美國農業風險保障體系建設

文│王功民（青海省農牧廳副廳長）

徐匯豐（上海愛諾信泰生物醫學信息服務有限公司董事長）

在第三方管理很好控制住理賠率和理賠費用的機制保障下，美國農業風險保障和農業保險獲得了良好發展，極大地促進其發展成為農業先進國家。

作為農業大國，美國是世界上最早研究農業風險保障和農業保險的國家之一，經過長期的實踐發展和改革形成了成熟的農業風險保障機制，政府通過保險對農業生產的支持向來力度很大。自從其于1938年開辦政策性農業保險以來，美國針對自身的國情，形成了有第三方管理（Third Party Administration，以下簡稱TPA）參與的農業風險保障運營模式和財政支持體系。

一、美國農業風險保障及TPA發展的歷史沿革

一是發展早期。提到風險保障人們自然想到保險，19世紀至20世紀20年代，美國不止一個私人商業保險公司開辦過農業保險，但這些公司無一例外地都失敗了。這在1937年羅斯福政府研究農作物保險立法委員會的報告中得到證實。早期商業性農作物保險之所以失敗，主要原因是保險實施范圍有限，一旦受災面積廣泛，風險無法分散；除此之外，還有不適當地承保了價格跌落的損失，農作物保險依據的資料不充分，無法正確評估風險和厘定準確的保險費率等。除此之外，理賠率和理賠費用高也是制約農業保險發展的重要因素。

二是發展中期。20世紀20年代至1980年，由于農業風險的范圍和特殊性，人們認識到政府作為強有力的組織機構的協調職能。美國將農作物一切險的保險作為政府政策工具的研究是從1922年開始的。這一年，美國財政部成立了農業災害保險部，農業災害保險被立案并組成專門委員會進行調查研究。國會議員經過一系列的調查研究及報告，逐漸意識到農業保險作為政策保險的重要性。為了充分運用農業保險對于農業風險的防范作用，羅斯福政府于1933年制定出臺了《農業調整法》，但是對于防范農作物損失的效果并不明顯，于是農作物保險又一次被提上國會的議事日程。羅斯福總統所任命的農作物保險執行委員會（ECCI）對農作物歉收的保險保障問題再次進行研究并做出了多次可行性報告。在這些研究報告的基礎上，隨即產生了美國《聯邦農作物保險法》，即1938年獲國會通過的《農業調整法》的第五部分。同年，依法組建了聯邦農作物保險公司（FCIC）。從1939年起，開始進行小麥生長期一切險的保險試驗。

三是發展成熟期。1980年至今。TPA的產生使得美國農業風險保障發展進入成熟期?！堵摪钷r作物保險法》自1939年頒布后，前后一共修改了12次。經第12次修訂頒布后至1980年結束了該法長達42年的試驗，并正式在美國全面推行。1994年，美國國會根據13年實施《聯邦農作物保險法》存在的問題，特別是連年賠付率過高的問題，再次對該法進行大刀闊斧修訂，產生了《克林頓農作物保險改革法》，從而使農業保險法律體系得到進一步完善和鞏固。但仍然無法降低理賠率和理賠費用。長久以來，為了控制理賠率和理賠費用。美國的農業保險行業一直在朝兩個方向努力：一是為人們提供獲得農業高科技、先進生產資料的機會；二是通過適當的管理技術防止硬件過度投入和浪費。終極目的是希望摸索出一套有效的管理方法，使得投入恰好等于產出最大值，而且保險成本和政府投入之間的差距達到最小。TPA在這個摸索過程中發揮了重要作用。

二、TPA存在的意義

1.TPA的特點。TPA的功能不是保險，也不是農業服務，它只是負責農業風險保障體系各參與方的部分或全部管理服務工作。換言之，TPA所有的管理服務功能其實某些保險公司自身也能承擔，但是TPA卻不能承擔保險公司可以承擔的風險保障職能。在這種情況下，TPA的發展必須具備如下幾個特色：

（1）低成本的服務。同樣的服務保險公司或自保集團自己也能做，要吸引到外保業務，那只能是提供的服務成本比保險公司或自保集團自己做要低。

（2）有針對性的專業服務。它能提供保險公司或政府所不能提供的服務，或者保險公司提供的服務不如其有效，或者不如其有針對性。比如有的TPA公司會招募大量的畜牧獸醫和醫療管理專家，專門從事畜牧獸醫醫療管理服務。由于畜牧醫療管理不是保險公司的核心業務，所以TPA提供的此類服務通常會比保險公司做得更專業，更有效。

（3）廣泛的客戶來源。它的服務對象不僅可以是保險公司，也可以是農業自保企業，甚至是政府保障部門。

（4）靈活的服務?？蛻艨梢赃x擇是否打包各項功能，比如一個TPA一共可以提供十項服務，客戶可以根據自己的需要，選擇其中的部分服務委托外包。換言之，第三方管理服務必須具有良好的伸縮性，能夠提供靈活的服務方式。

（5）高效的運營。TPA企業或機構是一個中央樞紐，它既需要和保險方協調，又需要和農業領域中的生產和服務方協調，還需要保持與農牧客戶的關系，這使得它運營的效率成為成功的關鍵因素之一。通常它需要一個高效的IT系統來支持，這樣才能保證極高的運營效率。

2.TPA的價值。一個行業能夠產生并發展，一定有它的價值。TPA對于農業保障體系中的各方，乃至于整個社會而言具有怎樣的價值呢？

（1）TPA對保險公司的價值。TPA對保險公司的價值可能是保險公司最關注的問題。首先，TPA業務可以整合行業資源，降低公司的人力成本，減少公司硬件投入，促進專業化的分工和經營，提高運作效率和服務質量。其次，TPA業務有利于保險公司集中主要精力開發和銷售保險產品，促進險種的創新和行業的快速發展。第三，TPA業務也加快了專業數據的積累，并通過業務聚合成功介入農業服務領域，增強了價格談判能力，降低了保障成本，增強了行業競爭力。

（2）TPA對自保集團或政府的價值。TPA對自保集團或政府而言，首先是提供了多種代理服務選擇，引入了競爭機制，有利于提高服務質量。其次，為雇主集團擴大了服務網絡，并通過業務聚合作用，降低了保障成本。第三，簡化了自保集團或政府的管理服務職能，有利于自保集團或政府集中精力發展核心生產能力或發揮主要的社會管理職能。

（3）TPA對被保險人的價值。TPA對被保險人（農牧企業和農牧民個人）而言，有利于提供更人性化、更便捷、更有質量的服務。同時，由于引入競爭，擴大了險種選擇范圍，促進了保費降低。

（4）TPA對農業領域服務提供者的價值。舉TPA對畜牧醫療衛生服務提供者的價值為例，對其而言，TPA提供了有價值的信息，幫助服務提供者規范服務；并有利于提供穩定的、及時的醫療服務經費；同時簡化了服務提供者復雜的財務流程，擔當服務提供方與保險公司之間的橋梁，便于服務提供者的主要精力專注于醫療服務本身。

（5）TPA對整個農業風險保障體系的價值。由于第三方獨立公正的市場地位，TPA對整個農業風險保障體系而言，有利于規范農業風險保障服務市場的環境；有利于在成本和服務質量之間爭取最大程度的平衡；有利于提高被保險人風險保障意識，最終提高全行業風險保障水平。

（6）TPA對國家宏觀經濟的價值。TPA屬于典型的高技術服務行業，它需要大量的、各類型的服務人才。TPA的發展可以增加大量的社會就業機會，為宏觀經濟的發展做出貢獻。

綜上所述，TPA的觀念是非常合理的，它對保障體系的各個參與方，以及保障體系整體的發展，甚至對國家宏觀經濟的發展都具有非常積極的作用。我們認真研究它是希望結合實際借鑒它在中國發展，使其成為解開中國農業風險保障及農業保險發展瓶頸的突破口。

三、美國農業風險保障體系發展的現狀

在TPA很好控制住理賠率和理賠費用的機制保障下，美國農業風險保障和農業保險獲得了良好發展，極大地促進其農業發展成為農業先進國家。剖析其保障特點如下：

1.美國農作物保險特點。一是多種風險農作物保險。多種風險農作物保險又分為巨災保險和擴大保障保險。巨災保險是提供最低基本保障的一種保險。農民只要按規定交納了手續費（貧困農民可以免交），就可以獲得巨災保險保障。擴大保障保險是在巨災保險的基礎上開展的一種保險。農民可在最低保障的基礎上，根據個人種植作物的歷史平均產量，購買更高的保障，最高投保產量可達到平均產量的85%，投保價格為風險管理局公布的市場預測價格的100%。

二是團體風險保險。該險種的保險產量與所在地該農作物的平均產量掛鉤。當所在地平均產量因受災損失低于保險產量時，保險公司負責提供補償，不考慮各個農場實際產量的高低。

三是冰雹險。在美國農業保險中，大型天災險種一般都是由政府支持的，但惟一例外就是冰雹險，這是一個完全由私營保險公司開展的純商業險種，并且已經有100多年的歷史。

四是收入保險。自1994年《克林頓農作物保險改革法》生效以來，收入保險成為美國農村地區最受歡迎的險種。與多種風險農作物保險不同，收入保險以農民的收入作為賠償的依據。

五是險種創新。北美是一個畜牧業保險較為發達的地區，在我國的畜牧業保險還處于主要承保畜牧業自然風險中的可承保風險階段時，北美地區（主要為美國、加拿大）的畜牧業保險已步入了可承保因農產品供求關系和市場價格變化、匯率變化等導致的農業和畜牧業經營風險，保障農牧民遠期收入的系統畜牧業保險運作階段。

美國的保險覆蓋面廣，產品和服務呈現出多樣化和差異化特點。保險業為牲畜、奶業生產、奶場建筑物、奶場機器設備以及養殖戶的收入損失各方面設計保險種類。在牲畜方面，針對牲畜被捕捉、受到物理性傷害、被偶然扼殺、窒息或動物生育等都有相關險種。因藥物、新的添加物以及去除死牲畜引起的一些異常情形也可由保險覆蓋。新技術應用、冷凍精液和胚胎也可投保。奶業生產方面，奶液因電力中斷或故障引起的變質、被污染、養殖場建筑物被雪壓塌或毀損，保險可以補償建筑物的重置成本。農牧場機器方面，自有機器的重置成本、對非自有機器造成的損害、自有機器使用中的損耗等都屬于保險范圍。對于養殖戶收入損失，保險可以補償遭受損失后繼續恢復生產的費用，保險公司還可以提供責任保險，對于北美地區的農牧場，可保的公共責任險包括環境污染、對非自有牛奶的抑制劑污染等。

2.美國農業風險保障運作基礎。經過長期的發展和改革，美國聯邦農作物保險從政策研究、立法、組織機構設置、產品的設計開發到產品的銷售、定損、統計、精算、資料收集加工，以及保險的宣傳、推廣和教育等，形成了一個通過TPA平衡潤滑的完整組織體系。以聯邦農作物保險作為基礎的農業風險保障體系的運作架構主要分為三個層次：

第一層為政府管理和政策性支持。

（1）聯邦農作物保險公司（Federal crop Insurance corporation，FCIC）。也稱風險管理局，負責美國全國農作物保險的經營和管理。下設10個辦事處，每個辦事處分管3～4個州。辦事處的任務是通過對風險管理辦法的公平評估，與農作物保險提供者建立專業上的關系，不斷地對各項保險計劃進行分析，以及向所有生產者、農作物保險提供者和地區公眾解釋保險條款，以保證農作物保險計劃公正、公平地實施。

（2）財政對農業保險的支持。a.支持模式。美國財政對農業保險的支持模式表現為農業保險的具體業務均在農業保險公司和農業保險投保人之間發生，由私營農業保險公司完成，政府不參與農業保險直接業務的經營領域，聯邦農作物保險公司負責農業保險推廣和教育，并且對私營農業保險公司經營的農業保險業務提供財政支持，對投保人提供保費補貼，并通過TPA實施監督。另外，為了對農業保險的參保率提供保證，美國還將農業保險的保費補貼與其他農業財政支持計劃捆綁起來，對農業保險實行事實上的強制參加。其農業保險的具體業務均由私營農業保險公司直接經營，政府完全退出農業保險直接經營的領域，只是通過聯邦農作物保險公司為農業保險提供較大力度的財政支持，包括農業保險的強制性都是以經濟手段進行的。

b.支持種類。美國財政對農業保險的支持項目主要有：保費補貼，針對農業保險投保人所承擔的高保險費率提供的補貼；業務費用補貼，針對經營農業保險具體業務，私營農業保險公司所承擔的高成本提供的補貼；再保險支持，針對私營農業保險公司經營農業保險的高風險性提供比例再保險和超額損失再保險保障；聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用。由此可見，美國財政對農業保險的支持項目齊全，體系完善。

c.支持標準。2000年，美國財政對農業保險保費的補貼額平均約為純保費的53%（保費補貼額平均每英畝為6.6美元），其中巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%。美國財政對農業保險支持力度正逐步增強，而其對農業保險經營業務的支持主要有：通過聯邦農作物保險公司向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%～25%的業務費用（包括定損費）補貼，承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用，以及通過聯邦農作物保險公司向私營保險公司提供比例再保險和超額損失再保險保障。同時，聯邦政府還通過其他一些法律規定，鼓勵地方政府根據其財力狀況對農業保險進行補貼。綜上所述，美國對農業保險的財政支持標準很高，雖然政府不介入農業保險的直接經營，但其對農業保險經營業務都有很高比例的財政支持。

第二層為有經營農險資格的私營保險公司。私營保險公司要先提出申請，經過聯邦農作物保險公司的審批批準后，才能經營政府推行并給予補貼的農作物保險業務。在美國，目前約有17家私營保險公司具有這種資格。它們與農業風險管理局簽有協議，并承諾執行風險管理局的各項規定。私營公司承擔了全部農業保險的直接業務，通過開展農業保險的經營活動，具體實施政府農作物保險的計劃。

第三層為TPA，農險經紀和代理以及農險查勘核損和公估。美國農作物保險主要是通過農險經紀和代理人進行銷售，TPA實行核賠運營協調管理的。農險經紀和代理人分為獨立代理人，可為多家保險公司代理業務；或為私營保險公司服務的自設代理人，只為一家代理業務。農險查勘核損人負責農險查勘核損工作，需經過農業風險管理局兩年的培訓，通過考核取得資格后才能從業。對維護保險人、客戶和政府的公平利益和風險保障的可持續發展，第三方管理機制起到非常重要作用。