普洱市低丘緩坡土地綜合開發利用初探

李 佳

（中共普洱市委黨校 哲學社會科學研究室，云南 普洱 665000）

普洱市低丘緩坡土地綜合開發利用初探

李 佳

（中共普洱市委黨校 哲學社會科學研究室，云南 普洱 665000）

低丘緩坡土地綜合開發利用是解決當前經濟社會發展和用地難矛盾的有效途徑，作為云南省10種典型性低丘緩坡開發實踐之一的普洱市，在低丘緩坡土地綜合開發利用過程中還存在一系列亟待解決的問題，怎樣科學、合理、高效地開發利用低丘緩坡土地值得深思。

普洱市；低丘緩坡土地；開發利用；存在問題；對策

一、低丘緩坡土地的利用價值及開發意義

云南是一個高原山區省份，地形波狀起伏，平均海拔2000米左右，表現為起伏和緩的低山和渾圓丘陵，發育著各種類型的巖溶地形。全省相對平緩的山區只占總面積的10%左右，大面積的土地高低參差，縱橫起伏。按照“宜農則農、宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”的原則，在8度至15度坡地中，選擇具有一定規模、具備成片開發利用條件的土地，在做好生態保護的前提下，合理確定開發利用的方式、規模、用途、布局和時序，探索創新土地管理模式，促進低丘緩坡土地科學、合理和高效開發利用。對于云南這樣的山區省份而言，山地開發是由云南本身的地形地貌特點決定的，是在充分分析本省省情的基礎之上提出的，同時，這也成為工業發展、城鎮建設用地模式的創新之舉，具有相對較好的土地綜合利用效益和重要的戰略指導意義。

推進低丘緩坡土地綜合開發利用，是落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策，加強土地資源節約和管理工作的重要決策；是新形勢下統籌保障發展和保護資源，拓展建設用地新空間，因地制宜保障和促進工業化、城鎮化和農村新居建設用地的重要途徑；是貫徹落實省委省政府加強保護耕地，建設山地城鎮的重要舉措；是統籌優化城鄉用地結構和布局，充分開發未利用土地，增加建設用地有效供給，緩解用地供需矛盾，促進經濟社會發展與土地資源利用相協調的重要保障。

二、普洱市低丘緩坡土地綜合開發利用的現狀

云南省普洱市地處橫斷山脈的無量山南部，在大地構造上，位于蘭坪——思茅中生代凹陷之南部，區域內地層出露較全，巖漿活動較強，地質構造較復雜。地形呈不規則的睡犁形；東西長而南北窄；地形西北高，東南低；中部高東西低；由西北分別向東南、西南傾斜。由于地面抬升，水流切割，形成了高山與低谷間有沖積盆地的地貌，最高海拔大蘆山頂2154.8米，最低海拔小橄欖壩587米，相對高差1567.8米，傾斜度為21.9%。普洱市作為云南省面積最大的州市，山區、半山區面積占國土面積的98.3%。近年來，普洱立足山地多、平地少的實際，積極引導城市建設、工業發展用地從平壩區向半坡地、緩坡地、山地轉移，為項目上山、城鎮上山創造條件。目前，全市各縣（區）山地規劃面積比例不斷增加，壩區建設用地面積明顯下降，并將原來已調整到山上的基本農田重新調回壩區，建立基本農田保護重點區、集中區。全市共規劃壩區基本農田31728.66公頃，占壩區現有耕地的80.31%。各縣（區）在調整完善土地利用總體規劃時將山地綜合開發片區納入土地利用總體規劃，全市山地綜合開發劃定的有條件建設區，控制范圍達178平方公里，現已編制完成山地綜合開發試點方案11個。這11個項目上報實施后將增加建設用地3931.24公頃，保證城市建設用地由占用壩區耕地向宜城宜工發展的低丘緩坡要地，拓展用地空間，突破用地瓶頸。按照“啟動一批、提升一批、儲備一批”的部署和要求，目前普洱市已確定思茅區、景東縣、瀾滄縣、孟連縣、寧洱縣5個縣（區）為全市低丘緩坡土地綜合開發試點縣（區），其它縣（區）也在積極創造條件，同步開展低丘緩坡土地綜合開發利用試點工作。

例1：位于思茅區的普洱市工業園區自2006年成立以來，就一直對低丘緩坡土地綜合開發利用進行探索，通過“項目向園區集中，園區向山地布局”，實現“保護耕地，工業上山、上坡”，現已形成一定模式，成為全省十種典型性低丘緩坡開發實踐之一。普洱工業園區的木乃河片區、蓮花片區，被確定為低丘緩坡土地綜合開發利用提升項目，在現有模式上進一步提高完善，開發后建設區面積分別為703.54公頃和155.77公頃。其中，木乃河片區實際建設用地687.93公頃，未利用15.61公頃，項目區建設占用耕地為總規模的14.4%。蓮花片區實際建設用地148.74公頃，未利用7.03公頃，項目區建設占用耕地為總規模的27.08%。兩區塊合計建設面積859.31公頃，占用耕地面積143.47公頃，占用耕地比例16.7%，占用耕地比例沒有超過20%，符合國家和省級低丘緩坡土地綜合開發利用的相關規定。

例2：思茅區的馬蘭箐、丁家箐、野鴨湖片區748.72公頃、洗馬河片區772.22公頃、太陽河營盤山片區1145.41公頃作為旅游度假休閑項目，確定為低丘緩坡土地綜合開發利用試點項目啟動實施，這三個片區項目建設占用耕地分別僅占總規模的0.57%、3.6%和1.2%。思茅區東部新城區確定為儲備項目，規劃控制面積50平方公里，嚴格按照宜建則建、宜農則農的開發原則，用于城市綜合體建設，補充中心主城區用地不足。瀾滄縣、孟連縣圍繞綠三角機場，建設空港經濟區，規劃機場周邊那勒片區60平方公里為低丘緩坡土地綜合開發試點片區。寧洱縣圍繞思（茅）寧（洱）一體化發展的要求，在縣城東南部低丘緩坡地區安排試點項目，為思寧一體化建設提供用地保障。景東縣完善城市功能，推進壩區耕地保護，已選擇三個地質條件好、交通便利的緩坡地段作為試點區塊，共規劃面積2200公頃作為行政區、工業用地、農業特色產品加工、物流等項目用地。

三、普洱市低丘緩坡土地綜合開發利用中存在的主要問題

普洱市在低丘緩坡土地綜合開發利用過程中先行先試，不斷研究山地、開發山地、利用山地、保護山地，向荒山荒坡要地，積累了一定的經驗。但是，山地丘陵可用地資源和耕地資源一樣，也具有稀缺性和不可再生性，如何科學、合理、高效地進行低丘緩坡土地的開發建設，值得進一步研究。

1、開發建設與生態保護的矛盾沖突。低丘緩坡土地所處的生態環境結構往往比較復雜，在開發建設中涉及到很多問題，供電供水等設施的鋪設，道路及土地的平整，施工期間各種建筑材料及廢棄物的堆放，以及項目建成投產后的污物排放等，都會對當地的生態環境造成一定程度的影響和破壞。因此，擬開發區域不得涉及當地的生態公益林、各類自然保護區、省級以上森林公園、古樹名木珍貴樹種林地、風景名勝區、文化與自然遺產地、水源保護地等區域。怎樣保護好山地區域的生態系統和物種多樣性，防止水土流失，減少自然災害，如何以最小限度的擾動來達到用地與養地的均衡，如何合理控制建筑物的密度和高度，必須在開發建設前認真考慮，從集約利用土地、節約能源和降低環境成本方面達到經濟上的要求。

2、地形地貌復雜，導致開發技術難度加大。與平原地區相比，山區生態系統比較脆弱，穩定性差，地貌環境抗干擾能力低，災變敏感度高，對自然和人為作用的承載能力低，更易發生崩塌、滑坡、泥石流等災害。因此，項目建設用地從位置的選擇、工程量的大小、成本的高低到災害防治設施的建立，均相應加大了開發技術的難度。另一方面，因地形復雜，導致基礎設施建設費用增高，給排水、道路選線以及建筑物布局等基于地面的線性工程鋪設難度和復雜程度均有所增加，對建筑物的穩定性、安全性、施工難易程度以及建筑成本的高低也帶來影響。以普洱工業園區為例，木乃河片區占用耕地坡度沒有2度以下的平地，主要集中在6-15度之間，其次是2-6度，有部分坡度在15-25度。蓮花片區占用耕地主要集中在0-15度之間，有少量的15-25度。通常情況下，地面坡度越大、地形越破碎，土地平整改造的工程量越大，成本也越高。

3、林地政策的制約導致畏難情緒。林業法律法規對林地有明確的界定標準。《森林法實施條例》明確規定：“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地”，禁止毀林開墾。普洱市是云南省的林業大市，森林覆蓋率高達67%，低丘緩坡土地開發必然會涉及到林地。目前，普洱市的集體林權制度改革已基本結束，林權證已發放并承包給廣大農戶。在低丘緩坡土地開發利用的過程中，涉及到山林權屬調整、合同變更、政策補償等問題。由于土地開發中形成的巨大利益差，導致農民群眾抵觸情緒較大，配合性低，出現群眾上訪事件。另一方面，基層干部認為低丘緩坡土地開發情況復雜，點多面廣，政策性強，要做大量的群眾工作，解決信訪、化解矛盾，工作難度大，承受壓力重，得到實惠少，滋生畏難情緒。

4、土地報批費用增高，致使土地收儲難度大。2008年以后，耕地占用稅從0.4萬元/畝增加到1.73萬元/畝，新增建設用地使用費從0.53萬元/畝增加到1.066萬元/畝，耕地開發費從0.5萬元/畝增加到1.2萬元/畝，加上被征地農民基本養老保障金、出讓每畝土地需繳納新增農業土地開發費和征地管理費等各項費用，致使土地報批費用大幅上漲。由于資金籌措困難，低丘緩坡土地開發中需要場地平整、道路建設、河道改造以及水、電、通訊等基礎設施建設的投入，難以滿足大企業、大項目的需要，致使企業、項目落地難，入駐速度放緩。由于解決征地補償的遺留問題難度較大，使得擴征難以進行。土地收儲難度加大，影響招商引資的效果，進而影響到省委省政府提出的工業跨越發展“倍增”、“翻番”目標的實現。

四、推進普洱市低丘緩坡土地綜合開發利用的對策

普洱市作為省級低丘緩坡土地綜合開發利用試點之一，應充分利用自身優勢，因地制宜創新土地利用和管理模式，推動低丘緩坡土地規范、有序、科學、合理、高效地開發利用。

1、統一思想，提高認識。低丘緩坡土地綜合開發利用是解決當前經濟社會發展和用地難矛盾的有效途徑，必須提高全社會對低丘緩坡土地綜合開發利用重要性和必要性的認識。各級各部門必須把思想統一到省委省政府的決策部署上來，將低丘緩坡土地綜合開發利用作為事關普洱市經濟社會發展的基礎性、全局性工作來抓，使全社會理解、支持、配合搞好低丘緩坡土地的綜合開發利用工作。

2、因地制宜，編制規劃。開發利用低丘緩坡土地，一是要切實摸清家底，搞清楚每一區塊的區位、面積、權屬、自然狀況、利用狀況和適宜用途等基本情況。二是要組織編制低丘緩坡土地綜合開發利用專項規劃和實施方案，以土地資源及地質、人口、產業、環境等調查評價為基礎，以土地利用總體規劃為控制，提出低丘緩坡土地開發利用的總體目標、區域布局、用地規模、重大項目和保障措施，將低丘緩坡土地開發利用安排落實到具體區塊。

3、安排時序，避免浪費。在低丘緩坡土地的綜合開發利用中，應避免一哄而上，為此，要安排好開發建設的時序，使整體工作有序推進，以充分發揮土地的利用效率。對大范圍的低丘緩坡土地開發，可進行遠、中、近期考慮安排，有計劃、有重點地統籌規劃。在實際推進過程中，應優先開發坡度低、水電路配套方便、土層好、易平整的區塊。同時，避讓生態敏感、礦產壓覆與地質災害易發等區域，堅決杜絕盲目開發造成不必要的損失和浪費。

4、采取措施，保護生態。堅持保護耕地、保障建設、保護生態的原則。在開發低丘緩坡土地之前必須進行生態效益論證，分析開發可能對生態環境造成的影響和后果，制定相應的保障措施，避免由于開發造成的生態失衡。在項目的施工過程中，要注意對地質環境和生態環境保護采取必要的防治措施，避免工程對生態和環境造成不良影響，工程建設對周邊環境造成擾動的要及時復墾，恢復原貌。

5、關注民生，構建和諧。必須高度重視被征地農民的可持續發展問題，積極穩妥做好被征地農民的生存發展工作。為此，堅持“城鄉共同繁榮、工農共同發展”的原則，優先安排被征地農民到入駐企業中就業。在土地開發片區中預留一定比例的土地給被征地農民，幫助其組建經濟實體，發展集體經濟，解決被征地農民將來的生計問題。

6、部門聯動，加強扶持。低丘緩坡土地綜合開發利用是一項系統工程，涉及農村政策、森林資源保護、產業布局、城鎮發展、農田水利、生態環境、地質災害等一系列問題，要建立健全部門協調機制，強化溝通、促進協作，聯合國土、住建、林業、農業、交通、水利等相關部門，按照“黨委領導、政府負責、國土搭臺、部門聯動”的組織方式，對低丘緩坡土地綜合開發利用從土地、資金、技術等方面給予支持。

7、建立評估，強化監督。一是加強對低丘緩坡土地綜合開發利用中的耕地保護、規劃計劃管理、農用地轉用和土地征收審批、土地變更登記、土地節約利用、失地農民補償安置及長遠生計等情況進行全程跟蹤與監管。二是制定低丘緩坡土地綜合開發利用工作評估制度，加強檢查評估，根據實施情況及時調整試點政策和方案。三是完善考核制度，健全激勵機制，把耕地保護、節約用地、科學推進城鎮化發展納入各級政府績效考核的范圍。

責任編輯：許如江

F301.24

A

1671-2994（2012）04-0113-03

2012-04-18

李 佳（1980- ），女，云南寧洱人，中共普洱市委黨校哲學社會科學研究室講師。研究方向：民族經濟與民族文化。