代表性官僚制的研究綜述

王桂林

(南京大學 政府管理學院 江蘇 南京 210093)

一、問題的提出

代表性官僚制何以可能達成這一民主政治的理念呢?雖然威爾遜很早就提出了政治－行政二分，我們也不否認政治－行政二分對于現代公共管理所帶來的種種好處，但是在現代，絕對的政治－行政二分被證明是不可能實現的。學者們普遍認可這樣一種看法:文官體系在政策制定與執行過程中擁有相當大的自由裁量權，這就為探討代表性官僚制提供了條件。

到底什么是代表性官僚制?代表性官僚制中包括哪些可以探討的問題?這個理論發展的過程中有哪些代表性的學者對此進行過研究?這些學者對這一問題的研究包括哪些方面?還有哪些問題是值得我們進一步思考的?這些都是我們需要探討的問題。

二、與代表性官僚制相關的概念

代表性官僚制指的是官僚制中的文官群體在其來源構成上，包括性別、種族、社會階層等等，能夠反映其轄區內的人口特征，這樣有助于政府將社會各個群體的意見整合到公共政策的制定當中，以體現出民主政治的特征。

研究代表性官僚制的著名學者莫舍爾把文官群體的構成符合人口特征稱之為消極代表性，而如何才能使這樣一個文官群體充分地代表社會各個群體的利益，反映各個群體的偏好稱之為積極代表性。

根據美國《公務員制度改革法案》的規定，用社區或區域群體所占的百分數×受雇于公務員體系的人數與社會或區域群體所占的百分數×相應的勞動力人數的比率來評估消極代表性。完美的消極代表出現在數值為1的時候，數值小于1表示某個群體代表性不足，而數值大于1則表示某個群體代表過度。這些數值被稱為“代表指數”或“代表率”。消極代表還包括社會分層問題。整個公務員體系中，錄用是一種尺度，官階是另一種尺度。分層指數或者分層率類似于消極代表的代表指數和代表率。分層指數低表示的是一種機會不平等。例如，女性代表的分層指數低，說明在官階中占據上層位置的女性很少，女性公務員基本分布在中下層。

很多學者都曾指出單純的消極代表不能起到任何作用，也無法達到追求民主政治的理念。只有當消極代表性轉化為積極代表性時，才能極大地促成代表性官僚制所應發揮的作用。

也就是說，消極代表性所反映的特征，諸如性別、種族等等，是被動的，是一個文官所擁有的政治、經濟、社會等屬性，這些屬性的存在使得他們客觀地代表了這些屬性所指的社會群體。而積極代表性指的是具有某些屬性的文官被期望追求自己所屬社會群體的利益和偏好，并達到了預期的效果。正如莫舍爾談到的那樣，積極代表性著重強調的是政策的相合性，就是說政策的輸出是不是符合文官構成的特點。

三、代表性官僚制的相關理論研究

代表性官僚制這個概念最早是由金斯利提出來的，作為反思馬克思·韋伯的理想型官僚制的論據。韋伯主張的是一個高度專業化、正式化的層級體系，強調常人文官的政治中立這一特點，強調自上而下的嚴格控制，整個官僚制就像一個機器一樣進行運轉，不能摻雜任何的個人特點。金斯利就此提出了在公共部門雇傭有代表性的文官的可能性，論述了代表性官僚制的諸多好處，主張民主政治的官僚制必須代表它所服務的群體。Norton Long和Paul Van Riper擴展了這一理論，提出要研究代表性對政策合法性的影響。

完善財政監督法律體系，對推進財政監督管理科學化、法制化發展有著現實意義；對此，我國修訂了《政府信息公開條例》、《預算法》等法律，使財政稅收工作處于“陽光監督”下，監督結果及時公開，形成獨特的監督文化，促使財政監督合理化、規范化發展。

莫舍爾進一步地將代表性分為消極代表性和積極代表性，他雖然支持消極代表性的象征性效果，但是對消極代表性和積極代表性之間是否存在聯系大為懷疑，并且指出將各種代表結合起來是不一定能代表公共利益的。

Krislov可以說是當代代表性官僚制經驗研究的引發者，他認為無論公共政策的構想如何堂皇，解釋有多藝術，政府行動通常也需要社會的支持，而獲得支持的最古老的方法就是把社會的廣泛階層吸

收進政府以傳達和推銷政策。如此一來，代表性官僚制不但可以彌補代表制政府的不足，而且一個可以代表社會各個群體利益的行政機構應該可以制定出反映社會公共意志的公共政策，并符合最大公共利益的產出。

Rosenbloom則在回顧代表性官僚制的起源和發展及與之相關的經驗知識的過程中，探討在公共行政中通過公共群體和利益集團在決策中的參與來促進代表制。

總的來說，金斯利是代表性官僚制的提出者，而莫舍爾提出了代表性官僚制的操作性意義及其可能性，Krislov則彰顯了代表性官僚制在系統環境中的重要性，引領了之后大量關于代表性官僚制的實證研究，而羅森布魯姆則開辟了代表性官僚制的另一個研究領域，即公共參與與代表性官僚制的關系。

以上是代表性學者對代表性官僚制的研究，還有很多學者對這一問題進行了不同角度的研究。總的來說，國外在對代表性官僚制的研究主要包括以下幾個方面:

(一)對消極代表性的研究

調查官僚制中文官的種族、性別、民族方面的代表性，探討哪些因素影響行政部門中這些群體的雇傭情形。如Chon－Kyun Kim詳細分析了不同規模、類型、地點的美國州政府機構在公務員社會代表性方面的差異，Rung使用了大量各種類型的實證資料，以說明女性和非洲裔美國人在獲得和保持聯邦政府職位時的困難等等。各種實證研究顯示，少數族裔與女性在美國行政機構中被廣泛雇傭，但是大多處于中下行政職位。這也就是所謂的縱向的工作隔離，即“在一個職位內部地位不同的工作階層上男性與女性的分布”，這也被稱為分層指數。從原則上講，只要取消在錄用、培訓、晉升和留任中的歧視，就能夠消除對弱勢群體的不平等，達到消極代表性。但是在實踐中，根深蒂固的組織文化和官僚行為的改變是一個相當棘手的問題。臺灣學者孫偉強調建構具有文化能力官僚體系的政策建議。美國政府則出臺一些政策使得弱勢群體更容易進入公務員隊伍。

(二)研究消極代表性與積極代表性間的關系

這是在1990年之后開始盛行的一個研究議題。即消極代表性是否能夠產生積極代表性，以及在多大程度上產生積極代表性。盡管消極代表性在某些條件下確實能產生積極代表性，Meier和Stewart在一項有關教育類官僚的研究中發現，在非洲裔的美國教師和兒童分組之間存在著顯著的相關性，非洲裔的教師對這些非洲裔的學生的表現產生了積極作用。一項重要的對20世紀60年代美國城市暴亂的定性研究《國家咨詢委員會關于公民騷亂的報告》斷定:在黑人社區的警察中，如果白人占絕大多數就是一個危險的刺激，會產生一種認為管轄社區是為了維持現狀，而不是為了維持城市和平的感受。但是更多的學者找出了大量有可能削弱消極代表和積極代表之間關系的因素:教育、社會網絡、背景的“時間間距”，受雇于某一組織的時間長短及其社會化程度的強度，受雇于機構或部門的某個群體的大小、行政職位的性質，以及他是否提供自由裁量權，所要解決的政策問題的類型及其對群體的重要性。

對消極代表性產生積極代表性來說，保留與個人社會背景和生活經歷相關的立場是必要條件但不是充分條件。公務員還必須相信他們應該代表他們所來自的群體。消極代表性促成積極代表性必須滿足另外的3個條件:1.接受代表的個人必須能夠將他們做出的決策建立在他們所屬社會群體相聯系的特殊立場的基礎上;2.當公務員不能獨自決策時，那些接受代表角色的人必須有機會表達所屬群體的特殊利益和立場;3.公共決策者必須采納并貫徹那些擔當代表角色的人的建議。顯然，要滿足上面的種種條件，是很困難的。

(三)強調代表性官僚制的意義

莫舍爾強調消極代表性的符號和象征意義，一個能夠反映社會大眾多元性質的官僚體系，意味著這個體系給了每一個公民接近權力的平等機會。事實上，國外的很多實證研究也都證明消極代表性這種象征意義是十分有用的。Kim認為消極代表性不僅具有象征意義，也會產生實質性的影響;而Selden則認為除此之外，還有政策規劃、政策執行以及人力開發的功能。代表性官僚制在執行政策計劃時，更容易獲得社會公眾的肯定與合作。從行政學的觀點來看，如果官僚制中公務員的組成過于同質化，難免受到個人共同利益或價值觀的左右，進而會讓人懷疑官僚體制是不是真正能夠追求政治中立或者公益。

四、現存研究的不足

國外學者對代表性官僚制已經做了大量的深入研究，基本上對這個問題有了一個較為詳盡的闡述，但對以下幾個問題關注還不是很夠。

(一)代表性減弱問題

也就是說接受代表角色的個人在長期的發展過程中，其身份的逐漸變化是否會對其代表性產生影響，或者在他代表了所屬群體的利益之后，對于自身來說卻沒有任何的利益，這種代表性是不是會減弱?比如說一個少數民族人員進某個官僚機構之后，剛剛開始他覺得應該在自己決策時代表自己所屬民族的利益。可是當他這樣做了之后，卻得不到自己所屬民族人員的肯定，就是在組織中，看不到代表的利益，這種強烈的代表性意愿會不會減弱?一般而言，在官僚組織中，只要文官沒有犯什么原則性的錯誤，是不會被辭退的，那么這種不是選舉出來的文官對于不代表自己所屬群體的利益也不會受到問責。

(二)代表性官僚制與功績制的關系

前面講到，行政機構中，擔當代表角色的個人由于沒有任何途徑受到所屬群體的問責，當然也不會因為代表自己所屬群體的利益而被晉升，這個時候還會有意愿去代表自己所屬的群體嗎?尤其是當自己擔當代表角色的意見與領導意見不一致時，還會堅持自己的代表角色嗎?

(三)代表性過度問題產生的反向歧視問題

當我們越來越重視少數群體的代表性時，是否也會對其他的群體造成一種反向歧視，如何在代表性與公平性中尋求一個平衡點，這是一個值得我們思考的問題。除此之外，過分地強調代表性，可能在行政機構中形成特殊少數區塊的現象，反倒降低了這些行政機構的行政效率，同時也容易使少數團體在公務員就業上過度依賴國家的優惠政策。這對于民主政治中公務員秉持客觀的立場，以公共利益為重的原則有所違背。從長遠來看，對這些少數團體的發展也是不利的。也就是說，我們在強調少數群體的代表性時，應該注意不能超過一定的限度，代表性官僚制強調的核心理念還是民主、平等、公益等核心價值。

與國外大量的研究相比，我國對代表性官僚制的研究還很少，在中國期刊網能找到的相關文獻寥寥無幾。因此，研究代表性官僚制還有很大的空間，在我國的公務員隊伍中也有相當部分的女性和少數民族，研究他們的消極代表性和積極代表性也十分有價值的。

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