國考：在炙烤中的思考

文/歐陽晨雨

國考：在炙烤中的思考

文/歐陽晨雨

公考難，公考難，公考難于上青天。

中國的國家公務員考試，被譽為“世界第一考”。姑且不說題型之難、關卡之嚴，僅參與人數之龐大，已蔚為壯觀。

2008年 80萬人報考，2009年105萬人應戰，2010年即達到了146萬人。

2012年10月15日，2013年公務員考試報名工作開始。這次招考職位共12901個，招錄人數20839人，報考人數更一舉超過了150萬人。

令人為之咋舌的，還有近乎畸形的錄取率。三十多年前，高考被稱為千軍萬馬過獨木橋，現今的國家公務員考試更加嚴酷。

與現今高考近乎80%的錄取率相比，公務員考試之激烈是高考數十倍。在2011年的公務員考試報名中，國家能源局“能源節約和科技裝備司”一職以4961∶1的競爭比例高居熱門職位榜首，突破上一年最高的競爭比例4224∶1，然而這一紀錄很快就被刷新。

2012年，國家統計局重慶調查總隊合川、南川調查隊的兩個科員職位，輕而易

舉地摘取了公務員考試報名人數的“狀元”和“榜眼”桂冠，合川調查隊科員一職位9567∶1的錄取率，不僅刷新近5年的報名紀錄，更堪笑傲國際，創造吉尼斯世界紀錄。

國家公務員考試緣何如此火爆？持續的公務員熱究竟福兮，禍兮？中國特色的公務員制度，究竟路向何方？

行走在風口浪尖上

公務員一直被稱為“鐵飯碗”，而今更被稱作“金飯碗”。但是，日趨激烈的考錄局面衍生的種種問題，也令人擔憂。現實生活中，既有社會培訓機構對考試試題的圍追堵截，也不乏公務員考試錄用工作人員在體檢環節中營私舞弊、以身試法。

有人將國家公務員報考熱，比喻為一個發燒不退的病人；有人痛心疾首，搬出無數藥方，背后映射的是人們對公務員競爭失序、考錄程序混亂等的憂心忡忡。

有統計表明，公務員考試中進入面試的人數往往是擬錄用人數的三倍以上。因為面試人數與錄取人數相差懸殊，增加了單位面試的權重。這也成為許多人質疑選拔制度的論據，一些人經過面試進入公務員序列后，會認為職位是單位或領導給的，就更多地忠誠于單位和領導，考慮部門利益，缺乏對國家的忠誠和服務意識。

2011年10月24日，廖天野事件讓公務員的道德品質問題瞬間放大。作為深圳市光明新區發展和財政局公務員的廖天野，與父親因爭吵產生肢體沖突，導致父親身體多處受傷。此事曝光后，引起了強烈的關注。

媒體追問直指公務員制度：一個受過高等教育、曾是家庭驕傲的人，一個在單位、在社會受到普遍好評的人，一個有著律師資格、通過考試錄取的公務員，為什么會同時是一個打罵父母的不孝之人？公務員制度下，德才兼備、以德為先的干部政策從何體現？

事實上，公務員考試的公平性問題始終處在輿論焦點。即便中央和省兩級公務員考試相對比較規范，但到了市、縣等級別，公務員的“進口”仍顯得模糊不清。一些“有門路的”人憑借當地領導的批示，就可以進入公務員序列。令人不無擔憂的是，中國的數百萬公務員，絕大多數分布在縣鄉兩級。

之前，發生在“狀元考生”宋江明身上的戲劇性情節，撩開了一張無情的錄取黑幕。在2011年度山西長治市公務員考試中，吉林大學碩士宋江明筆試成績第一、面試成績第一、總成績第一，接著在長治醫學院附屬和平醫院參加了體檢。但是，隨后他被告知體檢不合格，與公務員無緣。

通過當事人積極維權和媒體曝光，有關部門重新調查，長治市公務員錄取舞弊案終于水落石出，10人受到黨紀政紀處分，八人涉嫌犯罪被移送司法機關處理。

與宋江明案類似，中山市人力資源和社會保障局原紀委書記梁國影在幫兒子考公務員問題上，使盡了招數。

今年5月27日，廣東省舉行2012年縣級以上機關公務員考試，梁某的兒子林鈺成報考了中山市農業局市場與經濟信息科辦事員職位。原本該職位的最低學歷要求為本科，但梁國影伙同農業局相關負責人，將學歷要求從本科降為大專。此外，招考中限制非廣東省戶籍人員報考、要求電子商務專業等條件，幾乎是為林鈺成“量身打造”，最大限度地排擠其他人的報名。之后，為了讓兒子順利通過公務員筆試和面試，梁國影還兩次利用職權為其提高分數。最終，梁國影以“招收公務員徇私舞弊罪”，被法院判處有期徒刑一年。

上述案例絕非孤例，一些地方公務員錄取過程不透明、監督難的問題，讓公務員考試飽受詬病。對于公務員招考本身的非議，也從未止息。2011年11月20日，中國政法大學憲政研究所發布《2011年國家公務員招考中的就業歧視狀況調查報告》。報告指出，所調查的2011年國家公務員近萬個崗位，全部存在健康歧視和年齡歧視，此外招考還在政治面貌、性別、戶籍、年齡等方面存在歧視性要求。

例如，中國民航空中警察總隊系統支隊科員的92個職位，均要求“28周歲以下”。但中國政法大學相關專家認為，沒有任何科學數據可以證明28周歲以上的人士無法勝任這個職務，因此其將年齡限定在28周歲以下不僅存在隨意性，也構成了年齡歧視。

原本為選拔人才而生的“國考”，甚至被形容成“吞噬人才的黑洞”。有專家認為，在西方發達國家，社會的精英都在金融界和商界，但在中國，社會精英希望成為公務員，大學畢業生每五至七人中就有一個會去考公務員，投入到政府部門工作，這就會造成社會的倒退。在他們看來，最優秀的人才應該參與生產性、創造性工作，而不是像現在這樣，爭搶烏紗帽。

作為一種話語邏輯，形形色色的官場腐敗問題，也被與公務員考試聯系在一起。

現實中，絕大多數公務員的名義工資并非很高，但隱性收入不少，權力尋租的空間依然很大。相對于企業的激烈競爭和巨大壓力，公務員可以享受公費醫療，大體相當于實報實銷；公務員退休后可領取近乎全額工資，而參加企業社會養老保險的職工，退休金標準只相當于社會平均工資的三分之二。在一些地方或單位，公務員還享有為數不菲的購房或租房補貼，這些因素更增加了人們對這個“金飯碗”的向往。

其實，對人們報考吸引力最大的，莫過于這個職業的流出率低。公務員被辭退的現象很少發生，即使出現了，也大多因為個人受到處分、工作欠規范等錯誤。因為管理考核不合格而被辭退者，則少之又少。這樣一來，公務員這一職業就成了很多人眼中的“鐵飯碗”，一勞永逸的理想職業，如何不令人趨之若鶩？

在對國家公務員招考熱圍觀詬病的同時，人們往往會忽視這一制度的進步光芒。如果追溯我國公務員制度的起源，不難勾勒一條從人治到法治，從隨性到理性的上升路徑。

難以湮沒的制度光耀

在對國家公務員招考熱圍觀詬病的同時，人們往往會忽視這一制度的進步光芒。如果追溯我國公務員制度的起源，不難勾勒一條從人治到法治，從隨性到理性的上升路徑。

泱泱華夏，從血緣關系到地緣關系，從世襲制到科舉制，中國古代的人才選拔制度，到明朝時終于達到了頂峰。但是，在西風美雨的侵襲下，沒落的滿清王朝終于為落后制度付出了慘痛的代價，檢討科舉制成為一種潮流。到1905年，大臣袁世凱、張之洞上書，為八股選才制畫上了句號。

在革命戰爭年代，由于政治環境特殊，干部選拔基本實行高度集中的任命制形式。1951年中央人民政府批準了《任免國家機關工作人員暫行條例》，規定中央人民政府和政務院的任免權限，但對大部分干部的錄用、選拔、任免，并沒有明確的法律規定。

在1993年正式施行公務員制度之前，中國實行的是干部制度，并沒有“公務員”這個說法，也沒有真正意義上的公務員。那時，從政府人員到黨務工作者，從企業人員到事業單位人員等，統稱為國家干部。

干部制度其實是一種身份制度，對應著相關級別。國家用人是大學直接分配和調動或從社會各個層面直接錄用，一個人從大學畢業，就意味著分配到單位工作，定為多少級別，對應什么工資，應分多少面積的住房等等。

然而，隨著社會進步，特別是改革開放后，這種身份制度的不合時宜逐漸顯露。主要是“國家干部”概念過于籠統，缺乏科學分類；管理權限過于集中；管理方式陳舊單一；管理制度不健全，用人缺乏法治。由此造成了年輕優秀的人才難以脫穎而出，用人上的不正之風，也與這種落伍制度有著千絲萬縷的聯系。

20世紀80年代，鄧小平率先提出，“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”，強調改革干部人事制度，“關鍵是健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級領導干部職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，做出適當的、明確的規定”。

在這一思想指導下，國家加快干部人事制度改革，建立退休制度，廢除了干部領導職務終身制；下放干部管理權限；嘗試打破干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任、聘任等多種形式；探索黨政機關、企業、事業單位分類管理的思路。這些干部改革舉措，為國家公務員制度的建立，打下了堅實基礎。

但是，公務員制度的構建，并非一朝一夕之功。1982年國家勞動人事部制定了《吸收錄用干部問題的若干規定》，提出了“堅持考試”的錄用原則。五年后的黨的十三大，正式提出了建設國家公務員制度目標。1988年7月19日，人事部舉辦了國家公務員制度培訓班。次年1月，民政部面向社會公開招考了30名工作人員。與此同時，中組部、人事部發出《關于國家行政機關補充工作人員實行考試辦法的通知》，從當年起，縣及縣級以上國家行政機關補充非領導職務的工作人員，要通過考試考核，擇優錄取。

不過，公務員制度的正式建立，則有賴于1993年一部重要法規的頒布實施——《國家公務員暫行條例》。其后，國家還頒布了《公務員制度實施方案》、《公務員錄用暫行規定》、《公務員獎勵暫行規定》、《公務員辭職辭退暫行規定》、《公務員申訴控告暫行規定》、《公務員職務升降暫行規定》、《公務員任職回避和公務回避暫行辦法》、《公務員培訓暫行規定》、《公務員職位輪換（輪崗）暫行辦法》和《公務員申訴案件辦案規則》等一系列規定。

特別是2005年4月27日，十屆全國人大常委會第十五次會議表決通過了公務員法。這是中國第一部干部人事管理的綜合法律。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》正式實施，這標志著我國干部人事管理進入了依法管理的新階段。

上述重要法規，奠定了中國公務員制度錄用、考核、獎勵、晉升、培訓、交流、回避、辭職辭退、退休、申訴控告以及公務員權利、義務、工資保險福利、需要遵守的紀律等制度的法律基礎，國家公務員管理無法可依的局面基本得到了改變，由此逐步形成公務員管理法規體系，結束了“統包統配”的用人方式，開啟了“凡進必考”的人事錄用時代。

從公務員招錄制度看，通過公務員考試這種競爭方式，使得具有一定知識結構和能力素質的人才，擺脫身份、地位、財富等條件的拘束脫穎而出，成為國家的管理者一員。站在國家發展的宏觀層面考量，“報考熱”確實為政府部門提供了大批優秀人才，為公務員隊伍帶來了新鮮面貌和創新活力。因為有大量的報考者，才有可供挑選的龐大基

數，為國家服務，這是考錄制度的一大積極意義。

考試這種形式，本身并沒有問題。公平競爭，考試競優，本身就體現了公平性。從連年上升的報考人數看，誠然有經濟、政治等因素影響，但從另一個側面看，也說明了公務員考試的公正性，具有一定的社會認同。

在專家們的眼中，“公務員熱”只是當下社會就業難的一個縮影。與公務員熱形成參照系的一個事例是，今年年初，國家人力資源和社會保障部新聞發言人就憂心忡忡地稱，2012年就業形勢依然嚴峻，就業總量矛盾和結構性矛盾依然非常大。2012年城鎮需就業的勞動力達2500萬人，比“十一五”時期的年均數多100萬人，其中高校畢業生規模達到680萬人，是本世紀初的六倍多。這種總體性的就業難大背景下，每一個稍好的崗位，都會擠得頭破血流。如果公務員考試不熱，反而說明了存在問題。

事實上，盡管國家公務員考試報名到2010年就達到了146萬人，但是隨后2011年度降至141萬人，2012年度更降到了130萬人，只是在2013年再次上升到了150萬人。頗為詭異的數字背后，與經濟就業的不夠景氣休戚相關，也與公務員制度與隊伍的穩定密不可分。

當然，在如過江之鯽般的報考公務員潮流中，并不能忽略盲目報名求保險的因素。許多人并非真的想當公務員，而是尋找一個保險。不少畢業大學生都嘗試多投一份簡歷，因為這樣意味著多一個工作機會，不少人都是裸考的，也就是根本不復習就參加考試，撞大運。如此看來，公務員熱即便不是“偽命題”，也存在一些水分。

當然，我們不能說，公務員制度包括招錄都做到了完美無缺，因為任何制度總有一個完善的過程，需要時間的積累和突破。需要冷靜看待的是，盡管存在諸多不公平的現象，但公務員制度構建上是公平的，至于制度具體實施中的不平等問題，比如面試、體檢等環節問題，終將可以得到克服。

縱觀公務員制度的建立，西方國家積百年之功，我們為何不給自己更多一點時間，讓這一制度更趨完善呢？

在改革創新中前行

面對公務員熱中暴露出的種種問題，從中央到地方，紛紛吹響了加快改革創新的號角。

聘用制公務員措施的探索與實踐，成為當前公務員制度改革的一大亮點。

《公務員法》第16章對公務員聘任制作了規定，“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”，“涉及國家秘密的，不實行聘任制”。

從2007年開始，中國改革前沿深圳開始試點聘任制公務員制度。2010年1月起，該市正式規定，新進入行政機關的公務員都一律實行聘任制度。目前，深圳市在聘的聘任制公務員已經超過了1500人。

在這個新興的沿海城市，聘任制的公務員和委任制公務員的差別，主要體現在用人方式上，即聘任制的公務員實行的是合同管理，適用社會基本養老保險和職業年金相結合的退休保險制度，相對于委任制公務人員而言，退出機制也更加靈活。

隨著深圳改革的推進，越來越多的省市也開始試水聘任制公務員制度。在2012年，廣東、江蘇、河南、四川、河北等地也開始試點聘任制公務員制度。

不過，因為中央統一政策尚未出臺，各地政策亦不盡相同，體現了地域特點。比如，從2008年起，溫州市在全省率先試行公務員聘任制，但有別于深圳聘任制公務員，尤其是“高于一般委任制公務員數倍的薪酬”的規定。

一般委任制公務員的薪酬本來就不低，有高薪作保障，打破了“鐵飯碗”又送給了“金飯碗”。但與深圳等地類似的是，聘任制的公務員在合同期限會享受公務員的編制和相關的福利，合同結束之后將不再享受編制和福利。此舉對聘任制崗位的吸引力是一個較大的提升。

如果將公務員分類管理改革與聘任制公務員制度結合起來看，則不難看出，這些改革已經在觸及最為人們詬病的公務員制度“進、管、出”三大難題。

從中央層面看，除了在法規制度上屢屢推出重拳外，也在一些制度的創新上作出了努力，值得肯定。特別是這些年來，公務員主管部門在分級分類考試中進行了許多探索性工作，如推進中央機關招考分級考試，將省級以上和地市以下招考分為兩類，分別設置試題；將中央機關中的小語種、專業性較強職位進行分類，突出專業科目考試功能等，成效較為明顯。

2010年，中國人事科學研究院做過一項調查，讓公眾對公務員薪酬、獎懲、退休、晉升、考錄等方面打分。最終民調結果顯示，考錄制度的滿意度最高。

以2011年考試為例。有62名工人、農民確認參加14個面向工農的職位的考試。從這一年開始，國家公務員主管部門在海關、國稅、鐵路公安等直屬機構縣級以下職位試點，探索從優秀工人、農民等生產一線人員中考錄公務員辦法。主管部門明確將對此類定向職位政策傾斜。

以2012年國家公務員考試為例。省級以上崗位100%招錄對象，是具有兩年以上基層工作經驗的人員。可供大學生村官選擇職位1417個，約占總數的11%。省級以上黨政機關拿出12%左右的錄用計劃，用于招錄服務期滿、考核合格的大學生村官、三支一扶計劃、西部志愿者和特崗計劃教師等服務基層項目人員，較去年增加兩個百分點。地市以下崗位，也拿出10%左右的計劃專門用于招錄服務期滿、考核合格的服務基層項目人員。

作為一個全國性的選拔性考試，這種量體裁衣的求賢之舉，無疑帶有一定的積極導向作用，有助于更多人才投身基層一線，建功立業。另外，在輿論的激辯中，對應屆碩士及博士畢業生的報考年齡限制，也從以前的35歲放寬至40歲，不少報考者通過這一政策獲得了考試機會，增加了國家人才的含金量。

但是，這些創新舉措并不意味著改革的到站止步。應當看到，現在的公務員考試大多還處于一張卷子打天下的狀態，與突出能力素質的要求還有很大差距。

從長遠看，應在合理統籌和分配國家收入的大盤子、完善社會保障制度的前提下，對國家公務員制度進行優化。

具體到公務員考試層面，加大試題開發的力度，優化公務員考錄面試規則，查找體檢程序中可能存在的漏洞并加以改進，打擊公務員考試錄用中的違法違紀行為等，還需要更有效的創新舉措，這一切都需要國家在公務員制度改革上持續破冰、恒久發力。