善治視域中的食品安全問(wèn)題
——對(duì)食品安全監(jiān)管主體多元化合作治理的思考

趙聲馗

（昭通學(xué)院 政史系，云南 昭通 657000）

善治視域中的食品安全問(wèn)題
——對(duì)食品安全監(jiān)管主體多元化合作治理的思考

趙聲馗

（昭通學(xué)院 政史系，云南 昭通 657000）

食品安全是當(dāng)前關(guān)乎民生的一個(gè)重大問(wèn)題，它涉及到人民生命的安危及社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，其公共性表現(xiàn)較為明顯。因此，從善治理論的視角來(lái)看待食品安全問(wèn)題，凸顯出來(lái)的是監(jiān)管主體單一的問(wèn)題，而多元化合作治理則是對(duì)食品安全公共性的積極回應(yīng)。

善治；食品安全；監(jiān)管主體；多元化

近年來(lái)，食品安全已成為一個(gè)世界性問(wèn)題，我們國(guó)家則更為突出——食品問(wèn)題屢治屢現(xiàn)，頻頻發(fā)生，似乎陷入了一個(gè)難于跨越的怪圈。面對(duì)這種情況，社會(huì)上出現(xiàn)了不同的解決問(wèn)題的主張，較為集中的一個(gè)視角，是把重點(diǎn)放在食品安全的監(jiān)管主體上，多數(shù)人認(rèn)為，政府監(jiān)管不力是造成食品問(wèn)題頻發(fā)的主要原因，因此，目光便囿于政府如何提高食品安全監(jiān)管的行政能力上。筆者認(rèn)為，從完善食品安全監(jiān)管主體的角度來(lái)看，這還不夠全面，在善治的視域中，監(jiān)管主體的多元化合作治理或許是對(duì)食品安全公共性的一個(gè)更好的回應(yīng)。

一、食品安全的公共性與善治的關(guān)系

1、食品安全的公共性?xún)?nèi)涵。公共性是在社會(huì)生活中“公”、“私”領(lǐng)域逐步分化的過(guò)程中顯現(xiàn)出來(lái)的，在公共行政研究范式中，公共性指的是一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。①由于食品安全問(wèn)題涉及眾多消費(fèi)者，影響面巨大，消費(fèi)者個(gè)體差異（比如收入、地位，甚至地域差別等因素），不能排除面臨同樣的食品安全問(wèn)題的可能性。因此，食品安全表現(xiàn)出較為明顯的共享性和共同性。再者，如果從食品安全問(wèn)題可能引起的蝴蝶效應(yīng)來(lái)看，它則具有復(fù)雜問(wèn)題的不確定性和普遍性。不確定性主要在于食品安全涉及的領(lǐng)域太多，每個(gè)環(huán)節(jié)都存在出現(xiàn)問(wèn)題的可能性，而普遍性意味著它牽涉的范圍及對(duì)象數(shù)量巨大，基本涉及每個(gè)社會(huì)成員的利益，形成了一種復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。從這些方面來(lái)看，食品安全的公共性則更接近“特定范圍內(nèi)由特定對(duì)象、環(huán)境和結(jié)果將具體個(gè)人（或主體）聯(lián)系起來(lái)的具有普遍性、不確定性和意識(shí)交互性的社會(huì)關(guān)系。”②可見(jiàn)，食品安全涉及整個(gè)食品消費(fèi)者群體的共同利益，具有較強(qiáng)的共享性和共同性，因此，它具有公共性?xún)?nèi)涵，由此決定了它的解決，可以突破單一的政府行政空間，在更為廣泛的社會(huì)公共空間中尋求治理之道。

2、公共利益最大化是善治的目標(biāo)指向。治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。③善治，也可以說(shuō)是“良好的治理”④，是現(xiàn)代社會(huì)公共治理的一種理想狀態(tài)，也是克服治理失效或者使治理效果趨向最佳的重要途徑，它具有合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等基本要素。⑤如前所述，食品安全問(wèn)題具有較強(qiáng)的公共性，它的后果及影響范圍主要在于公共領(lǐng)域。基于此，它理應(yīng)屬于問(wèn)題相關(guān)者的“共同事務(wù)”，這才合乎它所具有的“共有、共享、共同”的公共性。食品安全的公共性，又有非一般公共問(wèn)題所具有的特殊和重要性。就食品問(wèn)題本身來(lái)說(shuō)，它事關(guān)消費(fèi)者的健康乃至生命安危，從社會(huì)層面看，它可能影響到整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的安定，因此，對(duì)于食品安全解決的理想狀態(tài)便是善治，因?yàn)椋浦尉褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣?huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于，它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。⑥在善治這一治理模式下，食品安全可以在一個(gè)日趨完善的制度環(huán)境中，各相關(guān)主體責(zé)任明確并積極回應(yīng)食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)中的問(wèn)題，使其得到最有效的治理。

總的來(lái)看，食品安全問(wèn)題關(guān)系到廣大民眾的利益，具有較強(qiáng)的公共性，屬于公共事物的范疇，同時(shí)，從食品生產(chǎn)到消費(fèi)過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)，都關(guān)乎安全問(wèn)題，因此，“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全，需要在政府主導(dǎo)的前提下，構(gòu)建一個(gè)公民與政府相互合作、共同治理的善治模式，這樣，才可能把食品問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，從而達(dá)到公共利益最大化的目標(biāo)。

二、食品安全監(jiān)管主體的現(xiàn)狀和問(wèn)題

從近些年發(fā)生的食品安全事件來(lái)看，不法食品生產(chǎn)者雖是危害食品安全的首惡，但監(jiān)管乏力的政府相關(guān)部門(mén)，卻屢屢成為食品安全風(fēng)暴的中心。確實(shí)，普通消費(fèi)者在信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境中把食品安全的責(zé)任交托給政府，但政府在復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境和自身利益的限制條件下，是難以圓滿(mǎn)履行此任務(wù)的，往往導(dǎo)致食品安全治理中的政府失靈現(xiàn)象。總的來(lái)看，食品安全治理過(guò)程的政府失靈又表現(xiàn)出兩種極端的情況。

1、“全能型政府”導(dǎo)致的政府失靈。實(shí)踐證明，“全能型政府”在提供公共物品方面是低效率甚至是無(wú)效率的，因此，造成了公共領(lǐng)域中的政府失靈。從現(xiàn)實(shí)看，在體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，我國(guó)政府角色還沒(méi)有完成重新定位，政府有時(shí)既是社會(huì)公共事務(wù)的掌舵者，也是劃槳者，成為社會(huì)管理和公共服務(wù)唯一的主體，行政權(quán)力基本觸及到社會(huì)生活的每個(gè)角落，客觀(guān)上形成了“大政府，小社會(huì)”的管制局面。在這種情況下，傳統(tǒng)全能型政府的觀(guān)念使得我們習(xí)慣于把公共領(lǐng)域的事務(wù)交由政府辦理，個(gè)人只是公共事務(wù)的消極接受者甚至是旁觀(guān)者。隨著市場(chǎng)化程度的提高，政府的行政環(huán)境發(fā)生了巨大的改變，政府活動(dòng)不再完全按照自己的計(jì)劃和指令來(lái)行使，面對(duì)的是瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境和頭緒萬(wàn)千的各種事務(wù)。在這樣的情況下，本身尚處于行政體制改革中的政府難免顧此失彼而不能萬(wàn)事周全了。換言之，食品安全是最為基本的民生問(wèn)題，政府并不是不愿意管，政府是愿意而且努力想要管好的，但是，食品安全問(wèn)題涉及的范圍、對(duì)象以及各種信息過(guò)于龐雜，要靠政府一己之力來(lái)獨(dú)自完成對(duì)食品安全的有效監(jiān)管，是比較困難的，因而，在監(jiān)管過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)一些監(jiān)管乏力的現(xiàn)象，這也是食品安全問(wèn)題屢治屢現(xiàn)的一個(gè)重要原因——不是缺乏政府監(jiān)管，而是政府監(jiān)管主體實(shí)在不能獨(dú)力支撐食品安全之重。因此，在政府監(jiān)管力不能及的情況下，各種“低效率”甚至“無(wú)效率”的政府失靈現(xiàn)象也就出現(xiàn)了，結(jié)果，便是食品安全事件頻頻發(fā)生。

2、“經(jīng)濟(jì)人政府”導(dǎo)致的政府失靈。從公共選擇理論來(lái)看，“經(jīng)濟(jì)人”是它的一個(gè)基本理論假設(shè)，即“假定市場(chǎng)背景下的個(gè)人，運(yùn)用他所擁有的能力（在市場(chǎng)規(guī)則的限制下）最大化自己的財(cái)富，那么也必須假設(shè)，在相應(yīng)的政治背景下，個(gè)人也會(huì)以完全同樣的方式運(yùn)用自己的能力（在政治規(guī)則的限制下）。”⑦事實(shí)上，在公共問(wèn)題解決過(guò)程中所面臨的理性經(jīng)濟(jì)人的道德風(fēng)險(xiǎn)是存在的。從我國(guó)食品安全監(jiān)管過(guò)程中實(shí)行的“分段管理為主，品種管理為輔”這一模式來(lái)看，行政監(jiān)管主體具有多頭監(jiān)管的特點(diǎn)。由于在政府權(quán)力空間內(nèi)，“租金無(wú)處不在，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制導(dǎo)致各種形式的租金。只要有租金，就必然會(huì)有尋租行為”。⑧因此，各行政監(jiān)管主體在監(jiān)管過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)“理性經(jīng)濟(jì)人”的情況——除了尋租行為的發(fā)生外，那些監(jiān)管成本低、收益大的食品行業(yè)，可能會(huì)成為各監(jiān)管部門(mén)的理性首選，而監(jiān)管成本高或是無(wú)利可圖的食品行業(yè)則可能成為監(jiān)管真空，這也是為什么偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)和“五小”食品行業(yè)成為食品安全重災(zāi)區(qū)的一個(gè)重要原因。另外，政府作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，還表現(xiàn)在一些地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而忽視公眾的食品安全問(wèn)題。某些食品生產(chǎn)企業(yè)如果對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有較大的貢獻(xiàn)率，可能被作為龍頭企業(yè)而得到庇護(hù)，這樣的話(huà)，政府與企業(yè)成為獲利的交易雙方，廣大消費(fèi)者則成為負(fù)外部效應(yīng)的受害者。

總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，如果完全依賴(lài)政府來(lái)獨(dú)自進(jìn)行食品安全監(jiān)管，可能會(huì)出現(xiàn)鞭長(zhǎng)莫及的情況，而“理性經(jīng)濟(jì)人”的政府，也會(huì)使得食品安全出現(xiàn)監(jiān)管真空。所以，從食品安全的公共性來(lái)看，借鑒治理和善治理論，建立食品安全監(jiān)管主體的多元化合作治理模式，應(yīng)當(dāng)是解決食品安全問(wèn)題的一種可供選擇的路徑。

三、對(duì)食品安全公共性的回應(yīng)——多元化合作治理的策略

1、社會(huì)力量嵌入是對(duì)政府治理能力不濟(jì)的補(bǔ)充。如前所述，由于食品安全問(wèn)題涉及面廣，治理難度大，政府監(jiān)管主體在治理過(guò)程中可能出現(xiàn)缺位現(xiàn)象，因此，從食品安全的公共性來(lái)看，這給社會(huì)監(jiān)管力量提供了一個(gè)可行的治理空間。社會(huì)監(jiān)管力量主要以非營(yíng)利的第三部門(mén)為主，那些具有公益性的志愿者組織，既非政府單位，也不以營(yíng)利為目的，完全以維護(hù)公共食品安全為宗旨，在志愿監(jiān)督食品的過(guò)程中，能夠發(fā)揮政府和企業(yè)無(wú)法替代的作用。也即是說(shuō)，社會(huì)力量參與到食品安全的治理當(dāng)中，也是食品安全公共性的內(nèi)在要求。另一方面，食品安全關(guān)系到每個(gè)社會(huì)成員的基本利益，社會(huì)力量參與食品安全的監(jiān)管，于人于己都是超越“理性經(jīng)濟(jì)人”的理性行為。再者，當(dāng)前我國(guó)正處于公民社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中，草根力量的生成與培養(yǎng)是必然的，與人民群眾基本利益休戚相關(guān)的公共空間，自然是草根力量最先出現(xiàn)的社會(huì)舞臺(tái)，食品安全正是這樣具有公共性的事物，除了政府這一主要監(jiān)管主體之外，它也需要有社會(huì)力量參與到其監(jiān)管工作中。

2、非營(yíng)利民間組織對(duì)經(jīng)濟(jì)人尋租的抗拒。從政府在食品安全監(jiān)管中的實(shí)際問(wèn)題來(lái)看，“理性經(jīng)濟(jì)人”可能使得政府監(jiān)管受到負(fù)面影響，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)可能導(dǎo)致某些政府監(jiān)管人員追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益而忽視社會(huì)公共利益，從而出現(xiàn)重大食品安全問(wèn)題。如上所述，參與食品安全治理的社會(huì)力量，大多為非營(yíng)利性組織，這些往往是自主組織形成的非營(yíng)利性組織，不是以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，而是以自身的身體健康這一基本安全需要為動(dòng)力的。因此，在非營(yíng)利組織的監(jiān)管過(guò)程中，是沒(méi)有尋租空間可言的，大家都是為了謀求“放心食品”而努力。例如，湖北省武漢市百步亭社區(qū)的“放心吃”志愿組織，自2007年成立以來(lái)，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)食品安全監(jiān)管中發(fā)揮了不小的作用，多次協(xié)助工商、質(zhì)檢等政府部門(mén)查處了不法經(jīng)營(yíng)行為，有效地維護(hù)了社區(qū)居民的食品安全。⑨

3、多元化合作治理的促成。（1）要有促成社會(huì)力量形成的制度安排。目前，我國(guó)行政管理體制正處于深化改革時(shí)期，許多制度尚待完善，從國(guó)家——社會(huì)的層面看，“大政府，小社會(huì)”的現(xiàn)狀需要得到改善，公民社會(huì)的培育要依托各類(lèi)社會(huì)組織來(lái)完成。當(dāng)前，第三部門(mén)在自身組織建立方面的一個(gè)主要瓶頸，是缺乏相應(yīng)的制度保障。現(xiàn)階段，人民群眾的公民意識(shí)逐漸形成，在公共生活中的參與意識(shí)、自我組織和自我服務(wù)意識(shí)也進(jìn)一步增強(qiáng)。相比之下，我們?cè)谥贫裙┙o方面是滯后的，缺乏完備的法律法規(guī)來(lái)對(duì)第三部門(mén)的建立、行為、權(quán)利等進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)。從目前的食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀來(lái)看，政府監(jiān)管主體可能存在監(jiān)管漏洞，而食品生產(chǎn)企業(yè)的自律意識(shí)又十分薄弱，因此，出臺(tái)相關(guān)制度來(lái)激發(fā)廣大消費(fèi)者組成自我服務(wù)的志愿團(tuán)體，是完善食品安全監(jiān)管的一條有益途徑。（2）要有提高社會(huì)力量監(jiān)管能力的相應(yīng)支持。影響社會(huì)力量監(jiān)管能力的主要因素有資金、技能等因素。資金方面，志愿團(tuán)體首先要發(fā)揮社會(huì)募集資金的能力，通過(guò)廣泛的社會(huì)動(dòng)員來(lái)盡可能地籌集資金，此外，政府應(yīng)該針對(duì)食品安全治理的志愿團(tuán)體有一定的配套資金支持，以便其更好地發(fā)揮社會(huì)監(jiān)管的作用。再者，社會(huì)力量作為食品安全監(jiān)管的主體之一，要發(fā)揮有效監(jiān)管，必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的技能培訓(xùn)。要增強(qiáng)監(jiān)管能力，一方面需要各志愿團(tuán)體堅(jiān)持自我教育和培訓(xùn)，把組織塑造為學(xué)習(xí)型組織，提高自我服務(wù)的水平。另一方面，大多數(shù)志愿者畢竟是非專(zhuān)業(yè)人士，相對(duì)缺乏食品安全技能方面的知識(shí)，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)廣大志愿者進(jìn)行必要的技能培訓(xùn)，使其具備一定的食品監(jiān)管技能，這些技能培訓(xùn)應(yīng)該定期舉辦，形成政府和社會(huì)力量的良性互動(dòng)。同時(shí)，工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生防疫等相關(guān)技術(shù)部門(mén)，應(yīng)該為食品安全監(jiān)管的志愿團(tuán)體或個(gè)人提供相應(yīng)的食品檢測(cè)服務(wù)，在專(zhuān)業(yè)技術(shù)方面給以大力支持，使志愿團(tuán)體的監(jiān)管能力得到進(jìn)一步提高。（3）以政府為主體，構(gòu)建多元化合作治理模式。在食品安全監(jiān)管過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。食品安全的公共性，使其具備公共物品的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性等主要特征，公共物品和服務(wù)的主要提供者，首先應(yīng)該由政府來(lái)承擔(dān)，為此，政府應(yīng)該改革食品監(jiān)管體制，進(jìn)一步完善現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)，提高相關(guān)部門(mén)、工作人員的素質(zhì)和能力，使得食品安全得到政府監(jiān)管這一最有力的保障。

注釋?zhuān)?/p>

①周慶行著：《公共行政導(dǎo)論》，重慶大學(xué)出版社，2004年版，第5頁(yè)。

②高鵬程：《公共性：概念、模式與特征》，《中國(guó)行政管理》，2009年第3期。

③④⑤⑥俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000 年版，第 4、8、9-10、8 頁(yè)。

⑦（美）杰佛瑞·布倫南、詹姆斯M·布坎南著：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年版，第56頁(yè)。

⑧（美）繆勒著：《公共選擇理論》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999年版，第300頁(yè)。

⑨吳雅媛、吳采平：《武漢：用好食品安全監(jiān)管的“四大法寶 》.http：//www.ccn.com.cn/news/yaowen/2010/1129/335272.html，2010-11-29.

責(zé)任編輯：許如江

D63-3

A

1671-2994（2012）04-0130-03

2012-06-13

趙聲馗（1976- ），男，云南昭通人，昭通學(xué)院政史系副教授、碩士。研究方向：公共管理。

陳 玥（1972- ），女，云南昭通人，昭通學(xué)院政史系副教授。研究方向：社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)。

*本文系云南省昭通市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)2011年度重點(diǎn)課題《昭通食品安全調(diào)查研究》（編號(hào)：201102）的階段性成果。