招標控制價存在的問題及對策

范浩生，紀傳印

1.徐州市工程造價管理處，江蘇 徐州 221000；2.江蘇建筑職業技術學院，江蘇 徐州 221000

招標控制價存在的問題及對策

范浩生1，紀傳印2

1.徐州市工程造價管理處，江蘇 徐州 221000；2.江蘇建筑職業技術學院，江蘇 徐州 221000

08版《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2008，以下簡稱08規范）的頒布實施以來，我國建設工程計價領域出現一個新的名詞——招標控制價，建設工程招標過程中全面使用招標控制價來控制投標價，在經歷了二年多的實踐中，我們既分享了這一改革舉措給我們帶來的諸多好處，但同時也感受到各地在實施招標控制價的過程中也存在著一些問題。本文針對實踐中暴露出的不足之處進行探討，依據現行的政策依據，提出一些合理的建議，供有關部門及咨詢機構參考，以便更好地發揮招標控制價的作用。

招標控制價；標底；圍標；問題；對策

1.招標控制價的產生

2000年1月實施的《中華人民共和國招標投標法》規定招標人設有標底的，標底必須保密，由此滋生了招標過程中的腐敗現象，影響了建筑承發包市場的有序競爭。2003年推行工程量計價后，各地基本推行無標底招標，實行合理低標價中標。但在企業定額嚴重缺乏的情況下，根據什么標準來確定投標報價的合理性，一直是困擾業主和評標委員會的主要問題。為防止投標人圍標、串標、抬高造價，我國多個省市相繼出臺了控制最高限價的規定，但在名稱上有所不同，包括攔標價、最高限價、預算控制價等，要求在招標文件中公布，并規定若投標人的報價超過公布的最高限價，其投標將作為廢標處理。

為解決上述無標底招標和有標底招標的弊端，也為促使我國各省市關于控制最高限價規定的統一，2008規范提出了招標控制價。規定：“國有資金投資的工程建設項目應實行工程量清單招標，并應編制招標控制價。招標控制價超過批準的概算時，招標人應將其報原概算審批部門審核。投標人的投標報價高于招標控制價的，其投標應予以拒絕。”[1]招標控制價在本規范中的含義是：“招標人根據國家或省級行業建設主管部門頒發的有關計價依據和辦法，按設計施工圖紙計算的，對招標工程限定的最高工程造價。”

招標控制價是對招標工程限定的最高投標報價，直接影響工程招標的結果。對究招標控制價存在的問題進行探討與分析具有重要的現實意義。

2.招標控制價在實踐中存在的問題

2.1 編制環節存在的主要問題

2.1.1 造價人員的素質存在問題

①造價行業準入制度的問題

我國的工程造價行業實行造價工程師及造價員執業資格制度，規定工程及工程經濟相關專業大專(中專）以上學歷從事工程造價時間達到一定年限即可報考造價工程師(造價員），但是實際操作過程中，從業經驗的規定無法控制，基本以單位蓋章為準。這就帶來一個實際的問題，考試通過的人員雖然取得了從業資格，但是由于缺乏從業經驗，對造價的實際操作幾乎是門外漢，更談不上技巧，特別是造價工程師，多存在這類情況。造價員的情況相對好些，但是取得造價員資格的人員以剛畢業的畢業生為主，達到相關崗位要求仍需要一段時間。

另外，我國自90年代末期提出擴大內需以來，基本建設規模逐年遞增，對工程造價人才的需求量極大，各地及高校培養的也加大培養相關的人才力度。這種需求主要是針對資深造價人員的稀缺，各用人單位把剛取得從業資格的造價人員充實于重要崗位，這必然會帶來一系列的問題。

②造價從業人員繼續教育問題

我國現行的造價人員繼續教育的規定是按照每一個周期不少有規定的課時，同時為了操作方便，允許造價人員參加各地舉行的面授及通過網絡形式繼續教育兩種形式，但是實際遠達不到需要的效果。一是時間上達不到需求的效果，二是內容上偏重于理論，對于提高造價人員的素質所起到的作用大打折扣。

2.1.2 現行的預算定額相對滯后

我國的工程造價編制仍然離不開地區、行業的預算定額，而預算定額的更新時間多則10多年，少則5～8年，雖然期間各地會做一些補充定額，但是新技術、新材料、新工藝的不斷發展，使得我們的預算定額整體來說相對于技術更新來說滯后很多，在一些新技術前沿領域更是缺乏適用的定額子目。這就給我們習慣使用定額的造價人員帶來了挑戰，也勢必給我們的造價編制帶來了不確定性。

另外，市場經濟條件下，企業定額是各投標商自主報價必然依據，投標商的報價是建立在企業自身能夠實現的成本并有一定的盈利基礎上，這里有兩個關鍵因素，一是企業自身的勞動生產率，二是企業特定的施工方案。從理論上講這種報價與按照預算定額計算出的造價——招標控制價是有很大的區別的，招標控制價的兩個關鍵因素是社會平均勞動生產率和常規的施工方案。由此看來，招標控制價與投標報價先天性就具有水平上的差異，這種差異有時會很大，帶來了招標控制價過高的結果。因此，要編制科學合理的招標控制價依據現行的預算定額很難實現。

2.1.3 沒有考慮合理的風險因素

根據2008規范的規定，在招標控制價的綜合單價中應包括招標文件中要求投標人承擔的風險費用，但是在實際操作過程中卻往往忽略了這一點，據對我市的招標代理機構調查結果，九成以上招標控制價中沒有考慮到招標文件中強制要求投標人承擔的風險。正因為這一點，各地工程造價管理機構相繼出臺相關的規定，對風險因素做出相關的明確，尤其是材料設備的價格風險、工程量的風險上做出詳細的規定。但是許多業主不僅不去執行，相反還會硬性在招標文件及施工合同中明確風險均由承包商承擔的相關條款。

2.2 監管環節存在的主要問題

2.2.1 沒有復審制度，只是備查

現行招標控制價的監管中，各地只是規定招標控制價的備查及投訴制度，在遞交投標文件截止日期的一定期限內報送當地造價管理機構備查，投標人對公布的招標控制價有異議時，可以書面提出投訴及復查，復查只進行一次，誤差在一定范圍以外的，復查費用由編制人承擔，反之由投訴人承擔。

筆者認為現行的做法雖然減少了繁瑣的手續，但相對于目前造價咨詢機構及人員普遍存在的素質問題，監管的力度欠缺。加大監管力度才能保證招標控制價的質量。

2.2.2 處罰力度不夠

對于確實存在編制質量問題的招標控制價，目前現行的處罰力度也相對不夠。雖然說造價咨詢的監管主要靠行業自律及制度監管來保證，過高的處罰不太合適，但是針對于目前存在的問題適當的加大處罰力度也是必要的。

2.3 招標控制價沒有起到應有的作用

2.3.1 圍標現象依然存在

招標控制價是投標截止日期前公開發布的，提高了透明度，避免了暗箱操作、尋租等違法活動的產生，在一定程度上減少了招標人與投標人之間的信息不對稱［2］。但是由于招投標的大環境的其他因素沒有變化，特別是建筑市場施工單位多，掛靠現象沒有遏制的情況下，“僧多粥少”的局面必然滋生“圍標”現象的發生。這樣一來招標控制價反而變成投標人圍標的一個報價依據，從實際的情況來看，也確實存在著諸多的案例。特別是邀請招標的情況，在招標人與投標人串通的情況下，各投標人的報價基本上均在接近招標控制價并在其線下的一個數值。因此，由于招標控制價的公開，在投標人“圍標”的需求中，變成他們可以利用的工具。

2.3.2 招標控制價偏離市場價格

招標控制價是依據國家或省級、行業建設主管部門頒發的計價定額和計價辦法編制的，并且不應上調或下浮。由于定額水平的平均性，往往導致招標控制價高出市場行情較多，從而使招標控制價失去了控制的作用。

3.對策建議

3.1 繼續深化改革造價員(師）執業資格制度，從源頭抓起

3.1.1 建議造價工程師報考條件增加先取得造價員資格后一定年限

由于造價員考試更偏重于案例的實際操作，所有能通過造價員考試的考生相對來說具備初步的實際操作能力，再經過一定的工程實踐后參加造價工程師的考試，這樣通過考試的人員才能勝任造價工程師的工作。否則，便會形成“考過的不會做，會做的不能考”的局面。

3.1.2 建議造價人員的繼續教育常規化，專門化

各地常規化地開辦造價人員繼續教育專門培訓班，造價人員可根據需要靈活安排時間進班接收教育。繼續教育的時間應適當延長，周期應縮短，每年均應參加繼續教育。繼續教育的內容多樣化，造價人員可以根據需要選擇，如可以是定額交底、造價編審實務提高、造價相關文件及法律法規解讀等。

3.2 加強招標控制價的審查機制

設置合理的招標控制價，才能起到控制投標價格的作用。建議加強審查機制，不僅要求招標控制價要報有關部門審查，而且加大懲罰機制，應嚴格規定招標控制價的復審制度。為減少主管部門的壓力，可以由主管部門暗中指派中介機構復審，并實行復審責任制度。

建立評審工程師責任制度，要提升評審工程師的責任意識，讓其明白自己的權利義務等，健全相應的獎懲機制，高素質的人員是提升評審質量的關鍵。

3.3 實行造價人員見習制度

針對目前造價人員業已存在的實際問題，建議對初始取得造價執業資格的人員實行見習制度，具體由所在單位負責，并指派資深造價人員作為導師“傳、幫、帶”，建議見習期為1年。也可以規定凡新進單位的造價人員必須實行見習制度，在見習期內出現質量問題由所在單位及導師負責。

3.4 增加投標人的數量降低圍標合謀的概率

只要投標人付出的圍標成本小于其獲得的收益，就會實行圍標。利潤是導致圍標行為發生的最主要因素[3]。增加投標人數量,可以降低圍標合謀發生概率,提高投標人的圍標成本,使其無利潤可圖。同時加大對圍標合謀參與各方的懲罰力度,包括經濟、行政和刑事處罰,從而降低預期收益,盡可能使參與圍標各方被查處后綜合損失接近或小于圍標合謀收益。

3.5 建議主管部門設立計價定額修訂常設機構

針對計價定額普遍滯后的問題，建議地區主管部門設立計價定額修訂常設機構，成立專家委員會，專門負責收集定額使用情況反饋信息，收集行業新技術、新材料、新工藝應用情況信息，并及時對計價定額進行修編。積累到一定程度并及時更新定額，從而可以改變計價定額滯后情況的發生。

4.結語

正確設立招標控制價，一方面保障了招標人的合法利益；另一方面，也增進了投標人對招標人的標底價格或期望價格的了解，有利于有實力的投標企業選擇信譽高有資金實力的招標人；另外正確設立招標控制價提高了招投標透明度，避免了暗箱操作等違法活動，減少了這一環節產生腐敗行為的因素，有利于建筑承發包市場的健康發展。本文分析了招標控制價的產生、招標控制價與標底的區別；并針對實踐中暴露出的不足之處進行探討，依據現行的政策依據，提出一些合理的建議，供有關部門及咨詢機構參考，具有現實意義和創新價值。

[1]GB505002-2008,建設工程工程量清單計價規范[S].中國計劃出版社，2008.

[2]尹貽林，周金娥.新清單計價規范招標控制價的有關問題分析[J].建筑經濟，2009(3）:98～101

[3]王則柯，何潔.信息經濟學淺說[M].北京：中國經濟出版社，1999:212-213.

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.07.103

范浩生(1975-），男，漢族，江蘇徐州，大學本科，工程師，現任徐州市造價管理處副處長

紀傳印(1966-）、男、漢族，江蘇徐州，先供職于江蘇建筑職業技術學院，副教授，碩士學位，主要研究工程管理方向。