煤炭價格調節基金：幾家歡喜幾家愁

文/李浪嬰

早在上世紀八九十年代，各地根據國家法律法規，就開始實施價格調節基金政策，其重點征收范圍主要涉及旅館業、旅游業、建筑業、餐飲業、服務業、工商業、運輸業。然而，這個為了“調控價格，穩定市場”的政策，在跨進新世紀后又開始在剛剛整體脫困、處于恢復性增長階段的煤炭行業推行。

同樣的“價格調節基金”不同的實行辦法

2004年，貴州省在全國率先設立“煤炭價格調節基金”，從當年5月15日起開始向本省行政區域內從事煤炭生產經營的企業征收。征收標準按煤炭品種分類確定，在征收稅費時一并收取，原煤（含洗混煤）每噸30元、洗精煤（含無煙塊煤）每噸50元、焦炭每噸70元。

寧夏從2004年12月開征 （只針對當時被亂挖濫采的稀缺的太西煤），陜西從2006年10月1日開征，四川從2008年8月1日起開征，湖南從2008年5月15日開征，重慶從2008年9月1日起開征，內蒙從2009年7月1日開征，山西從2010年1月1日起開征（名為“煤炭可持續發展基金”），河南也從2011年7月4日起開征。

從媒體披露情況看，各地煤炭價格調節基金的征收標準、使用方向都不盡相同。

首先是征收標準五花八門。貴州省原煤（含洗混煤）每噸30元、洗精煤（含無煙塊煤）每噸50元、焦炭每噸70元，地方政府另征收出省煤炭價格調節基金，比如六盤水市2011年3月將出省煤炭價格調節基金征收標準由原煤每噸100元調整為200元；寧夏每噸15元，不足1噸的免征；四川原煤（含洗混煤）每噸40元、洗精煤每噸60元、焦炭每噸70元；湖南不分煤炭品種一律每噸35元；內蒙褐煤、無煙煤每噸分別為8元、20元,其他煤種每噸15元；山西按產能和煤種每噸13元至20元不等，基建礦和不合規礦井產煤及所有非礦井產煤不分煤種和產能調節系數統一為40元/噸，今年3月調整，噸煤提高3元；河南原煤20元/噸，洗選煤30元/噸，焦炭35元/噸。重慶2008年9月推出煤炭價格調節基金政策時，征收標準定為原煤40元/噸、洗精煤60元/噸、焦炭70元/噸，主采煤層低于3000大卡的煤炭生產企業銷售低質原煤減半征收。

其次是使用方向讓人眼花繚亂。貴州省規定煤炭價格調節基金主要用在四個方面：不低于征收金額的50%用于平抑市場煤炭價格；礦區經濟結構調整和后續非煤產業發展；礦區地質災害治理和煤礦安全生產補欠；經省人民政府批準的其他用途。重慶則大同小異，稱主要用途是調控煤炭市場價格，保障本市火電企業電煤供應和煤炭供求平衡；適當用于引導本市能源產業結構調整；適當用于煤礦礦山環境恢復與治理，包括煤礦采空區沉陷治理；經同級政府批準的其他支出項目。寧夏則稱，基金“主要用于礦區沉陷區治理補貼、礦區滅火工程補貼、太西煤資源的保護、安全生產支出等方面。”四川則稱，主要用于向主網火電廠、地方火電廠和納入統調的企業自備火電廠供應電煤的煤炭生產經營企業，以及省外購進電煤的補貼。湖南表示基金用于獎勵向省電網統調電廠銷售煤炭的省內企業，對省內煤炭戰略儲備實行補貼。河南省稱，基金“將用于調節煤炭供求，平抑省內電煤價格，扶持‘菜籃子’工程建設等”。但實際上各地煤炭價格調節基金的使用都處于不透明狀態，少有人知道究竟其中有多少用在規定的范圍。

不同的套路卻產生大體相同的結果

從性質看，各省市區將煤炭價格調節基金的功能定義為“解決電煤生產供應問題，保障電煤供應，調節電煤價格”。這決定了煤炭價格調節基金是政府干預市場的一種行政手段。市場經濟條件下，市場這只“看不見的手”不是萬能的，市場機制在不少場合下會導致資源的無效率，這決定了需要政府這只“有形的手”來調控，以保證市場的有序進行。但政府對市場的干預，必須以有利于緩和市場供求關系為前提，第一是合法，依據法律法規；第二是合理，干預適度，講究方法，避免違背經濟規律，導致不公正不公平分配；第三是規范，程序規范、過程公開、可監督，避免暗箱作業。

從表面看，各地開征煤炭價格調節基金依據和理由似乎都很充分：“為有效緩解電煤供應日益緊張的矛盾”“確保電煤供應”“逐步理順煤電價格關系”。但是，理由的充分并不意味著能夠達到預期效果——有效地、根本性地解決電煤短缺的問題。

第一，通過征收煤炭價格調節基金來補貼電企，并不能從根本上解決電煤短缺問題。電煤短缺的要害，在于兩個方面的問題：一是煤炭物流“中梗阻”，即由于煤炭生產地與消費地逆向分布，煤炭運往火電企業要經過長途運輸，消費的季節性波動很大，運輸環節和中間商趁勢加價；二是電力企業為節省成本而沒有儲煤積極性。電力企業通過多年的經驗發現，利用電力關乎民生來“挾持”政府是更方便更有利的博弈手段，因而不愿在壓縮成本上下功夫，不愿意多存煤，這更放大了電煤短缺問題。顯然，解決電煤短缺，設立與征收煤炭價格調節基金是“藥不對癥”。

第二，向煤礦征收煤炭價格調節基金，必然加重煤炭企業的稅費負擔，更加遏制了煤炭產能的發揮。各省市區煤炭價格調節基金的資金只來自對煤炭生產經營企業的征收。這必然帶來兩個結果：一是過度征收，政府為保證掌握有足夠資金，必然提高征收標準，導致煤礦技術更新、安全投入和員工工資提升投入不足；二是分配不公平，本來稅負高于其他行業而工人工資處于各行業倒數幾位的煤礦，如今再額外增加一個煤炭價格調節基金，事實上將煤礦工人用血汗換來的價值無償地轉移給電力及其他企業，其不公平公正顯而易見，目前南方煤礦普遍出現“用工荒”就是最好例證。

讓人不理解的是，一些市場經濟本來落后的地方政府部門，在實行煤炭價格調節基金的同時，違背市場經濟規律對煤炭實行價與量的雙重管制：煤炭價格由政府部門說了算，煤礦只能以低于市場的價格向電廠賣煤；企業必須按規定的數量向本地電廠供煤，完不成規定的供應量要受罰；或在國企考核時扣罰年薪，或加重向煤礦征收價格調節金，或出省煤另征收“出省價格調節金”。

可見，“煤炭價格調節基金”，已經分明成為變相的地方保護、資源“諸侯割據”的手段，成為在國家規定稅種之外額外增加企業負擔和地方財源的途徑。尤其令人擔心的是，實行煤炭價格調節基金政策在南方產煤省市產生了明顯的副作用。那就是在煤炭價格調節基金侵蝕煤礦利潤的背景下，煤炭企業為了完成主管部門下達的剛性利潤指標，不得不壓減裝備和安全投入，壓低本已明顯偏低的員工工資，直接阻礙煤礦現代化水平提升，削弱煤礦生產后勁和安全保障，加劇煤礦用工荒，讓煤炭緊缺不僅成為現實之憂，也釀致了未來之患。

喜與憂的背后是資源和利益分配的不公

征收煤炭價格調節基金，幾家歡喜幾家愁？透過煤炭價格調節基金征收的實際效果，人們看到的是電力企業歡喜，煤炭經營企業發愁；開采條件較好的北方煤炭生產經營企業不在意，而生產條件惡劣成本很高的南方煤炭企業發愁；地方政府財政部門歡喜，主管煤炭、了解煤礦困難的政府部門發愁。這喜與憂的背后，折射的是資源和利益分配的不公。

以重慶能源集團為例，集團下有37對煤礦礦井，煤層賦存條件全都極其惡劣，水火與瓦斯災害特別嚴重，作為原煤炭部確定的全國六大重災區之一，規模效益極為低下，煤炭生產成本遠高于全國平均水平，加之煤礦綜合稅率高達11%以上，稅負本來就高于其他行業企業，可繳納的煤炭價格調節基金標準卻是全國相對偏高的。導致的直接結果就是煤礦利潤被抽血般輸給電力企業，礦井生產后勁投入不足，礦工平均工資不到當地電力企業員工人均工資的三分之一，大半職工的年收入低于全市國有企業人均水平。煤礦招工因此越來越難，技術人才不斷流失，重慶未來電煤供應由之存在越來越大的隱患。

那么，煤炭價格調節基金，該向左還是向右？

2011年國慶前夕，媒體報道：湖南改變原有的“價格調節基金”征收辦法，從當年10月1日起到2012年9月30日，將全省2000萬噸電煤供應任務分配到各產煤市州、縣市區和湘煤集團，再按月分解落實。在此基礎上，煤炭價格調節基金也從2011年10月1日起按新的標準征收，即非電煤價格調節基金由30元/噸降低至10元/噸，送省內電網各燃煤電廠的電煤免征煤炭價格調節基金。

這條新聞傳遞的信息非常明確：征收煤炭價格調節基金，非但不能解決電煤短缺的問題，反而會產生抑制煤礦有安全保障的產能增長的副作用，尤其不利于長遠解決電煤短缺的問題。湖南省原來的征收標準已經處于全國偏低水平，還繼續往下調，甚至取消電煤價格調節基金，說明已意識到目前開征煤炭價格調節基金治標不治本，收取標準過高也不符合南方煤礦開采條件惡劣、盈利水平低下的實際。

這提醒全國各地政府：在電煤供應短缺嚴重影響民生和經濟發展的情況下，地方政府采取措施進行調控可以理解，但調控的方式未必只有向煤礦“抽血”的一條路可走；改革必須堅持市場化方向，市場經濟與計劃經濟的最大區別是市場主導資源分配，減少政府對微觀經濟的干預是市場化改革中政府改革的一個重要方面。如何在調控好煤炭市場的同時，避免行政過度干預導致的資源和利益分配不公，防止整個經濟運行體系的低效率和低效益，是各級政府需要深長思慮、全面謀劃的一個問題。