論旅游者合法權益的保護

左劍君

中圖分類號：F590 文獻標識碼：A

內容摘要：隨著我國旅游業的迅速發展，旅游糾紛日趨增多，侵害旅游者合法權益的現象頻繁發生，并已成為旅游業發展的障礙。本文闡述了旅游者合法權益的內涵及來源，分析了旅游者合法權益保護中存在的主要問題及原因，探討了旅游者合法權益保護的對策。

關鍵詞：旅游者 合法權益 保護

隨著我國社會經濟的快速發展和人民生活水平的不斷提高，旅游業得到了迅速發展，已成為國民經濟的重要支柱產業。旅游從過去少數人的消遣活動發展為當今公眾廣泛參與的社會文化活動，已成為普通大眾日常生活的一項重要組成部分，是人們了解、感受自然與文化的多樣化、追求心情愉悅、享受生活的重要途徑和手段。據統計，2010年我國旅游業總收入1.57萬億元。其中，國內旅游人數達21億人次，國內旅游收入1.26萬億元；入境旅游人數達1.34億人次；出境旅游人數達5739萬人次（崔鵬、林霄，2011）。在我國旅游業迅速發展的過程中，由于旅游立法滯后，旅游合同制度缺失，隨著旅游交易量的快速增加，旅游糾紛日趨增多，侵害旅游者合法權益的現象頻繁發生，已成為旅游業發展的障礙，旅游合同在旅游活動中應用最為廣泛，也是產生旅游糾紛的主要原因。因此，完善旅游立法，加強旅游合同規制與管理，依法解決旅游糾紛，切實保護旅游者的合法權益，促進旅游業的健康發展，已成為當前旅游業急需解決的重要問題。

旅游者權益的內涵及其來源

1980年《馬尼拉世界旅游宣言》指出，旅游“是對人類休息和娛樂基本權利的承認”。旅游是人類與生俱來的需求，是人類重要的生活方式之一，是人類實現全面發展不可或缺的權利，也是公民的基本權利之一，國家應保障這一權利的實現。所謂旅游者的合法權益，是指旅游者在旅行游覽活動中所享有的為國家旅游法律、法規、規章及有關制度所保護的不受非法侵害的權利和利益。保護旅游者的合法權益是旅游者的權利和要求，是旅游企業與經營者的義務和責任，是旅游業健康發展的源泉和保障。旅游者權利主要來源于兩個方面：

第一，法定權利，即國家法律法規規定的權利。《中華人民共和國消費者權益保護法》規定了消費者擁有的九項權利，旅游者是消費者，享有消費者的全部權利，即安全保障權、知悉真情權、自主選擇權、公平交易權、賠償請求權、依法結社權、獲取知識權、獲得尊重權、批評監督權等權利。

第二，旅游合同約定的權利。旅游合同是指旅游法律關系當事人之間為實現旅行游覽的目的，在自愿、合法的基礎上簽訂的明確相互權利和義務的協議。旅游合同當事人的法律地位平等，依法享有締結合同、選擇交易伙伴、決定合同內容以及在變更和解除合同、選擇合同補救措施和解決合同糾紛方式等方面的充分自由，協商約定旅游合同雙方當事人的權利和義務。由于旅游業涉及到食、住、行、游、購、娛等多個行業與部門，各種旅游合同約定的權利差異較大，但總的來說，旅游者享有以下權利：享受旅游服務的權利、人身和財產安全的權利、知悉真情權、自由旅行權、醫療權、個人信息保護權、求償權、變更或解除合同權、救濟權等權利。旅游合同當事人的約定優于法律規定，以鼓勵交易，節約交易成本，活躍市場，鼓勵公平競爭，發展社會主義市場經濟。

旅游者合法權益保護存在的主要問題及原因

（一）旅游立法體系不完善

我國關于旅游業的立法主要散見于有關民事、商事、行政、刑事的法律之中，例如《民法通則》、《公司法》、《合同法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《勞動法》、《金融法》、《海關法》、《文物保護法》、《環境保護法》、《民用航空法》、《保險法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《刑法》等眾多法律，沒有形成一個完善系統的法律規范。旅游法雖多年前就開始起草并形成草案，經多次修改，但迄今仍未頒布，旅游法長期缺位，已無法滿足旅游業發展和依法行政的迫切需要。一些法律規定過于原則，可操作性不強，部分法律條款相互沖突。國務院、國家旅游局和其它有關部門頒布的行政法規和部門規章，以及眾多的地方性法規，對旅游業的發展起到了保護和促進作用，但立法層次偏低，地域效力有限，權威不足，法規之間缺乏內在的統一性，立法體系不完善，嚴重影響和制約了我國旅游業的持續健康發展。

（二）旅游合同制度缺失

在我國現行立法中，沒有關于旅游合同的專門法律制度。現行《合同法》分則中沒有將旅游合同作為有名合同進行法律規制，旅游合同是一種無名合同。在旅游活動中，旅游合同大多為旅游經營者向旅游消費者提供的格式合同，旅游經營者往往憑借自身的優勢地位并通過精心策劃做出許多有利于自身的不公平、不合理的約定，侵害旅游者的合法權益（仲衛東、吳浩，2008）。目前旅游合同糾紛處理沒有統一規范和程序，主要是適用《民法通則》、《合同法》及相關規章制度，使司法機關有較大的自由裁量權，從而導致出現同類案件不同裁判的結果，損害了社會公平、正義和司法權威，也不利于旅游者合法權益的保護。

（三）行政機關執法監管力度不足

旅游業綜合性強、關聯度高、產業鏈條長，涵蓋交通、游覽、住宿、餐飲、購物、娛樂等6大行業，涉及20多個管理部門。這種“多頭管理”模式，沒有一個統一的監管系統，各部門之間缺乏有效的溝通和協調機制，在實際運作中，有的問題多方插手，有的問題無人過問，相互推諉的現象時有發生，必然會導致職能錯位、缺位、越位和交叉分散等情況，造成管理成本高且效率低下，管理體制不完善，執法力度不足，嚴重影響旅游執法監管的效果。

（四）旅游經營者素質有待提高

一些旅游企業和經營者沒有樹立依法經營的觀念，法律意識淡薄，忽視對旅游者權益的保護，對旅游者缺乏最起碼的尊重。具體表現在：在旅游活動中以企業利潤為導向，拋棄社會責任；只講權利，不守義務，隨意取消或增加服務項目，直接或變相地多收費；發布虛假廣告，惡意欺詐，不講誠信，擅自變更或解除旅游合同；利用格式條款合同強調自身權利而規避旅游者的權利等等。旅游企業和經營者這種只顧眼前利益的短視行為，不僅損害了旅游者的合法權益，還損害了旅游業的長遠利益。

（五）旅游者維權意識淡薄

旅游者的素質參差不齊，旅游者對旅游知識了解甚少，基本法律知識欠缺，不重視旅游合同的簽訂和履行，不明白自己的權利和義務，對旅游經營者違約或侵權行為忍氣吞聲或不知所措，維權意識淡薄，不懂得運用法律手段來維護自己的合法權益。

保護旅游者合法權益的建議

（一）建立和完善我國旅游法律體系

市場經濟是法治經濟，我國當前旅游法律體系并不完善，應當學習和借鑒美國、日本等國家有關旅游業立法的有益經驗，加強對旅游者合法權益的保護。根據我國的國情，盡快建立以旅游基本法為龍頭，單行旅游法律法規和地方性旅游法規為基礎，相關法律、法規為補充的旅游法規體系。首先，國家立法機關應盡快制定一部綜合的《旅游法》，對我國旅游業發展的根本宗旨、根本政策原則以及旅游法律關系各主體的根本性權利、義務、責任做出明確、合理的規定，確保我國旅游業的健康可持續發展（王健，2011），以適應我國旅游業迅速發展的迫切需要。其次，對現有的《合同法》、《消費者權益保護法》等法律法規及時地補充和修改。第三，盡快出臺《旅游法》等法律的實施細則及配套法規，使我國旅游業做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，實現全方位的法制化，為旅游業的發展提供法律保障。

（二）規范旅游合同制度

旅游合同是一種新型合同類型，是規范旅游合同雙方當事人權利義務最基本的法律文件，它既具有合同的一般特征，又具有自身特殊性，是其他服務合同所不能概括的。我國應當加強旅游合同的立法，盡快建立有名旅游合同制度。針對我國現代旅游業的特點，對旅游合同的具體內容、不可或缺條款、旅游合同主體資格及權利義務，危機事件下旅游合同的變更、轉讓、解除，旅游合同的格式化及“霸王條款”，旅游合同中第三人侵犯債權，旅游違約行為與侵權行為競合及其引起的賠償（包括精神損害賠償）等問題進行規制。要適應經濟全球化的需要，借鑒國際立法經驗，以保障旅游權利為目標，使旅游合同立法與國際接軌。

完善旅游合同法律制度，規范旅游活動的行為規則，預防和減少旅游糾紛的發生，更好地保護中外旅游者的合法權益，保護中外旅游經營者的權利和正當利益，構建社會主義和諧社會。

（三）建立統一協調的旅游業監管體制并加強依法行政

我國旅游業應對“多頭管理”體制進行改革和調整，變現在“多頭管理”為“一家為主，相關方參與”的管理方式，以法律的形式，明確界定各部門的職責分工，建立責權一致、權威性強、效率高監管體制。根據我國的國情，應當明確國家旅游局在旅游業管理上的主導地位，并賦予相應的行政管理職權，統一對國家旅游業進行管理，其它部門在法律規定的權限內配合國家旅游局工作，實現對旅游全方位有效的監管。堅持依法行政、執法為民，建立和健全旅游執法隊伍，加強對執法人員法制精神和旅游專業理論知識的學習和培訓，提高執法水平。具體措施為：構建旅游業信用激勵機制和失信懲罰機制，完善旅游信息發布制度，強化旅游合同格式條款的行政規制，明確旅游合同示范文本的地位；加強旅游市場管理和監督，完善旅游者投訴制度，依法處理旅游糾紛；消除壟斷和不正當競爭行為，依法保護旅游者合法權益，維護旅游業公平競爭的市場經濟秩序，促進我國旅游業健康、有序、穩定發展。

（四）注重發揮旅游行業協會作用以提高旅游企業整體素質

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，政府職能的轉變，行業及中介組織在行業管理和推動企業履行社會責任方面意義重大，旅游行業協會在保護旅游者合法權益方面也發揮了重要作用。利用旅游行業協會自愿與強制相結合的民主機制，建立內部約束機制，加強行業自律，倡導守合同，講誠信，提高旅游企業經營管理水平和服務質量。同時督促和監督旅游企業增強其守法、規范的經營意識，依法經營、依法維權、明確企業權利義務，切實履行旅游企業的社會責任。主動保護旅游者合法權益，全心全意為旅游者服務，不斷滿足人民群眾日益增長的旅游多元化的需求，促進旅游企業經濟效益和社會效益的不斷提高，推動旅游業又好又快地發展。

（五）加強對公眾旅游知識和旅游法規的普及宣傳

旅游業是朝陽產業和綠色產業，當今世界各國都致力于發展旅游業。2009年國務院發布的《關于加快發展旅游業的意見》中提出：“把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”的總體要求，各級政府要高度重視旅游業的可持續發展，充分發揮旅游院校、研究機構和電視、廣播、報刊、網絡等新聞媒介的作用，采用靈活多樣的形式，在全社會對旅游知識和旅游法規進行廣泛深入的宣傳教育，使社會公眾認識到發展旅游業對促進消費，轉變經濟發展方式，提高人民群眾生活質量具有重大意義和作用，全面推動旅游業的發展。首先，使社會公眾了解旅游的基本知識，能合理計劃旅游消費行為，提高旅游消費質量，使之成為成熟理性的旅游者。其次，使社會公眾了解與旅游相關法律知識和政策，掌握旅游者的基本權利和義務，并能正確的行使權利，履行義務，如果旅游經營者損害旅游者合法權益，旅游者就會“用腳投票”。第三，提高社會公眾的自我保護意識和能力，能運用協商、調解、旅游投訴、仲裁和訴訟等方式解決旅游糾紛，依法維護旅游者的合法權益。大力營造誠信、和諧的旅游消費環境，促進現代旅游業的健康發展，把我國建設成為世界旅游強國。

參考文獻：

1.崔鵬，林霄.2010年我國旅游業總收入1.57萬億元[N].人民日報，2011-1-19

2.仲衛東，吳浩.談保護旅游者合法權益的多元化路徑依賴[J].理論學習，2008（12）

3.王健.旅游學人對國家旅游基本法的期盼[J].旅游學刊，2011（1）