環境信息能力建設評估研究

汪先鋒 毛炳啟

（山東省環境保護信息中心，濟南 250101）

1．引言

信息技術的快速發展推動環境信息化建設進入新的發展階段，為了指導環境信息化建設，必須對環境信息化水平進行評價，以揭示環境信息化的實際水平。環境信息化評估結果可以幫助環境管理者認識當前環境信息化水平，通過縱向及橫向對比，發現環境信息化過程中存在的問題及與其他城市之間的差距，找到制約環境信息化發展的瓶頸因素，制定相應的解決方案，提高環境信息化水平。通過城市間環境信息化發展水平的量化比較，環境管理部門掌握本地區環境信息化水平數據，依此制定適合本地區的信息化發展目標，實現環境信息化的量化管理，促進環境信息化發展。

目前，環境信息化水平越來越高，但信息化評估研究還較為薄弱，特別是新信息技術對環境信息化水平影響研究還較少，評估體系不能準確反映當前環境信息化水平。因此，迫切需要加強環境信息化評估研究，為環境信息化水平的評價及預測提供科學依據。加強環境信息化水平評估研究，構建科學全面的評價體系，對于環境信息化建設具有重要的意義。

國務院于2007年提出建立和完善污染減排“三大體系”，包括科學的減排指標體系、準確的減排監測體系和嚴格的減排考核體系，開展四個能力建設項目：國控重點污染源自動監控項目建設、污染源監督性監測項目建設、環境監察執法項目建設和環境信息與統計能力項目建設。為了保障“環境信息與統計能力項目”順利實施，共建立了27項環境信息與統計能力建設相關技術規定（規范），本研究正是基于“環境信息能力建設技術規定”所進行的研究工作，也是對省級、地市級、區縣級三級環保單位環境信息能力建設狀況進行考核與評價的過程，通過對各級部門的考核與評價，來推動與完善環境信息能力的建設。

2．評估體系

環境信息能力建設評估需要經過嚴謹的評估流程，例如，一次評估過程就需要上級環保單位成立環境信息能力評估小組對下級環保單位進行評估，評估過程中通過采用合理的評估方法得到切合實際的評估結果，從而讓被評價單位的環境信息能力得到直接展現。

結合上述過程，環境信息能力建設評估體系實施要素主要包括評估組織機構、評估主體、評估客體、評估數據和評估結果。

2.1 評估組織機構

為達到評估目標，組織評估過程中涉及的人力、物力和智力等按一定的形式，有秩序有成效地組合起來而開展活動的社會單位。

環境信息能力建設評估組織機構為各級環境保護行政主管部門。

2.2 評估主體

評估主體是指主要接收評估組織機構委托施予評估的組織或聯合工作組。其中，評估主體在整個環境信息化能力建設水平評估體系中尤為重要，評估主體必須具備相應權力且能夠影響被評估者行為向評估主體期望的方向調整，這對評估工作的順利開展和評估結果的應用及跟蹤改進至關重要。在環境信息能力建設評估中，評估主體由各級環境保護行政主管部門辦公室、信息中心等部門或聯合第三方評價機構組成。

2.3 評估客體

評估客體指評估的對象。評估客體一般為評估組織機構下轄的各級環境保護部門（包括各級機關及直屬單位）的環境信息能力建設狀況。

2.4 評估數據

評估數據是評估過程中生成的數據，包括以評估基準為參照點，評估指標的得分值；各評估指標得分值經加權平均后的值等。評估數據是評估結果產生的源泉，有了評估數據才使得評估工作開展有意義。

2.5 評估結果

評估結果是由評估主體根據評估模型，對評估客體做出的結論。評估結果應該反饋給評估組織機構，作為管理改善和績效監管的參考依據，同時也可作為環境保護部門領導任期和任職績效考核的依據。

3．評估模型分解

評估模型由評估指標、評估基準和評估方法組成。

3.1 評估指標

評估指標是評估模型的骨架。科學建立評估指標是決定評估工作成功與否的關鍵。如果評估指標選擇不當，或者缺少關鍵指標，則會影響評估結論的精度，甚至給被評單位以錯誤的導向信號。

環境信息能力建設技術指南中提出：環境信息能力建設內容包括環境信息網絡建設、環境信息基礎設施建設、環境信息應用支撐建設、環境信息系統建設、環境信息資源共享建設、環境信息服務建設以及環境信息安全保障建設。環境信息能力建設評估中，為科學準確地進行評估，需根據環境信息能力建設的各方面內容將制定全面的評估指標體系。評估指標體系中，需將所制定的指標進行層次分解，并且末級指標都能夠充分體現環境信息能力建設的具體特征，這可使它的上一層指標得到更精確的評估。

分析環境信息能力建設內容，制定評估指標體系的一級指標：環境信息網絡及安全設備、服務器及存儲設備、機房及外設、系統軟件及應用支撐、環境業務系統、保障措施。對一級指標進行指標分解后得到二級指標，如圖1所示。

根據環境信息化特點，可對二級指標繼續分解，直到能夠充分體現環境信息能力建設的具體特征，可以進行明確評價為止。

3.2 評估基準

評估基準是評估的參考點，通過與參考點的對照可以認清自身所處的位置，從而識別前進的方向和目標。

在環境信息能力建設評估中，評估基準應用于兩個層面：第一，評估指標體系中，評估基準作為末級評估指標的參考點；第二，評估基準作為評估數據到評估結果的橋梁。評估主體根據評估模型得出評估客體的評估數據，再根據評估基準給定的參考點，得出評估結果。這兩個方面之間相互聯系，第一方面評估基準的定位高低，會影響評估數據，作為第二方面的評估基準需仔細斟酌，以使評估結果客觀、公正。

評估基準作為評估指標體系中末級評估指標的參考點，一般通過調研全國環境信息能力建設狀況，選擇環境信息能力建設整體最佳實踐或環境信息能力建設平均狀況作為評估基準。選擇整體最佳實踐作為評估基準，便于找出差距，對照最佳實踐修正自身。評估基準作為評估數據到評估結果的橋梁，可直接影響到評價結果，通常在了解全國環境信息能力建設狀況后，制定合理的評估基準，以達到對環境信息能力進行客觀、公正的評價。

評估基準并非固定和一成不變的，它會隨著經濟的發展和客觀環境的變化而不斷變化。一方面，可以在實踐過程中根據實際情況對評估基準庫進行補充和修正；另一方面，可以隨著環境信息化管理要求的推出，不斷納入新的評估基準指標，使評估基準庫隨著應用的積累而不斷成熟。

圖1 環境信息化評估指標體系

3.3 評估方法

客觀賦權法是界定評價能力的一種評估手段，根據原始數據之間的關系通過一定的數學方法來確定權重，其判斷結果不依賴于人的主觀判斷，有較強的數學理論依據。環境信息能力建設評估涉及的指標體系復雜，如指標體系分為省、市、縣多層，也分為網絡、硬件、機房和軟件等多個子體系，而權重評價在對多層次、多因素的指標體系進行評價時能更好地實現客觀、準確，所以在環境信息能力建設評估時采用客觀賦權法進行。各層指標的權重依據評價客體的實際價值，在實際業務中所發揮的功能來判斷設定。

3.3.1 定性指標的處理

定性指標的處理通常采用調查問卷法及實地檢查等方法。為避免主觀判斷引起的失誤，增加定性指標的準確性，可以采用隸屬度賦值方法，將定性指標分成幾個檔次，對于每一個檔次的評分，制定評分依據。評分依據是進行客觀評價的約束條件，能夠在一定程度上克服單純主觀評價的缺陷，使得評價人員在評分時具有一定的參考標準。

3.3.2 定量指標的處理

定量指標的數據值按照指標釋義和各單位具體情況進行收集，根據評價方法對定量指標進行評級，綜合計算定量指標的得分，經過加權計算得出最后評價得分。

環境信息能力建設評估公式如下：

說明：

EV—— 評價得分值；

Pi—— 某項指標的分值；

Wi——某項指標的權重。

4．評估流程

環境信息能力建設評估實施流程可概括為：評估組織機構制作評估通知書，委托評估主體根據評估任務書要求，選擇評估指標，根據評估指標確定各指標的評估基準，根據各評估基準確定各指標的評估方法，形成評估結果。

環境信息能力建設評估要嚴格遵循評估實施流程。評估實施流程涵蓋從確定評估主體至完成整個評估工作的全過程。包括如下步驟：

（1）確定評估主體與客體，下達評估通知書，組織成立評估工作組和專家咨詢組。評估通知書是指評估組織機構出具的行政文書，也是評估客體接受評估的依據。評估通知書應載明評估任務、評估目的、評估依據、評估人員、評估時間和有關要求等事項。

（2）擬定評估工作方案，搜集基礎資料。評估工作方案是評估工作組進行某項評估活動的工作安排，其主要內容包括：評估目的、評估客體、評估依據、評估項目負責人、評估工作人員、工作時間安排、擬用評估方法、選用評估標準、準備評估資料以及有關工作要求等。

（3）實施評估，可采用內外部結合的評估模式，由評估主體或第三方專業機構承擔具體的實施工作。工作內容有：征求專家意見，收集分析評估數據，撰寫評估報告，輔助開展綜合評議，確定評估結果和評估結果運用模式等。

（4）確定評估結果。將評估報告報送評估工作組復核，向評估組織機構送達評估報告和公布評估結果，建立評估項目檔案等。

綜合以上評估流程描述，環境信息化評估流程圖示如下：

圖2 環境信息化評估流程

5．實施措施建議

為保障環境信息能力建設的正確實施和開展，結合本方法在多地區開展的相關實踐經驗，正確利用環境信息能力建設評估標準和規范應該注意：

（1）在參照評估體系進行相關環境信息能力建設時，應該注意各地區要按照不同級別，不同目標準確開展環境信息能力建設。省、市、區等不同級別的環境信息能力建設是不同的，這一是由國家對不同級別的環保部門要求不同決定；二是與不同級別地區的資金、人才、科技、基礎建設等條件相關。所以在使用本方法進行相關環境信息能力建設時，應該注意合理匹配自身條件，切忌好大喜功的心態。

（2）環境信息能力需要開展協同建設，與人才建設、基礎設施和配套設施的建設相互呼應，只有這樣才能讓環境信息化能力真正發揮作用。環境信息能力建設是環境方向與信息方向的交叉區域，為保證環境信息能力建設合理開展，就必須注意相關專業人才、相應的基礎設施協同建設；否則單純地開展環境信息能力建設，只能是空中樓閣，不能起到實用、好用的建設目的。

（3）環境信息化能力建設需要抓緊需求，切忌漫無邊際。在充分了解自身環保業務需求的基礎上準確構建與業務需求相關的信息能力建設體系，實現環境信息能力架構體系準確匹配環保業務需求，實現環保信息能力建成后就能投入使用，使用后就能見到效果的目標。

（4）環境信息化能力建設評估體系需要實事求是。在使用評估體系進行相關評估活動時，應該注重實事求是原則，注意根據實際情況堅持因地制宜的評估方法，注意使用多種方法相互結合，從而避免在實際評估過程中使用了不全面、不切合實際的評估方法，導致評估結果出現問題。

（5）環境信息能力建設評估技術指南旨在為環境信息能力建設提出指引性的建設意見，各地區在實施環境信息能力建設時也應該注重形成有自身特色的實施策略，例如形成多考察、多思考、整體化、分步走的方式方法。只有讓環境信息能力建設結合正確的策略體系和方法體系，實現環保信息能力建設戰略和戰術的相互融合，才能夠讓環境信息能力建設走上成功的道路。

6．結語

環境信息能力建設評估是促進環境信息能力建設的重要環節和有力手段，將有利于促進建設服務型政府。通過不同級別的環境信息能力建設評估體系的建立，既能夠保證環境信息能力建設評估工作得以順利實施開展，又能夠為各級政府和相關部門建立正確的環境信息能力建設提供指引，避免資源浪費和建設偏差，從而正確建設環境信息能力，保證環境信息能力建設的正確性、科學性和實用性，實現環境信息能力為環保行業服務的最終目標。