河北省城鄉公共服務非均等現狀探析

文/吳子國 趙艷萍

（河北科技師范學院 河北·秦皇島）

近年來，城鄉居民在教育、醫療、基礎設施和社會保障等方面公共服務待遇的差別引起社會各界的高度關注。農村地區公共服務的嚴重缺失不僅加劇了城鄉收入差距，也在相當程度上抑制了農村居民消費和國內需求的有效放大；不僅嚴重制約了農村地區的社會發展和民生改善，而且還阻礙了中國經濟的持續健康發展和社會公平的實現。

一、城鄉公共服務均等化的內容

公共服務均等化就是要讓全體社會成員享受水平大致相當的基本公共服務，以促進社會公平正義，使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，實質在于政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共產品和公共服務。

根據河北省目前的經濟社會發展狀況，以農民的現實需求和實現城鄉公共服務均等化的階段性為依據，課題組認為，河北省要實現城鄉公共服務均等化，從現階段而言，主要內容應包括基礎設施、社會保障、公共醫療和基礎教育四個方面。

二、河北省城鄉公共服務非均等現狀

我國曾長期實行城市偏向型公共服務供給政策，城市的公共服務由政府提供，而農村的公共品供給基本上是“自力更生為主、國家支持為輔”，甚至主要靠農民自己解決。“管城市不管農村”的公共服務供給政策，使城鄉公共服務的差距日益拉大。

（一）基礎設施。由于城鄉二元制度的影響，城鄉間在公共服務供給方面存在較大差距，國家把大量的財政資金集中投向城市，用于經營性投資和城市基礎設施建設，城市的公共基礎設施有強有力的制度保證。相對于城市而言，農村基礎設施建設資金來源渠道狹窄，農業投資相對不足，農村的公共基礎設施，主要靠集體經濟和農戶自行解決，農村的交通、通訊、自來水、農田水利等基礎設施建設及文化、體育、娛樂、休閑等生活性基礎設施建設普遍不足。城市里到處是寬敞的馬路、立交橋、高速公路，農村卻仍有許多不通公路的山村；城市居民免費享受公路資源，農村公路建設需農民集資；城市道路覆蓋率100%，農村公路等級偏低，抗災能力弱，通行能力差；農田水利設施年久失修，嚴重老化，少數行政村不通公路，有部分村未通水泥路，道路交通狀況惡劣。此外，水、電、煤、氣等和生活密切相關的基礎設施差距更大。

從2009年河北省城鄉建設項目固定資產投資中可以看出城鄉間在基礎設施建設投入上的差距。（表1）

（二）社會保障。我國城鎮已普遍建立了養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險制度，最低生活保障、災害救助、社會互助、流浪乞討人員救助等社會福利制度，住房公積金、經濟適用房、廉價住房等住房保障制度以及優撫安置等，基本涵蓋了社會保障的所有項目，社會保障體系已基本齊全，職工退休可以領到退休金，失業職工可以領到失業救濟金，“三無”人員可以領到城鎮居民最低生活保障金。而農村社會保障僅包括養老、合作醫療等社會保險制度、五保供養、低保、特困戶基本生活救助等社會救濟制度，而失業保險、工傷保險、生育保險、住房保障等制度尚未建立。

以社會保險為例：河北省政府2011年出臺了《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的實施意見》，到2012年將基本實現城鎮居民養老保險制度全覆蓋。截至2011年末，全省參加城鎮基本養老保險人數達到1，059.34萬人，養老保險基金征繳收入559.98億元。與此同時，其他保險參保擴面和基金征繳收入也保持了較快增長：全省參加城鎮基本醫療保險人數為1，556.86萬人，醫療保險基金征繳收入170.13億元；城鎮失業保險參保人數為498.70萬人，失業保險基金征繳收入31.15億元；工傷保險參保人數為640.64萬人，參保人員中，農民工155.98萬人，工傷保險基金征繳收入18.67億元；城鎮職工參加生育保險人數593.10萬人，生育保險基金征繳收入5.72億元。

相對于城鎮而言，早在2009年11月，河北省政府就出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點工作的實施意見》，第一批試點為全省10%的縣（市、區），以后按照國家部署逐步擴大試點，2020年前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。但是，截至2011年2月10日，全省l8個試點縣（市）共有175.1萬人登記參保，收繳養老保險費5.31億元，適齡人員（不含在校學生、現役軍人）參保率51.2%。

從以上的數字比較中可以看出，河北省城鄉間社會保障差距較明顯，農村的社會保障工作仍然是任重道遠。

（三）公共醫療。長期以來，我國的公共衛生事業中，公共衛生資源的分配、公共醫療制度、勞保制度等與戶籍制度一樣呈現“二元性”的結構特點，城鄉公共衛生資源的配置嚴重失衡。政府的衛生費用投入和機構設置大多集中在城市。2009年河北省城鄉建設項目固定資產投資中，衛生一項投資城、鄉總額為97億元，人均138元，其中城市人均為299.5元，農村人均為12.48元，城市為農村的24倍。

在機構設置上，城市優先建立了具有先進醫療設備的大型醫院和遍布社區的社區醫院，而農村的鄉鎮醫院和衛生室則因財政投入不足普遍存在著醫務人員流失、醫療設施差等問題。2010年末，河北省城、鄉每萬人口擁有的衛生專業技術人員分別是87.4人和13.4人，每萬人口擁有的醫療機構床位數分別為74.1張和14.2張，城鄉公共衛生和醫療資源配置嚴重失衡。

（四）基礎教育。（表2）從表2可以看出，河北省農村普通中、小學預算內事業費、公用經費均高于全省平均水平，同時，河北省農村普通中、小學預算內事業費也高于全國及全國農村平均水平，但預算內公用經費低于全國及全國農村平均水平。說明河北省實行農村義務教育經費保障機制改革后，農村義務教育階段生均教育經費保障水平有了大幅度提高，但與全國相比，基礎條件相對較差。

表1 河北省城鄉建設項目固定資產投資比較（2009年）（單位：萬元）

表2 河北省與全國教育經費執行情況一覽表（單位：元）

雖然河北省對農村基礎教育預算內事業費、公用經費投入均相對較大，但因農村基礎教育歷史欠賬太多、條件艱苦等原因，仍然存在很多問題。一是教育設施差，農村學校的校舍、運動場地、教學儀器設備等狀況仍較落后；二是師資力量薄弱，表現在：教師絕對數量不足，雖然生師比達標，但這種生師比只有在學生數量達到一定規模時才是科學的；教師隊伍年齡結構和職稱結構不合理，農村教師隊伍呈現“老的老、小的小”的狀況，中堅力量教師大量流失；農村學校擁有中高級技術職務的教師比例明顯偏低。

三、河北省城鄉公共服務非均等的原因分析

（一）宏觀因素——河北省發展戰略。改革開放以來，我國城鄉經濟社會有了較大的發展，但相比較而言，城市發展遠遠好于農村，河北省的情況也是如此。近幾年來，河北省經濟社會有了較大的發展，特別是2007年，河北省GDP總量達1.39萬億元，排名躍居全國第6位，為全省逐步實現城鄉公共服務均等化提供了很好的契機。但為了搶抓機遇，改變城市區臟、亂、差現象，河北省委、省政府在2008年年初提出開展城鎮面貌“三年大變樣”活動，后來逐步形成了城市區“一年一大步，三年大變樣”的發展戰略，這樣就從一定程度上延續了城市偏向型公共服務供給模式，延緩了城鄉公共服務均等化的進程。

（二）中觀因素——河北省財力狀況。河北省是農業大省、人口大省，在農村公共服務方面歷史欠賬太多。2007年河北省GDP總量達1.39萬億元，排名躍居全國第6位，人均 19，363 元（3，000美元左右），人均GDP在全國排第11位，根據國際經驗，可以建立具有一定福利水平的社會保障制度，即可以開始實行城鄉公共服務均等化的發展戰略。但河北省委、省政府在2008年年初提出了“三年大變樣”發展戰略，從2009年河北省全社會固定資產投資流向也可以看出，投資主要是面向城市區，且城鄉間差距明顯。因河北省財力有限，一定程度上延緩了城鄉公共服務均等化的進程。

到2011年底，河北省GDP總量達2.4萬億元，仍排名全國第6位，且“三年大變樣”的目標已經基本達到，時間節點已到，因此適時提出城鄉公共服務均等化戰略目標是完全可行的。

（三）微觀因素——河北省城鄉居民收入差距。隨著經濟和社會的不斷發展，河北省城鄉收入差距不斷擴大，影響了城鄉公共服務的供給。改革開放后，河北省傾向于促進城市的快速發展，城市化進程日益擴大，城市經濟和社會發展速度較快，城市居民的收入也在不斷提高，生活水平也不斷改善，對于公共服務的供給需求也不斷增長。2009年河北城鎮居民收入繼續保持平穩較快增長態勢，城鎮居民家庭人均可支配收入14，718.3元，人均消費支出9，678.8元。然而，農村由于經濟和社會發展緩慢，尤其是在偏遠落后的山區地帶，受制于自然和人文條件的影響，農村經濟和社會發展相對緩慢，生活水平較低，2009年河北省農村人均純收入5，149.7元，人均生活費支出3，349.7元。由此可知，河北省城市居民的人均可支配收入遠遠高于農村居民的人均純收入。此外，由于農村公共服務供給采用“自給自足”的供給模式，人均純收入低使得農民愿意支付公共服務部分成本的可能性就較低，在很大程度上又限制了農村公共服務的供給。

[1]蘇銀增，楊景祥，孫世芳.河北經濟年鑒（2010）[M].北京：中國統計出版社，2011.9.

[2]河北省2010年國民經濟和社會發展統計公報.http：//www.ce.cn/macro/more/201103/09/t20110309_22283871.shtml.