問責制視角下的腐敗治理探析

董成磊

(南京大學 政府管理學院 江蘇 南京 210093)

在2011年兩會上，溫家寶總理提到了我國目前的腐敗問題，指出應該讓人民批評和監督政府，以此來防治腐敗行為。“知己知彼，百戰不殆”，要治理腐敗，首先要對腐敗的基本問題進行了解。

一、當前我國的腐敗問題

(一)腐敗之含義

據《現代漢語辭典》解釋，腐敗是指物質從原初的純粹狀態逐漸地腐爛和變質。從原初的含義引申到今天已經發生了很大變化。透明國際對腐敗含義的解釋是“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務的官員，還是行政管理的公務員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力，使他們自己或親近于他們的人不正當地和非法地富裕起來”。國際貨幣基金組織將腐敗定義為“腐敗是濫用公共權力以謀取私人利益”。我國學者王滬寧認為:“由賄賂或恩惠引出放棄公共義務，直至變質或被破壞，腐敗活動的采用和存在主要與公共機構等有關聯。”

從上述觀點我們可以看出，各種腐敗的定義都涉及到了腐敗官員對于人民賦予他們的權力的濫用，腐敗者忽視了民眾在賦予他們權力的同時也附加了相應的責任，忘卻了承擔責任的權力濫用便造成了腐敗。

(二)腐敗之成因

我國的制度體系包括三個要素，即制度制定機制、制度執行機制和制度保障機制。但是目前這三個機制都存在著一些不足和缺陷，這些不足和缺陷構成了我國當前腐敗現象蔓延的深層次的制度根源。

從制度制定機制來看，在我國社會生活的許多領域仍缺乏完善的制度規范，有些已制定的制度也還很不完善。主要表現在以下兩個方面:一是目前還沒有一套規范的制度體系來規定權力行使者所應負的責任，在這種情況下，權力行使者會很容易進行權力不作為或任意作為，從而容易產生腐敗行為。二是權力制衡機制還不夠完善，我國實行的是議行合一的人民代表大會制度，人大作為最高權力機關負有監督、問責政府的責任，但這種權力制約機制目前容易出現“話語缺失”的狀況，沒能很好地發揮監督、問責的作用。

從制度執行機制來看，我國目前的制度執行也存在一些缺陷。原因在于目前只存在需要執行的制度，而規范執行過程本身的制度卻比較缺乏，制度執行機構的權力大過于制約機構的力量，可以憑借自身的權力優勢，對其要執行的制度進行選擇性地執行，從而往往產生不規范甚至是違法的執行行為，這其中大多數就是腐敗行為。

從制度保障機制來看，由于我國目前的制度保障機制本身不完善或者缺乏權威性，使得它對制度執行的監督功能和對制度及執行缺陷的矯正功能都難以有效發揮。我國的民主監督方式主要包括立法、司法、民主黨派、社會公眾和新聞輿論監督等方式，但是這些監督由于本身的缺陷，相互之間往往又缺乏協調和整合，從而影響了監督機制整體功能的有效發揮，在腐敗現象發生時，難以對其形成強有力的控制與約束。

二、推行問責制治理腐敗

反腐敗是關系到黨和國家生死存亡的大事，加大反腐敗力度就是要求在充分發揚民主的前提下，加緊推行問責制度，讓貪官和那些不法官員盤根錯節的關系網處于民主監督之下，無處藏匿。

(一)問責制之含義

要充分理解問責制的概念，首先要理解責任的含義。《現代漢語詞典》中“責任”有兩層含義:一是份內應做的事，二是沒有做好份內應做的事因而應當承擔的過失。引申到公共行政領域，“責任”指的是在公共組織中的公職人員因自己所擔任的職務而必須履行一定的工作和職責，向其他人員或機構履行一定的義務，人們據此也可以要求他們對某種行政行為做出解釋。

“責任”的本質關系決定著政府機關或行政人員必須迅速、有效地反映和幫助公民意愿和要求的實現，否則就要承擔相應的責任，這就是政府責任。當政府沒有切實履行對公民負責的承諾，此時就需要對政府及其公務人員的失職、瀆職行為進行責任追究，這就是問責制。“問責制的核心是通過一系列制度安排，使官員真正能夠樹立一種高度的責任意識和危機意識，并對那些由于官員個人行為失當，或者違法、瀆職、失職等在公務活動中造成的后果承擔責任。”

在我國當前情況下，問責制中涉及最多的是行政問責，行政問責首先應體現在一個“問”字上，它是一個動態過程。行政問責作為現代民主社會監督制約政府權力運行狀況的一種有效途徑，既不能混淆概念而將其等同于行政監督，也不要將其僅作為行政監督體系的補充，簡單地理解為重大責任事故后的責任追究機制。周亞越教授認為:“行政問責制是指特定的問責主體對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施監督，并要求其承擔否定性結果的一種規范。”筆者比較認同周教授的觀點，行政問責制是問責主體按照法定的程序和規則，強制性地要求政府官員就其行政決策、行為和結果進行解釋、正當性辯護和接受失責懲罰的制度。

(二)問責制治腐的措施

1.基礎是加強行政法治建設。“一切有權力的人都很容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”而腐敗行為就是由于掌握權力的人對權力的濫用而產生的，因此，為了要遏制這種濫用權力的狀況，必須要對權力的行使進行適當的監督、限制。行政法治的核心就是要將一切行政行為納入到法律的統治之下，行政權必須要按照法律的規定方式產生，按照法律規定的方式運行。如果行政主體的行為違法或不當，損害了行政相對人的合法權益，必須承擔相應的法律責任。

在我國，目前雖有一些關于公務人員責任追究的規章制度，但都比較零散，沒有形成完整的體系。建立一部全國范圍內統一適用的行政問責法顯得非常必要。在行政問責法中，要明確問責主體及其權力，確定問責客體，規定問責事由，完善問責程序等內容。

2.前提是提高政府信息公開度。“由于委托人和代理人之間關于代理人行為的信息不對稱，代理人在最大程度上增加自身效用的同時會做出損害委托人利益的行為。一個最根本的原因在于委托人與代理人之間的目標函數通常并不完全相同，存在著利益上的沖突。”很多腐敗案件往往正是因為“暗箱操作”而產生，腐敗官員利用手中的權力資源封鎖信息，往往只公布對自己有利的信息，而隱瞞、歪曲不利的消息，在這種情況下，公眾所知悉的信息或是殘缺不全或是真偽不明，沒有行政公開，公眾就失去了參政議政的前提與基礎，監督與問責也就無從談起了。

為克服信息不對稱所帶來的問題，問責制必須與政務公開有效結合。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和政府官員置于公眾的監督、問責之下。目前，我國的《政府信息公開條例》屬于行政法規，位階較低，在與其他法律的規定相沖突時，行政公開制度難以真正落實，公民的知情權得不到法律保障。因此，我國應該盡快制定全國統一的《信息公開法》。

3.重點是完善異體問責制度。問責不能僅僅局限于政府內部的上下級之間的同體監督，也要包括異體問責。從問責制的長遠發展來看，問責制要想更好地發揮作用，促進責任政府的建立，必須實現對官員責任追究機制從內部問責到外部監督的方向發展，加大異體問責對于國家公共權力的監督力度。

憲法規定全國人大是最高的權力機關，其他各級政府、機關都由其產生，受其監督，需要對其負責。由此得出，人大與受其監督問責的國家機關之間并不存在權力的分立與平行的制衡關系，與行政機關內部的同體問責相比，人大的監督和問責在法理上更具法律權威性，權威性使得其能更好地審視和監督政府及公務員的工作。目前，我國需要進一步完善人大的監督問責權。內容包括:完善問責質詢程序、完善官員罷免制度、規范述職機制等。

“新聞輿論監督在現代社會和民主國家中，是一種極為重要的政治監督力量，它以迅速、敏捷、傳播廣泛的獨特方式作用于政治舞臺，對國家實施廣泛、及時而有效的監督，從而成為現代民主制度的重要組成部分。”作為立法、行政、司法之外的第四種權力，新聞輿論已經成為對政府問責的強大社會力量，能夠將違法亂紀、貪污腐敗行為置于民眾的視野之下，使之產生巨大的批判力量。目前要做的就是要用法律法規賦予媒體問責的權力、規范新聞媒體的監督。加大媒體的問責力度可以從以下途徑著手:一是必須保障新聞自由，二是保障媒體的知情權，三是完善新聞輿論的監督立法，盡快制定一部《新聞法》賦予新聞機構獨立新聞報道權和媒體知情權，進一步發揮其監督政府的積極作用。

另外，我們也要充分發揮人民群眾的監督作用，只有公民積極參與，才會使政府負起責任，不敢消極懈怠。在政務公開的前提下，公民有效行使批評、建議、檢舉等權利。但是，公民個人相對于掌握大量行政權的政府機關來說，力量懸殊過大，行使監督職權必然會出現種種障礙，此時便需要新聞媒體的監督與社會民眾監督相結合，媒體憑借其資訊發達、資源豐富等特點能夠向大眾提供足夠的信息，在一定程度上形成公意，借以監督政府及其公務人員的行為。

反腐敗是事關黨和國家生死存亡的大事，溫家寶總理提出了應該讓人民批評和監督政府，這說明當下推行完善的問責制度對防治腐敗的重要性。推行問責制防治腐敗關鍵是要在完善的行政法治前提下，提高政府工作信息的公開度、透明度，通過人大、新聞媒體以及社會公眾形成的強有力的監督網絡，讓腐敗行為無空可鉆。

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