事業(yè)單位財務(wù)管理的改進

倪毅英

一、公共服務(wù)體制改革對事業(yè)單位財務(wù)管理的影響

事業(yè)單位是我國政府提供公共服務(wù)的重要載體。在事業(yè)單位分類改革綜合試點的基礎(chǔ)上，國務(wù)院于2011年3月發(fā)布了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）以推進公共事業(yè)單位改革，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和績效。公共財政體制是直接影響公共服務(wù)能力和公共服務(wù)績效的關(guān)鍵因素，公共財政體制構(gòu)成公共服務(wù)體制改革的重要組成部分。

事業(yè)單位改革以及財政體制改革使得事業(yè)單位財務(wù)管理產(chǎn)生深刻的變化，主要體現(xiàn)在：

1.對事業(yè)單位財務(wù)管理目標的影響。《指導意見》按照社會功能將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事公益服務(wù)從和事生產(chǎn)經(jīng)營三類，并提出了對從事生產(chǎn)經(jīng)營的事業(yè)單位推進轉(zhuǎn)企改制的工作方案。按照事業(yè)單位的分類，對于承擔行政職能和公益一類的事業(yè)單位，其財務(wù)管理的目標應(yīng)該是財政資金使用的績效最大化；對于公益二類事業(yè)單位，其財務(wù)管理的目標應(yīng)該是財政資金和社會資金綜合績效的最大化；對于生產(chǎn)經(jīng)營性事業(yè)單位，其財務(wù)管理目標應(yīng)該是利潤最大化或價值最大化。

2.對事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督、考核體系的影響。《指導意見》對事業(yè)單位的監(jiān)督提出了明確要求，事業(yè)單位應(yīng)當按照指導意見的要求結(jié)合單位實際，建立事業(yè)單位內(nèi)部績效考評制度，及內(nèi)部經(jīng)濟責任制度，以保證財政資金使用績效的最大化；建立信息披露制度、加強審計監(jiān)督，以保障財務(wù)公開、民主理財目標的實現(xiàn)；加強財務(wù)監(jiān)督，確保財政資金和國有資產(chǎn)使用的規(guī)范、安全和有效。

3.對事業(yè)單位財務(wù)管理內(nèi)容和方法的影響。財政體制改革的一系列措施，直接影響到事業(yè)單位的資金取得方式、使用方式、以及使用的要求。部門綜合預算改革要求事業(yè)單位預算編制更加準確細致，國庫集中支付改革要求事業(yè)單位資金使用要具有前瞻性和計劃性，政府采購制度改革要求事業(yè)單位加強現(xiàn)有資產(chǎn)的基礎(chǔ)性管理和采購流程的規(guī)范化，結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的管理要求事業(yè)單位建立科學的資金執(zhí)行分析和考核制度。

二、事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則修訂的主要內(nèi)容

財政部于2012年2月發(fā)布了新的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》。新《規(guī)則》修訂的主要內(nèi)容包括：

1.進一步明確《規(guī)則》的適用范圍。在明確了其適用于各級各類事業(yè)單位的財務(wù)活動的同時，為適應(yīng)事業(yè)單位分類改革的需要，在附則進一步明確了參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位以及公益服務(wù)性組織和社會團體對于本規(guī)則的適用問題。

2.對財務(wù)監(jiān)督提出了明確要求。財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容更加全面涵蓋了事業(yè)單位財務(wù)活動的各個主要方面；強調(diào)了實行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合監(jiān)督方式；并要求建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟責任制度、財務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度。

3.結(jié)合財政體制改革的成果，在預算管理、收入與支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)余資金管理、資產(chǎn)負債管理等方面進行了修訂。（1）加強事業(yè)單位預算管理，明確了以事業(yè)發(fā)展目標和計劃作為預算編制的依據(jù)，強調(diào)預算執(zhí)行制度。（2）明確事業(yè)單位的收入的范圍，強調(diào)了收支兩條線管理。（3）在支出管理上，按照政府收支分類的要求，修訂了事業(yè)單位支出分類；強調(diào)了資金支付應(yīng)符合國庫集中支付與政府采購制度；提出了支出績效管理。（4）結(jié)合結(jié)轉(zhuǎn)與結(jié)余資金的管理制度，加強了財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金、非財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的管理。（5）在資產(chǎn)和負債管理方面，規(guī)范資產(chǎn)的配置、使用、處置以及對外投資管理；為控制事業(yè)單位財務(wù)風險明確事業(yè)單位應(yīng)建立健全財務(wù)風險控制機制，規(guī)范和加強借入款項管理。

4.改進了事業(yè)單位財務(wù)報告和財務(wù)分析制度。增加了財政撥款收入支出表、固定資產(chǎn)投資決算報表等主表，在財務(wù)情況說明書增加了資產(chǎn)負債變動、對外投資、資產(chǎn)出租出借、資產(chǎn)處置、固定資產(chǎn)投資、績效考評情況的說明，提高了財務(wù)信息披露質(zhì)量；修訂了財務(wù)分析主要指標，為支出績效評估提供了基礎(chǔ)性分析指標。

三、事業(yè)單位財務(wù)管理的改進

為適應(yīng)新《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的要求，事業(yè)單位應(yīng)在財務(wù)管理精確化、內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督體制、績效及財務(wù)風險管理等方面予以改進。

1.實行財務(wù)管理精確化管理

事業(yè)單位預算管理和資產(chǎn)管理的粗放和低效無法滿財政管理的要求，從而出現(xiàn)無序的預算調(diào)整、款項無法支付、設(shè)備采購不能到位的現(xiàn)象，影響到事業(yè)單位的業(yè)務(wù)正常開展。

事業(yè)單位的財務(wù)預測和監(jiān)督職能的弱化使得大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失或不真實，導致預算編制不科學不準確；內(nèi)部職責界定不清晰，業(yè)務(wù)流程交叉不暢，導致預算執(zhí)行不力，資金使用效益不高。產(chǎn)生上述弊端的主要原因在于單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程與財務(wù)管理的嚴重脫節(jié)。

財務(wù)管理精確化已經(jīng)在我國企業(yè)中被重視并得以實施，事業(yè)單位引進精確化管理極有必要。事業(yè)單位可以借鑒企業(yè)推行財務(wù)管理精確化已取得的實踐成果，開展事業(yè)單位財務(wù)管理精確化的探索。

（1）流程再造。結(jié)合事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略，按照目標任務(wù)、業(yè)務(wù)分類、協(xié)同效能構(gòu)架事業(yè)單位的組織機構(gòu)，明確各部門的職責。將單位目標逐層分解到各部門，使部門目標服從于單位的總體目標，部門目標與考核相結(jié)合。按照崗位設(shè)置，針對每一崗位、每一項具體的業(yè)務(wù)，建立起一套相應(yīng)的工作流程和業(yè)務(wù)規(guī)范，并將財務(wù)管理的觸角滲透到單位的各項業(yè)務(wù)領(lǐng)域，使財務(wù)管理與運行管理融合在一起。

（2）推進信息化建設(shè)。財務(wù)管理精確化必須借助于信息化手段才能得以有效地實施。信息化、標準化的基礎(chǔ)管理手段，一方面能夠使得大量的數(shù)據(jù)正常流動，加強信息的相互驗證以保證信息的準確性；另一方面財務(wù)部門通過整合會計信息和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息，形成單位財務(wù)綜合分析數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)對單位整個運營過程的監(jiān)控、分析和管理。

（3）探索單位內(nèi)部投入產(chǎn)出考核制度。投入產(chǎn)出考核包括產(chǎn)出績效的完成情況、完成績效所發(fā)生的成本情況，以及兩者相結(jié)合的績效考核制度。績效考核與成本核算的有機結(jié)合，才能促進成本信息的準確性和科學性，予以保證部門預算編制的科學性、合理性和準確性。績效考核制度的實施，使得單位內(nèi)部各部門能較好地控制預算支出，進行有效資源配置，提高財政資金使用效益。

2.完善內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督制度

事業(yè)單位的內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督應(yīng)該按照《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》的要求，在監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督制度進行完善和創(chuàng)新。

（1）健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。政府部門對事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)極為重視，特別是紀委、政府審計部門對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)提出了很高的要求，但事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度的建設(shè)缺乏科學的指導。財政部2008年頒布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》吸取了企業(yè)內(nèi)部控制研究的最新成果，對事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)起到了借鑒作用。事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》中關(guān)于建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的要求，分析控制環(huán)境；結(jié)合單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域進行風險評估；在業(yè)務(wù)流程再造的過程中，結(jié)合業(yè)務(wù)流程的特點及風險評估結(jié)果，恰當?shù)剡\用各種控制措施；以信息化建設(shè)為基礎(chǔ)，建立信息與溝通制度；按照《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》以及《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的要求制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度。

（2）拓展財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容和方式。事業(yè)單位應(yīng)當按照財政體制改革的要求，強化資產(chǎn)管理，將資產(chǎn)管理與預算管理相結(jié)合，建立資產(chǎn)配置標準、盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率，監(jiān)督資產(chǎn)購置支出的合理性和經(jīng)濟性；建立健全內(nèi)部經(jīng)濟責任制，將目標任務(wù)層層分解，對照目標任務(wù)設(shè)定情況，加強對預算編制的事前監(jiān)督；建立信息公開制度，按照信息相關(guān)度，在不同層次、不同范圍人員中公開，開展民主監(jiān)督。

3.建立財務(wù)風險管理制度

事業(yè)單位財務(wù)風險主要包括投資風險、籌資風險、資金運行風險。事業(yè)單位可以根據(jù)財務(wù)風險管理理論，并借鑒企業(yè)財務(wù)風險管理經(jīng)驗，建立財務(wù)風險管理制度。

新《規(guī)則》實施后，事業(yè)單位的投資風險主要來自原有被投資企業(yè)給單位帶來的風險，以及動用非財政撥款及其結(jié)余對外投資產(chǎn)生的投資風險。因此，事業(yè)單位首先應(yīng)理順單位與被投資單位的法律關(guān)系和財務(wù)關(guān)系，對現(xiàn)有被投資單位進行規(guī)范化管理，特別是對原有全民所有制企業(yè)進行公司化改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步完善出資者財務(wù)管理制度。其次，嚴格對外投資行為，在對外投資決策制度的基礎(chǔ)上，強化風險評估制度、風險防范機制。對于存在長期貸款的事業(yè)單位應(yīng)建立相應(yīng)的積累機制及積累比例，在財務(wù)預算編制中建立負債償還基金，用以及時足額償還貸款本金。

在資金運行管理中，切實堅持“量入為出”的預算編制原則，因事業(yè)發(fā)展確需動用事業(yè)基金的，必須遵循收支平衡的原則，統(tǒng)籌安排，支出不得超出基金規(guī)模。深入分析單位事業(yè)收入形成的現(xiàn)金流量的特點和規(guī)律，編制自己使用計劃，提高財務(wù)保障能力。

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[2]賈俊麗.淺析新的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》.行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)[J]，2012；3：51.

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