓經費等等。

有一年全國“兩會”，記者碰到一個GDP過萬億省份主管教育的副省長時問他，教育投入4%的目標在該省何時能實現？“根本就不可能實現。”他直截了當地說，并給記者算了筆賬，該省GDP過萬億，但省級可支配財政才800多億，如果按4%給，那就是400多億，一半都給了教育，其他部門怎么辦？當記者追問“是不是經濟結構和GDP水分的問題”時，他嘆了口氣，“這個不能說”。

在中國第一經濟大省廣東也存在類似問題，廣東“三來一補”類型的加工企業多，產值也很大，但和稅收的關系卻不大，“我們只是領點加工費，真正的稅收是在出口到歐美市場那邊形成的，在這種背景下，如果讓廣東也按4%來實施，顯然不公平。”中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江接受《南風窗》采訪時說，在稅收占GDP比重不大的背景下，地方財政中的大部分又被上繳給省和中央去補貼欠發達地區，怎么去兌現4%的承諾？

不過，在教育界看來，財政部門和各級地方政府的說法并非全部站得住腳。最主要的問題就在于，中國各級政府存在龐大卻又含混不清的各類預算外收入，使得紙面上的財政數字并不能代表政府的真實收入，否則怎么解釋每年龐大卻又持續高速增長的政府“三公消費”以及年底突擊花錢的離譜現象？

21世紀教育發展研究院院長楊東平教授就認為，對經濟資源的分配實際是對價值的分配，即對事物重要性的排序。如一位經濟學家所言，無論對于一個國家還是對于一個家庭來說，錢總是不夠花的，關鍵看你怎么花。一個普通農婦可以節衣縮食，甚至舉債供養子女上學；與之相反，許多政府會認為修大馬路、大廣場是更重要的，這反映出教育的貧困首先是價值的貧困這樣的基本事實。

過去的將近20年里，經過財稅體制的多次調整，從中央到地方，財權與事權倒掛，收入大部分被逐級拿走，而像辦教育這類事權則一級一級往下壓，到最后由縣級政府承擔主要責任，缺錢的縣級政府只得號召人民集資辦學，農民們除了交糧納稅，還要集資辦教育，然后，再花錢把自家孩子送進自己集資辦的學校里去讀書。

可以說，在這種中央集權式的財稅體系下，正是億萬國民額外的教育投入，讓中國實現了所謂的“窮國辦大教育”。中華文明中重學興教的傳統，在特定階段的政府責任退場時，讓文化心理的慣性維系了教育的興盛。從這個意義上來講，在中國并不完全透明和精確的財稅體系中，4%這樣一個硬性指標，或許并不具備多大的財政考核價值，卻在很大程度上表征著政府的信用和責任。

總量充足之后

2012年是本屆中央政府任期的最后一年，對于4%的目標，似乎也下足了決心。國家教育體制改革領導小組辦公室專門成立了一個“落實4％工作辦公室”；為了保證充裕的資金來源，財政部廢止了1986年起對外資企業免征教育附加費的優惠制度，內外資統一按“三稅”實際繳納稅額的3%征收教育費附加，并要求各地方政府全面開征地方教育附加。此外，從2011年1月1日起，各地方政府要從土地轉讓收益中提取10%，用作專項教育資金。

在地方政府層面，多年來發達省區、中央政府和不發達省區之間圍繞考核標準、轉移支付規模的不斷扯皮也暫時停息了。在1月份召開的地方“兩會”上，各地政府幾乎都做了明確的承諾，甘肅、陜西等西部省份按照教育投入占GDP4%的目標執行，而廣東、上海等經濟發達地區則大都選擇拋開“4%”的考核辦法，提出“國家財政性教育支出占財政總支出比例”的目標，大都在20%以上。這些承諾如兌現，到2012年底，完成4%的總體目標綽綽有余。

如果按照2012年中國GDP總量超過50萬億計算，那么，國家財政性教育經費投入將超過2萬億，從總量上講，這是一個相當可觀的數目。但是，依據國際通行的評價體系，對于教育財政充足性的評價，有絕對充足和相對充足的概念，一般來說，對教育體系中的弱勢群體是否給予了合理的財政支持，是比總量更為重要的評價指標。

在中國的具體情境中，這一點尤為突出。當中西部很多基層政府仍舊陷在多年前的“普九”債務泥潭中無法自拔時，東部發達省區事實上大部分教育投入已經達到了國際通行的標準，進一步的財政投入去向才是最需要研究的問題。

公共教育資源的配置更重要的作用是要促進教育公平，使不同社會階層的人受到教育，實現社會目的、價值觀的社會化，特別是使社會下層人士的子女通過接受教育來改變他們不利的經濟、政治、文化地位，實現平等、民主的社會理想。可是在中國傳統的公共教育資源配置方式中，很難看到配置過程中的效率及公平。

在基礎教育領域，過去的10幾年，在東部富省和西部窮省間，教育水平的巨大落差，除了人們的現實觀感外，學界的各類研究報告都清晰地顯示出，二者之間在教師工資、生均經費、居民教育負擔等最重要的幾個公平性指標上的差距都逐年拉大，生均經費一項更是差距高達數十倍。中央政府的財政轉移支付制度，一方面一直引起發達省區的怨言，另一方面在教育鴻溝的擴大面前，又顯得杯水車薪。

此外，即使是在同一座城市內，不同學校之間的差距也相當驚人。以北京為例，在中關村三小、人大附中等等“權貴子弟”集中的學校，不僅政府財政性經費保障充足，還與上至中央部委下至北京區級單位建立起共建關系，凝聚了規模驚人的公共資源，而另外一些打工子弟學校，在財政體系中，則往往多一分錢也拿不到。

生均經費等財政指標的差異直接造成教學質量的懸殊，在獲取高等教育資格的競爭中，全國范圍內的省際落差和一省內城市和農村的差距，近年來都已形成了鮮明的現實后果，教育不僅沒能成為階層流動的通道，反倒加劇了中國社會的階層固化。

而在高等教育領域，大學被分為三六九等，其最重要的區隔就是國家財政投入的多寡。同為公立大學，排行榜上第一名與第100名獲取的公共教育資助差距往往以百倍計。“部屬院校、地方院校、民辦高校分別是親兒子、干兒子和野兒子。”朱永新說，從數量上來講，地方院校承擔了人才培養的主要職能，可是得到的公共財政支持卻極少，即使在“985”、“211”等工程之內，撥款也多以學校來劃分，而不是以學科，名校拿走了大頭，普通院校雖學科優勢明顯也難以獲得更多資源。

在一個真正的公共財政體系里，政府的教育職責本該是保障弱勢地區和階層的平等受教育權，負責建設那些最差的學校，為公平埋單。而中國現在的情況卻是，政府把最優質的教育資源全部掌控在手里，卻不愿意花費太多精力去為弱勢群體教育狀況的改善而努力。

這些自上而下、不公正、且早已固化了的公共教育資源分配體系，從根本上形塑著中國教育的面貌和性質，窮人的孩子和富人的孩子越來越不能平等地獲取接受教育的機會。在這場轟轟烈烈的“4%運動”大背景下，如果不改變分配方式，教育資源投入總量越大，教育結果的不公正只會越深。

財政分配的民主化

過去的30多年里，效率優先的思維主導了中國社會的各個領域，教育同樣也不例外。“效率優先導致所有教育領域的差距都拉得太大了，這不是能力造成的，而是投入造成的。”朱永新說，另一方面，教育投入的收益也打大折扣，在沒有競爭的體系里追求效率，根本不可能有真正的效率。

在他看來，高等教育的效率應當引入社會資本的競爭來實現，但中國的現實卻是，政府包攬高等教育，大量教育財政投入高等院校，擠壓了本該屬于基礎教育的投入，而在教育規律中，對于一個國家來說，錢越往基礎投，顯然才會收益越大。

2009年袁貴仁擔任教育部長后，教育公平成了中國教育政策制訂最主要的價值取向，但是，教育財政投入的機制和結構并沒有得到本質改變。依靠行政命令或許能夠保障某個數字政績的實現，卻無法扭轉教育結果的失衡。這其實也正是多年來中國教育改革步履蹣跚的根源之一。

在2010年新一輪教育改革大綱的制訂過程中，教育決策的科學性、各級政府責任分擔的平衡性、公共教育資源分配的民主化、教育資金投入的監管和績效考核等等更為根本的問題并未真正進入決策者的視野。

在國外，預算資金的分配是各利益集團公開博弈的過程，政府教育經費的決定是這個博弈過程的結果。北京師范大學經管學院袁連生教授說，在中國，按《預算法》的要求，是人民代表大會決定的。但《預算法》沒有得到很好執行，也缺乏各種利益相關者公開博弈的平臺，政府教育經費實際上是黨政首長決定的。

上級政府對下級政府轉移支付教育經費的分配，以及本級政府向學校分配資金，基本上由財政部門的官員決定，規則和過程不透明，隨意性很大，只有政府內部的少數人清楚，公眾甚至連分配的資金總額、有什么樣的項目、各個地區獲得了多少資金的信息都無法得到。

在執行層面，更是問題重重。2007年全國“兩會”上，在回答教育界政協委員們對完不成4%目標的追問時，時任財政部教科文司司長趙路就說，在中國現行的五級政府結構中，各級教育責任不明確，資金下不去，下去了效果也不會好。在他看來，教育投入的問題是一個機制建設問題，而目前中國并沒有一個完善可行的體制。

1996年開始實施的《教育法》規定，財政性教育經費比例和財政支出中教育經費比例要隨經濟發展而提高，政府教育經費增長要高于財政經常性收入的增長，保證生均經費、生均公用經費和教師工資的增長。

但是，由誰來承擔這些財政責任？法規只籠統提到“國家”或“各級人民政府”，也從未有文件提及誰來監督責任落實。在一個有五級政府的國家，這種責任主體缺位的法律法規顯然是無法執行的。事實上，每一年，從中央政府到各級地方政府，《教育法》規定的各項增長指標落實不了的情況比比皆是，教育財政投入沒有完成預算規定的情況也時常出現，但從未有哪一級政府或政府官員承擔過責任，受到過處罰。

多年來，在中國教育財政投入的問題上，行政命令和法律約束在很多時候都是雙重失效的。一輪又一輪的教育改革，提出過許多美好的價值目標，但其背后卻沒有一個民主、透明、科學的財政體系支撐，因而總是流于空談。當我們真正不差錢的時候，中國教育需要的是一個系統革新的機會，否則日益增多的投入只會加深業已存在的不公，而教育離其本源價值則會越來越遠。