易地搬遷與怒江州扶貧開發

李川南 韓明春

（中共怒江州委黨校 教務處，云南 瀘水 673100）

易地搬遷與怒江州扶貧開發

李川南 韓明春

（中共怒江州委黨校 教務處，云南 瀘水 673100）

怒江州是一個貧困人口多、貧困程度深、自然災害頻繁發生的自治州，目前，有近一半的農村人口還處于深度貧困之中。客觀地看，這部分人口已經喪失基本生存條件。只有實施易地搬遷扶貧，才能從根本上解決喪失生存條件的特困群眾的脫貧和發展問題。

怒江州；山區特困人口；貧困；易地搬遷扶貧；對策

怒江州是一個貧困人口多、貧困程度深、自然災害頻繁發生的自治州。經過二十多年的扶貧開發，怒江州扶貧開發工作取得了顯著成效。但時到今日，怒江州仍然是云南扶貧攻堅的“上甘嶺”，近一半的農村人口還處于貧困之中，人地矛盾突出，生態環境極其脆弱。還有12萬特困人口居住在海拔較高、土地貧瘠、氣候冷涼、交通不便、生產力水平低下、生態環境惡劣、水土流失嚴重、地質災害頻繁的地方，這部分人口已經喪失基本生存條件，不可能就地解決溫飽。實踐證明，對喪失生存條件的特困人口，依靠傳統的國家和地方加大投入、改善基礎設施條件等常規扶貧措施已很難發揮作用，只有實施易地搬遷扶貧，才能從根本上解決喪失生存條件的特困群眾的脫貧和發展問題。

一、怒江州實施易地搬遷扶貧工作取得的成效

早在上個世紀60年代，怒江州有數千名群眾為了擺脫地理環境的約束，通過投親靠友的方式開始了自發性的易地搬遷，他們從瀘水、福貢縣搬遷到保山市芒寬鄉。80年代中期，伴隨著在瀘水、福貢、貢山縣部分鄉（鎮）政府所在地由半山搬遷至怒江交通沿線，有近2萬多群眾，也逐年從山頭搬遷到沿江一線。90年代開始，怒江州開始探索政府主導的易地搬遷開發扶貧工作，1999年，依據云南省政府頒布的《關于實施易地開發扶貧的決定》，怒江州按照群眾自愿，政府引導的搬遷方式和“搬得出、穩得住、能致富”的發展思路，開始實施政府主導的易地搬遷扶貧工作。按照扶貧與生態建設相結合，搬遷與開發并舉的原則，將居住在山高、坡陡、谷深、災害頻繁、生態脆弱、耕地少、人地矛盾突出，喪失基本生存條件的貧困群眾，以“分散、插花、小規模集中搬遷”的方式，搬遷到生產、生活條件相對好的地區，極大地緩解了怒江農村的貧困問題。從1999年到2011年底，先后開發了上帕鎮施底村古米底、架科底鄉架科村排谷、子里甲鄉俄科羅村季谷、鹿馬登鄉布拉底村布拉底、架科底鄉唯獨村等易地搬遷安置點，順利完成了5946戶、25600人貧困群眾的易地搬遷任務，項目總投資達9384萬元。從怒江州實施的易地搬遷工作情況來看，易地搬遷扶貧對改善山區特困群眾的居住條件效果較好，使搬遷農戶生產生活面貌發生根本變化。

1、貧困人口數量減少，生活質量有了顯著提升。易地扶貧搬遷工程的實施，為怒江州各族群眾送來了黨和政府的溫暖，使怒江州5946戶、25600人告別了惡劣的生存環境，集中居住到交通便利、資源相對較好的區域。住房條件也由過去的茅草房、杈杈房變成磚木結構的房屋，居住環境有了質的改善，還有效解決了搬遷戶的人畜飲水、出行運輸、子女入學、看病就醫等問題，使困難群眾的生活質量有了很大改善。例如，蘭坪縣通甸的大板場自然村，該村搬遷前位于距通甸3公里的半山腰上，土地資源嚴重缺乏，農民人均耕地面積僅有1.5畝，其中基本農田面積不足0.5畝，農民以種植土豆、燕麥為主，幾乎沒有其它收入來源。加之該村原居住地地表植被破壞嚴重，地質滑坡、泥石流等自然災害頻繁發生，全村50戶農戶房屋危房面積達95%，嚴重威脅到群眾的生命和財產安全。大板場易地扶貧工程的實施，使搬遷困難群眾的生產生活條件得到了明顯改善，搬遷戶從過去高山上破爛不堪的房屋遷進了山腳磚木結構的小樓，遷入地通過通電、通路、人畜飲水、產業開發、能源建設等項目建設，群眾吃水難、行路難、用電難、就醫難、上學難等問題得到有效解決，極大地提高了群眾的生活質量。福貢縣架科底鄉維獨村自博自然村，搬遷前位于海拔2500米的高寒山區，土地貧瘠，25度以下的基本農田人均不足0.3畝。農業基礎設施滯后，無可開墾利用的宜農土地資源，人均有糧不足300公斤，人均純收入不足800元。實施易地搬遷項目后，通過農田水利等基礎設施建設，搬遷農戶實現了人均有1畝基本農田地、4畝經濟林和1頭商品豬的目標，2010年，農民人均純收入達到954.93元。

2、拓寬和增強了貧困戶的增收渠道和脫貧致富能力。易地搬遷后，搬遷戶遷移到交通便利、離集鎮近、信息靈通、就業機會多、條件相對好的安置點后，村民的基本生產條件得到很大改善，基本擺脫靠天吃飯的狀況，部分群眾不再依賴原有土地過廣種薄收、“靠天吃飯”的日子，而是通過農田水利等基礎設施建設、勞務輸出、商貿流通、先進技術推廣、發展特色產業等多種渠道增加收入。如，瀘水縣上江鄉蠻賴村，易地搬遷后群眾不再依賴原有的土地“靠天吃飯”，發展了香料煙、甘蔗等種植業和養殖業，農民人均收入由2007年的1066元增加到2010年的2000余元。搬遷前，農民居住在生產生活極為不便的半山坡上，全村62戶人家只有193畝耕地，有效基本口糧田人均不足一畝，實施易地扶貧開發轉移項目后，通過農田水利等基礎設施建設，農民人均擁有1.5畝農田。搬遷到新的安置區后，不僅改變了搬遷群眾的生產、生活條件和居住環境，同時，還為群眾搭建了認識和接受新事物的平臺，促使搬遷戶的思想觀念發生了較大的改變。由于安置區基礎設施的改善，拓展了貧困戶的生存發展空間，增強了對安置區人流、物流、信息流的影響，拓寬了群眾接收信息的渠道。群眾的思想觀念、市場意識、勞動技能、文化素質逐步得到提高，生產和經營能力得到進一步增強。搬遷戶“等、靠、要”的思想和封閉保守、自給自足的小農意識逐漸為開放進取、競爭的意識所取代，村民的人口素質有了很大提高，市場經濟、科教興農意識有了明顯增強，農業耕作方式由過去的粗放經營向精耕細作方式轉變，村民還進行核桃、草果等經濟林木的種植，村民的自我發展能力得到提升。

3、人居環境得到改善。生態環境與貧困問題是相互制約、互為因果的關系。一方面，由于生態環境惡劣，群眾的生產生活條件難以改善。另一方面，人們的活動也對生態環境造成了持續性的破壞。易地搬遷扶貧是一種兼有消除貧困、發展經濟、保護生態環境和促進社會和諧多重效益的自愿性移民扶貧方式。通過安居工程、基本農田水利建設、人畜飲水工程、道路工程、通電工程、農村能源等建設，使安置點的基礎設施得到明顯改善，基本實現了通水、通電、通路，緩解了群眾吃水難、行路難、用電難、就醫難、上學難等問題。例如，怒江州貢山縣丙中洛羊科當村，16戶村民原來居住在生產交通極為不便的高山陡坡上，群眾在沒有水、沒有電、沒有學校、沒有醫院、沒有商店、沒有交通工具的山村里，過著日復一日、年復一年的落后生活。該村從山頭搬到石門新村以后，建成純木怒族傳統民居16戶，村間道路硬化1200平方米，衛生公廁2座，人畜飲水工程管線2千米，5個水池，改廄16戶，入村水泥公路450米，水泥籃球場1個。貢山縣普拉底鄉禾波村阿莫作底安置點，通過易地扶貧搬遷項目的實施，不僅改善了搬遷戶的居住條件和生產條件，還使搬遷戶徹底擺脫了生產條件的困擾，村民的居住和經濟發展環境得到極大的改善，增強了可持續發展能力，為群眾脫貧致富提供了條件。

4、生態環境得到了有效的改善。由于易地搬遷項目遷出區域人多地少，人地矛盾突出，人口超過了土地的承載能力，生存環境十分惡劣，生產方式主要是刀耕火種，對生態資源的破壞性很大，水體流失嚴重，可持續發展后勁不足，造成了生態環境日益惡化。實行易地扶貧搬遷后，使遷出地人口減少，極大地緩解了人地矛盾，減輕了遷出地的土地承載壓力，很大程度上減輕了人為因素對生態環境的破壞，避開了隨時發生的滑坡、泥石流等地質災害的威脅。同時，遷出地通過種植經濟林，增加了森林覆蓋面積，使生態環境得到有效恢復和保護，水土流失、滑坡等自然災害的危害得到了有效遏制。在安置區，由于實施了村間道路硬化、廄舍改造、衛生廁所項目，配套建設了沼氣池，推廣使用了節能灶，緩解了人口對環境資源的壓力。搬遷群眾逐漸從長期形成的“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環和傳統的毀林開荒、廣種薄收生產方式中解放出來，緩解了人口對資源的壓力，為生態環境保護與建設提供了條件。

二、怒江州實施易地搬遷扶貧中存在的困難

怒江州易地扶貧搬遷工作雖然取得了一定的成績，但要從根本上解決怒江州山區貧困人口的出路問題，任務還很艱巨。根據怒江州貧困面的分布情況，易地搬遷涉及全州四個縣、28個鄉（鎮）、226個自然村。目前，怒江州易地搬遷扶貧安置工作面臨以下主要困難和問題。

1、搬遷群眾自身能力弱，遷后致富困難。易地搬遷扶貧的主要對象是生產生活條件極差的貧困戶，由于長期以來受惡劣自然條件的限制，大多數群眾受教育的程度低，接受新科技、新信息的能力弱，對土地的依賴程度高。實施易地搬遷后，雖然搬遷戶的居住環境得到很大改善，但致富較為困難。一是安置點離農戶的承包地太遠，村民住在山腳，到山上種地，生產成本很高。二是缺乏產業支撐。部分農戶搬遷后，缺乏產業支撐，脫貧致富仍然有難度。三是搬遷戶缺少增收渠道和就業技能，“等靠要”思想嚴重。為了實施好易地搬遷扶貧工作，各級政府都花費了心思，整合可以整合的資金，但項目受益的群眾參與意識不強，積極性和主動性差，存在“等靠要”思想，缺乏自主創業、艱苦奮斗的精神。不少搬遷戶仍然以傳統的、單一的生產種植模式為主，處于靠天吃飯、粗放經營的狀況。

2、項目建設投入的有限財力與現實搬遷需求的矛盾突出。怒江州地處橫斷山脈，地勢較為復雜，生存發展空間十分有限，人口居住過度分散，特困人口主要分布在遠離交通的山腰、山頂區域，安置區大都遠離城鎮，幾乎沒有基礎設施，導致易地搬遷中基礎設施建設的成本很高。易地搬遷扶貧工作是一項比較復雜的系統工程，工作任務重，操作難度大，建設項目涉及安居工程、農田、水利、道路、電力、農村能源建設等，項目實施難度大，需要大量的資金投入。但是，怒江州在實施易地搬遷扶貧建設項目中資金投入十分有限。一是易地搬遷扶貧項目國家補助標準偏低，國家對搬遷戶的補助標準人均5000元，很難滿足易地搬遷扶貧的需要。二是怒江州是邊疆民族貧困地區，經濟發展較為落后，財政自給能力較弱，州、縣財政較為困難，無力解決相應的配套資金。三是搬遷戶的經濟基礎較弱，群眾的自籌能力低，群眾的自籌資金只能以投工投勞的方式進行。四是怒江州山高坡陡，村落分散，項目實施過程中產生的二、三次搬運費，加大了項目建設成本，導致項目推進困難。

3、可供安置的土地資源十分有限。要想真正實現移民搬得出、穩得下，最為關鍵的是遷入地生產和生活條件優于遷出地時，遷入地才能產生吸引移民的“拉力”，與遷出地惡劣的生存條件產生的“推力”相合，這就需要在移民遷入地營造良好的生產、生活環境。怒江州自然條件惡劣，山高坡陡，生態脆弱，人地矛盾突出，生存發展空間十分有限，適合村民生產、生活的土地十分有限，安置移民的宅基地相對容易解決，但可供安置移民的耕地十分緊缺。筆者曾經到福貢縣上帕鎮木古甲旺恰易地搬遷集中安置扶貧點進行調研，這個安置點土地資源豐富，易于發展生產，無安全隱患，但仍然處于35°以上的山坡上，村民的耕地離安置點較遠，生產生活極不方便。

4、貧困人口比重大，貧困程度深，脫貧難度大。近年來，怒江州農村的貧困狀態雖然有了較大的緩解，絕對貧困人口的數量大幅度下降，但是，由于自然、歷史等諸多因素的制約，怒江州農村的貧困問題仍然沒有從根本上得到解決，貧困面仍然很大、貧困程度仍然很深，條件型貧困與智力型貧困并存，區域性貧困與群體性貧困交織，尤其是隨著國家貧困標準的提高，怒江州扶貧攻堅的任務更加艱巨。以貢山縣為例，由于國家提高了貧困標準，到2010年末該縣仍然有17000人生活在貧困標準以下，占全縣農業人口的57.15%，其中需要易地搬遷扶貧的人口就有10300人，占總貧困人口的61%。怒江州深度貧困人口主要分布在生存條件惡劣、耕地資源、基礎設施條件差、生態環境脆弱的山區，脫貧難度很大。

三、怒江州進一步做好易地搬遷扶貧工作的對策

1、加大對易地搬遷扶貧的投入，強化資金整合的力度。異地搬遷扶貧是一項德政民心工程，得到了廣大群眾的一致擁護和廣泛好評，但由于國家對異地搬遷項目的投入資金有限，而怒江州經濟基礎薄弱，地方財力十分有限，州縣缺乏財政配套能力，群眾自籌能力也較差，要在短時期內解決群眾生活及發展問題有很大難度，需要得到國家和社會各界的大力支持。建議中央和省應根據怒江州貧困群體的特殊性，對其實行差別化的扶貧措施，加大投入額度。在積極爭取中央、省級加大易地搬遷扶貧資金投入的同時，各有關部門要通力配合，本著“渠道不亂、用途不變、各記其功、注重實效”的原則，全方位梳理整合相關資金，將涉及財政“一事一議”資金、城建抗震加固資金、扶貧資金等捆綁使用，優先投放到最需要的地方，重點抓好移民搬遷安置區的住房、公路、農田、人飲、社會事業等工程建設，充分發揮扶貧項目資金的粘合劑作用。

2、培育特色產業，夯實農民增收的基礎。搬遷要真正實現“搬得出、穩得住、能脫貧、有發展”的目標，除了解決好搬遷戶基本的居住條件外，還需要加強對特色產業的扶持力度，提高搬遷戶的發展能力，實現持續增收。易地搬遷扶貧不是把農戶的房子建好就可以，關鍵在于使村民“富起來”，否則，只給農戶蓋新房子，住上兩三年又得搬回原來的地方。因此，易地搬遷扶貧既要注重對村民生產生活條件的改善，又要突出特色產業的培育，決不能把搬遷移民簡單的“一搬了之”、“一補了”，要重點解決好產業發展問題。基于此，怒江州易地搬遷扶貧工作要高度重視產業發展，將對搬遷戶的生產扶持納入政府的發展規劃，圍繞怒江州“百萬畝林果基地”、“百萬株庭院經濟林果基地”、“百萬頭商品畜基地”、“百萬畝藥材基地”建設，按照“一鄉一特、一村一品”的思路，做好安置區的產業發展規劃，幫助搬遷戶圍繞當地資源優勢和條件培育特色產業；鼓勵搬遷農戶發展草果、漆樹、云黃連、橘子、核桃等特色農產品，逐漸發展主導產業。有了產業支撐，特困群眾搬遷后才能依靠產業脫貧致富。

3、廣泛動員群眾，切實組織好群眾自力更生建設新家園。搬遷群眾不僅是易地扶貧搬遷項目的最大受益者，也是項目能夠順利實施并發揮效益的主體，必須發揮群眾的主體作用。為此，要鼓勵和引導項目安置點的貧困群眾發揚自力更生、艱苦奮斗的精神，克服“等、靠、要”的依賴思想，積極投身到項目建設中，參與直接受益工程建設，通過群眾投工投勞，使群眾既感受勞動所得，又珍惜勞動所獲，更體驗到黨的政策所惠，真正實現政府幫扶、群眾參與、自建家園。

4、完善易地搬遷的方式。怒江州由于地處橫斷山脈，地形地貌復雜，生產生活條件惡劣，滑坡、泥石流災害頻繁，適合移民搬遷的安置點十分有限。根據怒江州地形、地貌及人口分布，在易地移民搬遷中，要在充分尊重貧困群眾意愿的前提下，方采取小規模集中、插花安置方式。小規模集中安置點要選擇基礎設施條件較好，水、電、路都已經基本解決，土地資源豐富，宜于發展農業生產、無安全隱患的地點，以降低搬遷成本。插花安置點選擇要注意幾個條件：一是安置點必須具備長久的生存環境條件。二是安置地要有可耕的土地資源，能保證移民搬遷安置后穩定增收，逐步致富。

5、努力提高搬遷戶的科技文化素質，增強扶貧對象的自我發展能力。提高搬遷戶素質是增加搬遷戶收入的根本性措施。實踐證明，哪里的農民素質高，哪里的經濟發展就快，農民收入增加幅度就大。怒江州各少數民族，長期以來處于封閉、半封閉的狀態，困難群眾科學文化素質不高，商品意識不強，自我發展能力弱，貧困群眾的思想觀念落后，生產技能低下，科技對農業的貢獻力極低。在實施易地搬遷扶貧項目過程中，要采取多種形式，加強對農民的科技知識和專業技能的培訓。培訓要堅持“分類指導、服務產業、注重實效”的原則，面向農村基層干部、青壯年農民、農村婦女等不同培訓對象，充分利用當地的教育資源，圍繞各安置點的特色產業，以產業為依托，以市場為導向，以農民致富為目標，開展靈活多樣、不同形式的專業技術培訓，使搬遷戶一看就懂、一學就會、學了能用、用能致富，充分發揮科技在易地搬遷扶貧開發工作中的作用。

6、加快農村富余勞動力的轉移步伐。怒江州農村貧困地區自然條件極為惡劣，耕地資源匱乏，人地矛盾十分突出，僅靠就地開發和易地安置難以解決貧困問題，必須加快農村富余勞動力的轉移步伐。一是轉移出去的勞動力可以從其他產業獲得較高收入，提高了農村勞動力的平均收入水平，直接推動農民收入的增長。二是農村富余勞動力的轉移，降低了農業勞動力總量的增長速度，減少了勞動力總量，提高了農業勞動生產率，有利于農民獲得規模經濟效益，間接地推動農民收入的增長。因此，只有突出地抓好這項工程，提高人口的綜合素質，增強移民的發展后勁，才是移民“搬得出、穩得住、能致富”的根本保證。一是要加強九年制義務教育，從娃娃抓起，通過提高受教育程度，使其走出窮山惡水，謀求富裕文明的新生活。二是大力發展農村職業教育，增強其就業竟爭能力。三是要認真組織實用技術培訓。要采取“請進來、走出去、送上門”等多種形式，手把手地教會移民一門實用技術，引導他們積極參與農業產業化開發。

6、提高農村基層干部的素質，增強帶領群眾致富的本領。農村基層干部是組織指導農村工作的中堅力量，既是黨在農村各項方針政策的宣傳者和執行者，又是帶領廣大農民群眾進行易地搬遷扶貧工作的組織者和領導者，是黨聯系群眾的橋梁和紐帶。中央有關易地搬遷扶貧工作的政策在農村落實得怎樣，農民的積極性能否得到充分發揮，農村基層干部特別是鄉村干部起著至關重要的作用。為此，一是要抓住選人用人的關鍵環節。按照干部隊伍的“四化”方針和德才兼備的原則，把那些認真貫徹執行黨的路線方針政策，廉潔奉公，公道正派，群眾擁護，有文化、有本領、誠心誠意為群眾辦事的人，選進鄉村領導班子。二是加大培訓力度。有計劃地對廣大農村基層干部進行黨的基本知識、社會主義市場經濟知識、科技文化知識和法律知識的培訓，增強農村基層干部帶領群眾致富的本領。

F126

A

1671-2994（2012）01-0041-04

2011-12-19

李川南（1964- ），女，云南大理人，中共怒江州委黨校教務處主任、副教授。研究方向：經濟管理與民族經濟。

朝明春（1961- ），男，怒江瀘水人，中共怒江州委黨校常務副校長、副教授。研究方向：黨史黨建。

責任編輯：劉建文