云南邊疆民族地區社會調控問題研究

劉峰國

（中共云南省委黨校 干部繼續教育學院，云南 昆明 650111）

云南邊疆民族地區社會調控問題研究

劉峰國

（中共云南省委黨校 干部繼續教育學院，云南 昆明 650111）

社會調控機制是維持社會正常運行和制約社會矛盾的重要控制系統，由各種有關的政策和組織結構綜合而成。要在云南這樣一個邊疆、多民族地區實現社會的有效調控，就需要從其特殊性和復雜性出發，建立和完善多層次、多元的社會調控機制。

云南；邊疆民族地區；社會調控：問題；對策

秩序是任何社會存在的前提，社會秩序離不開社會調控，社會調控機制是維持社會正常運行和制約社會矛盾的重要控制系統，由各種有關的政策和組織結構綜合而成。社會調控機制紊亂失靈乃至瓦解的嚴重后果，則是社會動蕩。社會調控體現了國家權力對社會發展的政策關系，也體現著政府駕馭社會經濟發展和控制社會矛盾的能力強弱和成熟水平，直接關系到社會的穩定和統治的穩固。云南地處中國西南，與緬甸、老撾、越南三國接壤，邊境線長4000多公里。云南是我國世居少數民族最多、特有民族最多、跨境民族最多、人口較少民族最多、民族自治地方和實行區域自治民族最多的邊疆省份。在云南這樣一個邊疆、多民族地區實現社會有效調控，需要從其特殊性和復雜性出發，社會多層次、多元的角度加以關注和解決，并通過有效的社會管理實踐來實現，而有效的社會管理需要建立長效的社會機制來保證。云南邊疆的社會調控，既有西藏拉薩“3.14”事件后迪慶藏區保持穩定的成功經驗，也有孟連“7.19”事件的慘痛教訓。總結經驗教訓，建立多層次、多元的社會調控機制應是邊疆民族地區和諧發展的重要選擇。

一、云南邊疆民族地區社會調控面臨的特殊問題

當前，我國正處于經濟社會大發展、大變革、大調整的轉型時期。這一時期的主要特點是“兩期并存”，即既是經濟發展的黃金時期，也是各種社會問題、社會矛盾的易發期、高發期。隨著城鄉、地區、民族、行業和社會成員之間收入分配差距的擴大，群眾利益訴求日趨多樣化，利益矛盾日漸突出；隨著經濟發展和民主法治建設的進步，各種思想文化的交流、交鋒和交融，人們思想活動的獨立性、選擇性、差異性、多變性明顯增強，使得形成社會共識的難度加大，社會管理環境發生了深刻的變化。云南邊疆民族地區的發展面臨著一些特殊的問題。

1、經濟社會發展不平衡帶來的問題。云南是集邊疆、民族、貧困、山區為一體的特殊省份。從全面建設小康社會的層面看，目前云南邊疆少數民族物質文化發展水平和經濟發展狀況大體可以分為三個層次，即少量發展程度較高的已與全國、全省同步進入小康、大部分剛剛開始起步進入小康、相當一部分還未起步進入小康。這種經濟社會發展的不平衡，引起了云南邊疆城鄉之間、地區之間、民族之間、不同人群之間發展上的差距，由此導致不同群體之間心理的失衡而產生矛盾。2008年的孟連“7.19事件”，從縱向維度看，主要緣于經濟差距而形成的各社會階層之間的矛盾。

2、面對復雜的國際環境與社會上性質不同的各種非政府組織的挑戰。作為邊疆和多民族省份，各種國際勢力和思潮對云南的影響比任何其他地區都更直接、更巨大、更深遠，再加上一些有國際背景的、別有用心的非政府組織的活動頻繁，增加了社會管理的復雜性。在一些地區甚至出現了宗教組織、非政府組織與我們爭奪群眾、爭奪陣地的現象。

3、存在豐富多彩的傳統社會管理機制。在一些少數民族村社中，還存在著從民間自然形成的內發自生型權力，即體制外權力。這類權力，法律既沒有明文規定，也沒有明文禁止，但在村社公共生活中具有一定的影響力，其影響力的基礎主要來自傳統文化或習慣法的規范，在某種程度度上具有費孝通所指的“教化權力”①的特質。既對家庭維系、鄰里和睦、維護社會公益事業、保護婦女兒童和老年人的權益、鞏固邊防起到了很重要的作用，同時，也是一種制約和博弈的關系。

4、毒品和艾滋病問題日漸嚴峻。云南邊境線長，毗鄰世界主要毒源地“金三角”，又處于當今世界艾滋病急劇流行蔓延、疫情較為嚴重的湄公河次區域，使得云南部分地區艾滋病疫情呈現快速度、多渠道、多層次流行的嚴峻態勢。隨著新型毒品在青少年群體中的不斷擴散和艾滋病病毒向普通人群的蔓延，禁毒和艾滋病病防治，不僅是局部問題和公共衛生問題，更是日漸嚴峻的社會問題，關乎云南邊疆民族地區的社會安定、和諧。

5、民族關系問題錯綜復雜。通過多年來的不懈努力，云南保持了民族團結、社會穩定、邊疆安寧的良好局面。但面對國際國內形勢的深刻變化，影響民族團結、民族關系和諧和邊疆穩定的各種因素依然存在，如果處理不當或處理不及時，有可能釀成新的社會矛盾。這些因素主要是各民族在根本利益一致的前提下，因具體的經濟權益糾紛而引起的矛盾和糾紛，如山林、土地、水源、地下資源、經濟合同等；由于民族文化傳統、風俗習慣、宗教信仰和心理存在多樣性、差異性帶來的一些矛盾；隨著城鎮化進程加快，各民族群體跨區域就業、務工、經商和流動增多，這既促進了各民族之間的交流交往，又因各民族間文化、教育、信仰、習俗、語言等方面的差異，容易引起沖突和摩擦，進而引發群體性事件的可能性增多；一些別有用心的人利用人們的民族、宗教感情，煽動、制造事端，他們打著民族、宗教的旗號，聯合群眾上訪等。此外，邊疆多民族地區也是國外敵對勢力對我國進行滲透和實行“分化”圖謀的重點地區，國外勢力干預已經成為影響社會穩定的一個重要因素。

6、宗教滲透問題日益突出。云南宗教種類多、信教群眾多，宗教問題又和民族問題、邊疆問題、貧困問題相互交織影響，具有特殊的復雜性。特別是云南邊境線長，有25個縣分布在4060公里的邊境線上，16個少數民族屬于跨界民族，有的民族居幾個國家，有的大部分在國外、少數在國內，有的部分在國內、少數在國外，與緬甸、越南、老撾等國的一些民族語言相通、文化相近，在泰國還生活著數量眾多的云南籍僑民。“橋頭堡戰略”的實施，抵御滲透難度加大。這對云南邊境民族地區依法管理宗教事務、抵御境外滲透、保持邊疆穩定、維護國家安全都提出了新的課題和挑戰。

7、人口流動問題逐步呈現。中越邊境地區，越方實施“固土守邊”的優惠政策，建立了教育、醫療服務體系，比我國邊民條件優越，吸引我邊民外遷，直接影響到認同意識、民族團結和國家的形象；大量中國人進入老撾、緬甸，影響中國與這些國家的關系；大量境外流動人口的活動影響云南邊疆的穩定；部分貧困兒童到境外就讀，婦女外流、非法通婚和定居問題等，亟待研究并解決。

二、創新邊疆民族地區社會調控體系的對策

在邊疆民族地區的社會生活中，社會機制的實際運行受制于其發揮作用的自然、社會與文化條件，由此使得在人類社會中同樣起作用的社會機制，在不同的環境與時代中會呈現出不同的特點。因此，在邊疆民族地區構建切實有效的社會運行機制，必須因時制宜，在充分考慮邊疆和民族特色的基礎上尋求創新和發展，以使各種機制的運行真正具有合法性基礎。

1、建立政府主導、多元參與、共享共治的邊疆民族地區社會調控模式。邊疆民族地區的社會調控，需要發揮多元主體協同、自律、自治、互律的作用。在加強政府組織建設的同時，需要更多地鼓勵各種合法社會組織的建設。客觀地看，邊疆民族地區與內地比較，社會管理的事務更加繁重而復雜，僅靠政府很難把相關的社會事務處理好，加上政府還可能面臨失靈的問題。唯有通過全社會的參與，動員和汲取廣大的社會資源，充分調動社會的力量、處理各種公共事務和向社會提供公共物品與服務，才能促進社會公平與正義，有效配置社會資源和協調各種社會利益。

2、建立和完善邊疆民族地區社會運行機制。一是努力實現社會整體的發展，拉近不同階層的差距，并強調社會公平。貧困不能成為反對政府的理由，但是，貧困確實成為影響人們行為的重要因素。要加快邊疆民族地區經濟社會發展的步伐，特別是加快改善邊民民生，爭取國家對邊疆、邊境地區建設的支持，讓邊疆地區的群眾盡快富起來，增強國家認同和愛國意識。二是平衡多元的社會控制力量。不同的社會組織、社會群體的立場和利益并不總是一致，在面對具體問題時不可避免地會出現分歧，如果這些分歧不能得到妥善處理或必要的妥協，就會導致沖突發生或沖突的擴大。長期以來，云南邊疆各民族保持著較為和諧的村落政治和公共秩序，就是得益于不同的社會組織和社會力量之間有著一種慣例性質的合作關系，在它們之間有著良好的協商性，在具體村務的處理中有很大的協商空間，并且在這種合作、協商關系中還包含著必要的相互制約，多元的社會控制力量因此基本處于平衡狀態。一旦村落秩序失去了這種平衡性，意味著村落中人們的生活意義發生了危機，社會控制發生了斷裂，村落將面臨失范的危險。三是建立各民族社會利益協調機制。目前，隨著我國經濟體制轉型與社會結構轉型的深入進行，邊疆民族地區社會原有的經濟利益格局不斷地在進行著新的調整和界定。社會利益主體呈現多元化特征，利益關系呈現復雜化趨勢，而且，各種利益主體之間利益差距在不斷地拉大，社會階層分化也呈現擴大的趨勢。現實變化要求必須構建和諧社會過程中的社會利益協調機制，適時對各種利益關系進行有效協調，特別要避免以犧牲某些人群的利益來維護其他人群的利益，防止利益受損群體通過極端的方式來進行利益表達。四是創設開放性取向的社會流動機制。合理的社會流動，有助于激發人的積極向上和開拓進取精神，給社會系統不斷注入新的活力，也有助于形成開放、動態的社會分層結構，加強社會各階層的有機整合。在邊疆民族地區，促成社會流動加速的經濟、政治、社會和文化等條件不斷成熟，城鎮化加快，更多的農業閑置勞動力從農村向城市轉移，為此，要完善機制，促成各民族社會各階層的合理流動。五是完善全面的社會矛盾疏導和調處機制建設。個別的、零星的、輕微的、簡單的矛盾得不到解決，就會發展成為嚴重的、復雜的、激烈的矛盾和沖突。因此，應該在矛盾形成的初期就對矛盾進行有效疏導，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法，依法及時、合理地處理各種矛盾和糾紛。地方政府要增強處置突發性沖突和事件的能力，當一些有可能危及社會穩定的事件發生以后，要能夠迅速地控制和處理，防止事態擴大。

3、構建維護民族團結的長效機制。一是要把加快少數民族和民族地區發展作為促進民族關系和諧的根本途徑，全面落實黨的民族政策，加強對邊遠少數民族、人口較少民族、特困民族、散居民族的幫助扶持，大力促進各民族共同繁榮發展，夯實民族團結的物質基礎。二是要廣泛開展民族理論、民族政策、民族法律法規、民族基本知識的宣傳教育，著力探索適應時代要求、符合各類群體需要的宣傳教育常態化機制，打牢民族團結的思想基礎。三是要以建設民族團結進步、邊疆繁榮穩定示范區為抓手，分級分層次深入開展民族團結進步示范點創建活動，不斷創新創建活動的載體、形式、內容，引導全社會參與創建活動，建立民族團結保障機制，夯實民族團結的社會基礎，努力把云南打造成民族團結進步、邊疆繁榮穩定的典型和窗口。四是有關職能部門要進一步做好民族事務的服務管理工作，不斷總結完善民族團結目標管理責任制，建立健全涉及民族關系的矛盾糾紛排查調處機制、民族關系監測機制、重大突發事件應急處理機制。五是要高度重視邊境地區的社會管理工作，各有關部門要相互協同，堅決抵制和打擊敵對勢力的“西化”、“分化”滲透破壞活動，特別是嚴防和抵御達賴集團“藏獨”分裂勢力及境外其他敵對勢力利用民族宗教進行滲透、分裂等破壞活動。六是做好少數民族進城務工人員、流動人口的服務管理工作，已成為城市民族工作的重要任務。城市政府要把少數民族進城務工人員、流動人口服務管理納入社會管理服務范疇，完善城市民族工作法規，依法保障少數民族在公共服務、特殊生產生活需求、宗教活動等方面的合法權益，引導少數民族群體更好地融入城市、社區和當地生活。有效引導非政府組織有序參與社會管理。

4、推進宗教事務管理的法制化、社會化和民主化。維護宗教領域的穩定，促進宗教關系和諧，事關邊疆的長治久安，是加強社會管理的重要方面。宗教事務涉及教育、文化、公益慈善等社會公共事務，管理更復雜、難度更大。一是要研究宗教事務社會化管理的工作規律，緊緊抓住宗教團體班子建設和骨干隊伍建設這個關鍵環節，發揮宗教團體、宗教界代表人士的橋梁紐帶作用，積極引導廣大信教群眾緊密團結在黨和政府周圍。二是要加大對基層黨員干部宗教政策、宗教知識的培訓力度，提高他們依法管理宗教事務、依法處理宗教問題的能力和水平。三是要把宗教院校、宗教團體、宗教活動場所納入公共服務組織對象，落實政府職能部門、宗教團體、基層政權的屬地管理職責，建立健全寺廟教堂管理的長效機制，推動宗教活動場所管理的民主化、制度化、規范化。四是要著力解決宗教領域社會管理存在的突出問題，重點解決境外敵對勢力利用宗教進行滲透、亂建寺觀教堂、組織非法宗教活動等問題。五是要以深入開展“和諧寺觀教堂”創建活動、愛國主義和法制宣傳教育活動為契機，積極幫助宗教團體、宗教界人士解決實際困難，促進教產、教權糾紛等問題的有效穩妥解決，維護宗教界的合法權益。六是要支持和引導各宗教努力挖掘教規教義和宗教文化中有益內容，作出有利于社會發展、時代進步和健康文明的新解釋，更好地與社會主義社會相適應。

5、切實加強禁毒和艾滋病防治工作，保障各族群眾的身心健康。禁毒和防治艾滋病工作，關系云南各民族的生存和發展，關系著各族群眾的切身利益。因此，做好禁毒和防治艾滋病是云南構建社會主義和諧社會的重要任務。要抓好教育，統一全省認識，使全省各級干部和廣大群眾深刻認識毒品和艾滋病對全省經濟社會發展的危害，充分認識云南禁毒形勢的嚴峻和禁毒工作的極端重要性，積極支持禁毒和防艾工作，努力遏制艾滋病的蔓延。

6、加強邊境管理。影響云南邊疆民族地區社會穩定的問題，如毒品、走私、宗教滲透、人口流動等問題，都或多或少與邊境管理工作有關系。如果我們加強邊境管理，在制度上有明確的規定，在政策上統一一致，與東南亞周邊國家在邊境管理上有比較和諧的制度，以及盡快制定符合我國國情的邊界法等，都將對于改善、穩定和消除邊疆地區的不穩定因素等起到積極的作用。在認識和了解這些存在問題產生的原因的同時，要對這些問題可能的發展趨勢做出判斷，進而有針對性地制定相應的政策措施加以防范，全面提升邊境管控能力。

7、建立社會穩定的預警機制。建立靈敏的社會穩定預警機制，及時對社會各地方輿情進行匯集和分析，并在此基礎上進行及時的疏導和應急處理，就能將事態控制在萌芽狀態，防止其釀成破壞社會穩定的事件發生。當前，一方面要加強對民族間的矛盾和沖突可能引發的不穩定因素的預警，另一方面，也要加強對國外敵對勢力滲透可能引發的矛盾和沖突的預警。必須制定過去沒有發生或很少發生的矛盾和沖突對社會穩定造成重大影響的預案，確保邊疆民族地區的社會穩定。

8、發揮邊疆民族地區基層黨組織在社會管理創新中的特殊作用。胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話，要求“把服務群眾、做群眾工作作為基層黨組織的核心任務和基層干部的基本職責，使基層黨組織成為推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的堅強戰斗堡壘”②。為此，一是要解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷適應生產力的發展、改革調適包括分配關系在內的利益關系，保證人民群眾共享改革發展成果。二是要暢通群眾訴求表達渠道，健全矛盾糾紛排查調解機制，及時排查矛盾、分析矛盾、化解矛盾。三是要突出抓好改進干部作風這個關鍵，建立機關干部下基層制度、干部直接聯系群眾制度、干部經常直接聽取群眾意見制度，實打實為群眾辦事。四是要不斷創新群眾工作的方式方法，提高依法辦事能力和水平。五是要大力加強基層組織建設，進一步密切黨群干群關系。只有把關系邊疆各民族群眾切身利益的事情辦好，把他們生產生活中的困難和問題解決好，才能從源頭上、根本上減少社會矛盾、解決社會問題。六是要以服務型黨組織建設帶動基層社會管理創新，努力把村級組織活動場所建設成為邊疆地區村一級的議事決策中心、政策教育中心、文化活動中心、科技培訓中心、民事調解中心。要針對邊疆地區農村人口多、居住分散，農民群眾離鄉鎮駐地較遠，農民辦事極不方便的實際，按照“黨委領導、部門協同、信息先導、服務到家”的要求，整合鄉鎮站所職能和人員，建立鄉鎮農民服務站，為群眾提供一站式服務；在行政村設立農民服務點，定期或流動到村組為群眾提供政策咨詢、證照辦理、民事調解、技術信息等服務。

注釋：

①費孝通著：《鄉土中國生育制度》，北京大學出版社，1998年版，第59-64頁。

②胡錦濤：《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》，《人民日報》，2011年 7月 2日。

責任編輯：許如江

D035-3

A

1671-2994（2012）04-0044-04

2012-05-27

劉峰國（1968- ），男，山東萊州人，中共云南省委黨校干部繼續教育學院講師。研究方向：社會發展理論。