淺論地方志資料年報質量保障機制

李玉平

（廣州市地方志辦公室 廣東 510091）

地方志資料年報制度自2006年由廣州市地方志辦公室首創，現已在全國多個省、市鋪開，成為地方志資料征集制度化、常規化的重要探索，但由于地方志工作的邊緣性和資料收集的復雜性等原因，筆者發現，審查驗收后的地方志資料年報仍存在著一定的質量問題（由于地方志資料年報對下一輪志書編修而言還僅算資料，所以僅按資料標準分析，不論及體例、格式等行文規則）：單位資料羅列多，行業情況收攬少；機構設置記述多，主體業務記載少；套話空話多、數據事例少；靜態結果有，動態過程無；表層現象有，深層原因無；功勞業績記載有，問題失誤記載無；記述要素缺項，內容前后矛盾等等。地方志資料年報制度作為積累和儲備下一輪志書資料的基本制度，質量是其生命和價值，建立質量保障機制是內生性要求。筆者以廣州市地方志資料年報為例，結合工作實踐，對現行地方志資料年報質量保障機制下存在的問題及產生的原因進行分析，試圖提出完善地方志資料年報質量保障機制的幾點策略。

一、地方志資料年報的質量保障機制

（一）地方志資料年報保障機制的概念

“質量保障”一詞，源自生產領域，是指“為使人們確信某一種產品或服務能夠滿足規定的質量要求所必須的全部有計劃、有組織的活動”。質量保障機制是指“為了保障產品質量所制定出的相關制度和保證這些制度如何落實的運行辦法”。(1)以此類推，地方志資料年報的質量保障機制可以理解為“為了保障地方志資料年報的質量所制定出的相關制度和保證這些制度如何落實的運行辦法”。這里的“相關制度”，是指地方志資料年報制度及以其為核心制定的提升資料年報質量的其他制度，如審查驗收制度、進度通報制度等等；“運行辦法”，指為落實地方志資料年報制度實行的一些辦法和措施，如業務指導、年報培訓、發放補貼等等。

（二）地方志資料年報質量保障機制的特征

一是前瞻性。和其他質量保障機制一樣，地方志資料年報的質量保障機制具有前瞻性，是在地方志資料年報制度起草、擬定、論證階段就要考慮并設計的，無法保障質量的地方志資料年報，其實施意義大打折扣。

二是動態性。地方志資料年報的質量保障機制貫穿于年報運行的全過程，對全部活動流程，如資料收集、年報編寫、審查驗收等環節，進行即時監控和保障，一旦發現偏離既定的目標，則通過設定好的內部糾錯系統進行調整，確保資料年報在驗收時達到預先設定的質量標準。同時地方志資料年報的質量保障機制本身也是動態的，隨年報工作的不斷開展而日趨成熟。

三是系統性。地方志資料年報的質量保障機制是由地方志資料年報制度、資料收集制度、審查驗收制度、業務指導、年報培訓等相關制度和措施組成的整體。其中，地方志資料年報制度是核心，其他制度和辦法是外緣，彼此間相互影響，相互聯系，相互依存。

四是復雜性。精神文化產品的生產比物質產品要復雜。文化產品的生產是一項純腦力活動，具有創造性、自由性和隨意性，不像物質產品生產一樣運用高機械化和程序化實施，只要層層把關、各項技術指標合格，出來的一定是優質品級的產品。物質產品的生產通常依托于一定的原料和廠房等有形實物，中間也會形成半成品，對過程的質量保障可轉移至對這種有形實物和半成品的監督和管理。而文化產品形態一般不會發生轉變，如志書的編寫中會形成資料長篇、初稿、清樣稿等，但依然是文化產品，制定各階段相應的考核標準難度更大。所以對其的質量保障要復雜得多。

二、地方志資料年報質量保障機制分析

地方志資料年報制度由廣州市地方志辦公室首創的，其他省市不同程度地參考和借鑒了廣州市地方志資料年報制度，故本文以廣州市地方志資料年報制度為例進行分析。

（一）現行保障機制分析

2005年11 月29 日，在廣州市地方志辦公室的建議下，廣州市地方志編纂委員會審議通過了《廣州市地方志資料年報制度》，2006年1月5日，廣州市政府辦公廳向各地方志資料年報承報單位（以下簡稱“承報單位”）印發了這一制度，地方志資料年報制度正式實施。(2)從資料年報制度的擬定到實施，可以看出，它涉及到三個主體：人民政府、地方志工作機構、承報單位。其中，人民政府、地方志工作機構是資料年報質量的外部保障主體，承報單位是資料年報質量的內部保障主體。

目前，我們實行黨委領導、政府主持、地方志工作機構組織實施的地方志編修模式。各級人民政府主要參與制定地方志相關政策，給予財政補貼，推動地方志工作正常運轉，從宏觀層面對地方志工作進行監督和管理。地方志工作機構作為本行政區域內地方志工作的職能機構，有搜集、保存地方志文獻和資料的職責。在利用資料年報制度征集資料時，主要通過業務指導和審核驗收來對年報質量進行把關，它和人民政府共同構成了資料年報質量的外部保障主體。而資料年報質量的內部保障主體則是承報單位，它由承報單位的分管領導、職能部門負責人、編寫人員、資料員組成，負載著擬定提綱、收集資料、編寫年報、審查把關的任務。在實際工作中，三大主體主要通過以下幾個步驟來實行質量保障：

第一，建立資料年報制度。廣州市地方志資料制度由市地方志辦公室起草，經編委會全體委員會討論通過。這項制度從指導思想、組織實施、具體要求三方面對資料年報工作作了規定，明確了資料年報編寫的組織架構和主要內容，是資料年報工作運行的基礎，是資料年報質量保障的前提。

第二，確定承報單位。承報單位的選取是直接服務于下一輪志書內容需要的，它主要參考了第二輪志書的篇目，基本上由正在進行編修的志書承修單位組成。但并非一成不變，而是隨著社會分工和各部門職能的變化進行調整，2007年增補南方航空集團公司為承報單位；2008年又選定建筑、軟件、汽車銷售、服裝4個行業協會開展社會組織年報的試點工作，2011年將廣州市物業管理行業協會等10家行業協會以及廣州海印集團等10家民營企業納入了地方志資料年報網絡，打破了前兩輪志書僅限于政府部門和國有企業承編的模式。

第三、擬定報送內容。市地方志辦公室根據志書體裁，確定了資料年報的內容為主體資料、大事記資料、人物資料、圖片資料、專題資料、附錄資料六大項。主體資料方面，根據第二輪志書的篇目印發了提綱的征求意見稿下發到各承報單位，再結合各承報單位的反饋意見進行修訂，最后正式下發提綱。同時，每年要求各承報單位據實際修訂該年度提綱，使資料年報的內容既符合下輪志書的需要，又緊密切合了各單位的工作實際。

第四、實施資料年報業務指導。市地方志辦公室將所有的承報單位按照行業分類的原則，在單位指定相關人員進行具體的業務指導，指導內容包括年報提綱的商定、初稿的修改、送審稿的審查驗收以及幫助解決年報編寫中遇到的一切困難。同時，市志辦每年都會舉辦業務培訓班，并組織承報單位參加交流會和理論研討會，就如何提升資料年報質量進行交流和探討。

第五、制定資料年報相關制度。年報編寫方面，先后制定了《廣州市地方志資料年報制度實施意見》、《地方志資料年報編寫要求》、《地方志資料年報編寫行文規范》、《廣州市地方志資料年報審查驗收辦法》，對年報的任務分工、主要內容、具體編寫規范、審查驗收作了詳細的規定。

第六、發放資料年報經費。發放年報經費是實行資料年報質量保障的最后一環，它規定，各承報單位的資料年報只有待市志辦審查驗收后，才能領取全部經費。其中，財政預算單位由市財政局征求市地方志辦公室意見后核撥；非財政預算單位由市地方志辦公室統一編制預算，由市財政局向市地方志辦公室核撥，再由市地方志辦公室向有承報單位發放。

可以看出，資料年報制度質量保障的六大步驟基本呈直線性排列，政府處于起止端（制定制度和發放經費），地方志工作機構和資料年報承報單位貫穿全過程，理想狀態下，三個主體彼此間進行制約和監督，保障資料年報按照既定的質量標準完成。但在實際工作中，筆者發現，即便是驗收后的資料年報依然論文開頭提及的程度不同的質量問題。

（二）存在問題分析

在現行質量保障機制下，資料年報為什么還存在著如此多的硬傷和軟傷呢，筆者認為，主要有以下兩方面的原因：

第一，保障功能的部分缺失。突出表現為保障主體功能權的部分缺失。一是政府保障權利的缺失。政府參與資料年報質量保障主要在制定資料年報制度和發放年報經費兩個環節，但由于地方志工作是一項重要而易被忽略的工作，各級政府直接參與監督管理的力度非常小，權力基本下放到地方志工作機構，資料年報經費的發放決策權也轉交給地方志工作機構，而對資料年報質量的具體監管更是談不上。二是承報單位保障權利的缺失。承報單位由于對資料年報工作不夠重視，且參與編寫的人員多為兼職，對地方志的體例不熟悉，致使收集資料時避重就輕，編寫初稿敷衍了事，審查驗收搞形式主義，承報單位的自我監督檢查和質量保障功能不能正常發揮作用。因此，資料年報質量保障的重任全部轉交到地方志工作機構，而地方志工作機構由于不了解具體的業務工作，保障的力度和功效也極為有限。

第二，單位審核權的部分讓渡。一是年報承報單位審核權讓渡到個人。設計的程序是：承報單位的年報統稿后，統稿人將年報初稿返回給資料員（即資料提供人），讓其進行核對，確認內容準確無誤后，再交給各處室負責人審核，各處室負責人要對主體業務的記述進行把關，確保記載全面、系統，反映了該行業的全貌；最后交給本單位主管地方志工作的領導審閱，主管領導同意后在驗收表上簽署意見；工作人員才能報送。但實際上，很多單位的年報工作都由一至二人完成，其深入各處室拿資料，然后根據提綱進行內容的填塞，基本成型后交給領導審閱。很多單位領導由于工作忙碌，審批意見讓年報編寫人員代寫，只是簽字而已。所以，整個過程都由年報編寫人員完成，單位的審核把關完全缺失。二是地方志工作機構審核權讓渡到個人。市地方志辦公室將近200個承報單位分到兩個業務處室的工作人員手中，由這些業務人員進行一對一的指導、檢查、督促。由于承報單位數量多，交稿時間整齊不一，不能像志稿一樣開展評議，所以年報的驗收權基本上由業務人員掌控，即只要業務人員同意驗收，責任處室負責人即會蓋章，然后送至文獻處保存。整個業務指導和審查驗收過程基本呈半封閉狀態，加之資料未及時開發利用，束之高閣，質量的好壞很難及時檢驗。

三、完善地方志資料年報質量保障機制的策略

針對現行地方志資料年報質量保障機制存在的問題，筆者認為，可從以下幾個方面進行完善：

（一）充分發揮內外保障主體的功用

具體而言，就是人民政府、地方志工作機構和資料年報承報單位的質量保障機制都要發揮作用。

目前，我國的地方志編修采用的是“官修”模式，作為主持機構的地方人民政府，要加強對地方志工作的領導，提升對地方志和地方志資料年報工作的認識。

將其納入公共文化服務的范疇，制定地方志文化事業發展規劃和政策，保證地方志公共文化服務的經費投入，搭建地方志公共文化服務的制度平臺，對地方志公共文化服務的實施主體進行建館和績效考核，維護地方志文化安全，建設地方志公共文化設施網絡(3)。對資料年報工作而言，還需要通過召開會議、印發相關文件等形式提升承報單位乃至整個社會對資料年報工作重要性的認識，做好地方志工作機構與相關部門、企業的協調工作，推進承報單位將地方志工作納入年度工作計劃和年度工作考核。

對地方志工作機構而言，一是要與承報單位深入交流，了解各單位的實際情況，尤其是行業資料整理和出版情況，進行有針對性的業務指導。二是編寫“年報指引”。在對各單位、各行業情況大致了解的基礎上，擬定各承報單位年報編寫指引。具體是將六大資料的提綱進一步細化，深入到目和子目。詳細注明目和子目應記載的要素。這就能避免承報單位人員變動導致的年報工作無法開展，確保每個新接手人員能及時上手。三是舉辦高質量的培訓班。根據每年的實際情況，組織分類培訓，如將經濟類和政治文化社會類分開，初級班和提高班分開，分門別類授課和發放培訓材料。四是進行個別輔導和重點指導。對需要單獨授課的承報單位進行上門授課，對一些進度和質量靠后的單位重點關注，加強溝通，幫其解決問題。五是開發利用年報。以書籍、展覽等形式開發利用年報，使其由資料轉化為成果，既可以提高參與年報工作人員的積極性，又可以及時檢查、檢驗年報的質量。六是不斷總結和提升。地方志資料年報制度作為新生事物，需要在實踐中不斷總結，及時完善，必要時應重新修訂。

對承報單位而言，要提高認識，落實責任，按照地方志工作機構的要求，對質量進行嚴格把關。資料員、編寫人員、職能部門負責人和分管領導作為年報工作不同層節的把關人，應各司其職，各負其責。資料員要對報送資料的真實性、準確性負責；編寫人員要對年報的體例和格式負責；職能部門負責人對年報的全面性、系統性進行把關，分管領導對整個年報稿進行全面把關。所有年報工作人員應按照程序，層層把關，各負責人簽字核實后，最后交至地方志工作機構。

（二）建立有效的質量評估機制

第一，制定資料年報的質量標準。質量標準就是質量保障要實現的目標，是質量保障機制運行的中轉軸和核心點。在方志領域，地方志書的質量標準出臺一直備受關注，對資料年報而言，也應盡快制定相應的質量標準。資料年報的質量標準應涵括六個部分，具有較強的操作性，它既可作為業務人員進行資料年報驗收的重要參考，也可供承報單位工作人員學習借鑒，是地方志資料年報編寫要求的重要補充。

第二，開展資料年報評議工作。開展志稿評議是提升志書質量的重要途徑，在方志領域廣泛使用。資料年報作為一年一報的志書儲備資料，每年開展資料年報評議對承報單位和地方志工作機構來說費時費力，不可能實現。在條件允許的情況下，每個資料年報單位盡量安排一次由地方志工作牽頭、承報單位資料員、編寫人員、職能處室負責人、分管領導均參與的資料年報評議會，對資料年報的篇目進行修訂，內容進行調整。評議會結束后，按評議意見修改，并將各專家的評議意見進行整理，供現任和以后接手的年報工作人員參考學習。

第三，進行合理有效的質量評估。質量評估由地方志工作機構實施。先設計質量評估表，內容包括主體資料、大事記資料、人物資料、專題資料、圖片資料、附錄資料，評估標準根據每項資料的編寫要求設立，評估等級可為很好、較好、一般、較差、很差五個級別。先由地方志工作機構年報驗收人員填寫，再交處室負責人復核，處室負責人認為質量在“一般”以下的不能驗收，承報單位須進行修改重新報送。驗收后質量評估表跟年報稿一起移交文獻室保存。

（三）形成有效的激勵約束機制

一是建立有效的激勵機制。對一些認真負責，資料年報質量高、進度快的承報單位和個人，地方政府和地方志工作機構應進行表彰和獎勵。隨著年報工作的推進，它逐漸成為各單位的常規工作，各承報單位也應將年報工作納入年度考核，對優秀的年報工作人員進行表彰。二是建立有效的約束機制。對未按照時間和質量標準完成的承報單位，由地方志工作機構進行通報批評；對承報單位的具體年報工作人員，承報單位應將其作為年終考核的一項重要指標；對地方志工作機構的驗收人員，單位領導應進行定期或不定期的抽查，以確保驗收年報的質量，同時加大對資料年報的開發利用，及時檢驗資料年報的質量。

注釋：

（1）http://zhidao.baidu.com/question/54935593.html?s。i=1。

（2）印發廣州市地方志資料年報制度的通知.穗府辦[2006]1號。

（3）劍平.論方志公共文化服務體系建設.中國地方志，2009（8）：58。