切實保護農村留守兒童的合法權益—— 試論鄭州市農村留守兒童法律保護的完善

張金平

(鄭州廣播電視大學 河南 鄭州 450001)

一、農村留守兒童的概念及對其保護的意義

(一)農村留守兒童的概念

20世紀80年代以來，隨著農村家庭聯產承包責任制的推進和城鎮經濟體制改革的開始，農村以青壯年為主的大量剩余勞動力開始流向城鎮，他們在對整個農村的發展和城鎮經濟建設產生積極影響的同時，農村留守兒童隨之產生。對農村留守兒童的概念界定，學術界各有說詞。有的認為，留守兒童是指父母雙方或一方進城或到經濟發達地區務工，而被留在老家的那些孩子;有的認為，留守兒童是指父母雙方或一方外出打工而留守在家鄉，并需要其他親人照顧的16歲以下的孩子;有的認為，留守兒童是指由于父母雙方或一方外出打工而被留在農村，而且需要其他親人或委托人照顧的處于義務教育階段的兒童 (6～16歲)。學者對留守兒童的界定都有道理，但是在年齡范圍的界定上，根據我國《民法通則》第11條規定，十八周歲以上的公民是成年人，具有完全民事行為能力，可以獨立進行民事活動，是完全民事行為能力人，所以筆者贊成將留守兒童的年齡定在18周歲以下。即農村留守兒童是指農村地區由于父母一方或雙方外出務工而被留在戶籍所在地，交由父母單方或其他親人委托監護、撫養及獨立生活的18歲以下的未成年人。這樣既符合我國民法的規定，也符合未成年人的心理發展。

(二)農村留守兒童權利保護的意義

1.從法的價值來看，正義是法的精神所在，正義對法律有積極的評價和推動作用，所謂“老百姓心里有桿秤”，這桿秤就是正義，無時不在掂量法律的分量 (良法或者惡法)，對我國農村留守兒童權利的法律保護正是體現了此價值。在社會領域中，有6項公民權利是國家必須予以保障或滿足的。這就是:生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產形成權。農村留守兒童的發展權、受教育權、受監護權、人身安全權等基本權利直接影響著他們的未來，影響到社會的發展，對于他們而言，國家的法律是必須要給予保護的，這正是法的正義性價值所在。

2.從權利理念來看，基本權利的絕對性不僅要求國家根本大法進行宣示，而且還需要其他基本法律來確定，以利于基本權利的實現。而農村留守兒童權利保護的起始點就是其基本權利的實現，在該權利受到侵害后，其主體能夠依據憲法和法律維護自己的權利，得到法律的確認與保護。由于父母常年不在留守兒童的身邊，他們的權利更容易受到侵犯，必須要有必要的救濟途徑。“無救濟即無權利”，救濟是合法權利得以存續的依據，法律若不能實際提供一種平等、真實的救濟體系，那么法定權利的保護和享有則沒有實際的效用。

3.和諧理念的需要。法作為國家一種重要的統治手段，在建立和維護社會秩序中起著不可替代的作用。法的首要作用是確立社會秩序，使社會有序、穩定地發展。社會的發展離不開社會的穩定，對我國農村留守兒童的法律保護是維持我國整個社會的和諧穩定的必要條件。在保護農村留守兒童過程中，要建立健全法律制度，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

二、我國對農村留守兒童保護的法律現狀及鄭州市農村留守兒童現狀分析

(一)我國對農村留守兒童保護的法律現狀

我國目前有一系列有關兒童生存、保護和發展的法律法規和政策措施，形成了較為完備的保護兒童權益的法律法規體系。我國的《憲法》、《刑法》、《民法通則》、《婚姻法》、《教育法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《母嬰保健法》和《收養法》等有關法律中均有對兒童合法權益進行保護的規定。但是我國目前并沒有專門對留守兒童實施有效保護的法律法規，與未成年人有關的法律法規對留守兒童的保護又缺乏針對性，保護力度也不夠，直接影響到留守兒童的生存、教育發展、受保護等權利。《未成年人保護法》雖增加了未成年人享有生存權、發展權、受保護權的規定，但沒有引起有關部門的重視，一些地方仍存在著執法不嚴等情況，教師打學生耳光、罰跪現象也時有發生，中小學生抽煙喝酒的不在少數，如不嚴格采取措施任其發展下去，后果將難以想象。

(二)鄭州市農村留守兒童現狀

為了摸清鄭州市留守兒童的現實情況，筆者重點走訪了周邊縣區和鄉鎮的幾所中學和小學，它們分別是鞏義市米河鎮小里河幼兒園、新鄭市觀音寺鄉沂水村小學、鄭州市伏牛路第四小學、新鄭市觀音寺第二初級中學、登封市直屬第二初級中學、滎陽市實驗高中、中牟縣職業中等專業學校等學校，分屬于幼兒園、小學、初中、高中、職高層次，范圍廣泛，能夠較好地反映鄭州市留守兒童的現狀。調查將重點放在了新鄭市觀音寺鄉，因為鄭州市農村留守兒童的數量以新鄭市為最多，達到1700多人，而觀音寺鄉又是新鄭市留守兒童的聚集區域，具有典型性和代表性。調查表共發送了300多份，

收回了164份。調查中發現，鄭州市的留守兒童多存在于縣(市)，鞏義、新鄭、登封、滎陽和中牟縣都有留守兒童現象。市區留守兒童多集中在鄰近郊縣(市)的上街區、惠濟區，這些留守兒童大多數由其祖父母、外祖父或者其近親屬所照料，有少數的留守兒童根本無監護人，自己在家里面獨自生活。從這些孩子的生存狀況來看，幼兒園階段的留守兒童較少，小學三年級以上層次和初中階段的留守兒童較多，這些孩子平時都寄宿在學校，到了周末回家的時候，和自己的奶奶爺爺或者姥姥外公一起生活，屬于典型的隔代監護型，占調查人數的近70%，這是目前鄭州市留守兒童最主要的監管方式。

三、對鄭州市農村留守兒童法律保護的問題分析

(一)教育法律法規缺乏針對性

目前與教育相關的法律法規還沒有專門對留守兒童實施有效保護的條款，存在著缺乏針對性和保護力度不夠的特點。留守兒童在農村的受教育狀況不僅不能與城市的同齡人相比，而且與農村的同齡人相比也有很大的差別，甚至不能享受到真正的“保底教育”，無法實現教育公平。如教育部《普通高等學校招生工作規定》中規定嚴格的戶籍制度，使得農民工隨遷人員子女的高考報名成為一個問題。

(二)監護方面的法律法規過于籠統

我國《婚姻法》只概括地規定了父母對子女有管教保護的權利義務，如何應對留守兒童父母長

期在外等事實原因產生的監護變動問題，現行的法律中都不能找到相應的條款。同時，我國《民法》的監護制度也存在著漏洞，如《民法通則》規定，未成年人的父母是未成年人的監護人。在現實生活中，未成年人的受監護權嚴重缺失，農村留守兒童的父母常年在外打工，無法履行對未成年子女的監管，使這些孩子處于受監管的真空地帶;在沒有更親近的監護人時，由未成年人父母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。即如果有父母監護或者其他親屬監護的情況下，組織監護是不能產生的，也就是說我國現行法律規定的組織監護不能發揮作用。即使單位擔任了監護人，仍存在著問題，因為單位擔任監護人在現在的市場經濟條件下已經變得不合時宜，現在的單位和職工之間僅僅是勞動關系;居民委員會和村民委員會也不便于擔任留守兒童的監護人，因為這些部門需要專門的人員和專門的經費來源，而我國現在還沒有對此進行投入，所以我國監護方面的法律在保護留守兒童方面需要進一步完善。

(三)未成年犯罪預防不力

經過調查，未成年犯罪大部分涉及到留守兒童，這些孩子因為缺乏父母的關愛，過早地接觸社會，一時迷失走上了犯罪的道路。我國的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》有關于預防和矯正未成年人不良行為的規定，但是仍然和現實生活脫離。法律強調未成年人的父母或者其他監護人和學校的重要責任，最主要的還是父母和監護人，學校不過是輔助性的教育機構。但是農村留守兒童正是缺失了父母這種家庭依靠，才使他們中的一部分人走向了犯罪的深淵，所以我國預防未成年犯罪的法律將涉罪的留守兒童交給其父母進行管教，在現實生活中顯得非常不現實。留守兒童父母將其留置在家中，即使發現其有不良習慣，但也會因空間距離而束手無策，這種完全依靠責任主體的做法顯然是不現實的。

四、對完善鄭州市農村留守兒童法律保護的思考

目前，造成鄭州市留守兒童法律保護中存在問題的原因，大部分是因為我國法律制度方面的不完善和不健全，所以需要從鄭州市的實際情況出發，完善鄭州市農村留守兒童的法律保護。

(一)建議相關機構狠抓農村留守兒童普法教育

通過普法教育，提高法律意識，提升自我保護能力。現在鄭州市很多學校響應教育部門的號召，在課堂上開展普法教育。但是在走訪的過程中，我們也發現這種普法課堂被其它課程占用，名存實亡。究其原因，學校老師說為了提高教學質量不得已而為之。這種現象嚴重地阻礙了我們對農村留守兒童的普法教育。另外，鄭州市教育部門和司法部門可以聯合起來，開展專門針對農村留守兒童的“送法下鄉”活動，這不僅能夠使鄭州律師得到基層鍛煉的機會，更可以讓留守兒童感受到司法界的溫暖，也能夠提高其法律意識。通過學法、知法，真正使留守兒童增強權利義務意識和守法用法意識，提高自我約束、自我保護的能力，做到預防和減少違法犯罪行為的發生。

(二)建議制定適合鄭州市保護農村留守兒童的政策

可以明確人大和政府、教育部門和其他部門、教育行政和督導部門之間在促進教育公平發展方面的工作分工，把六縣一區政府的具體職責用文件形式確定下來，進一步完善各種教育法律保障制度，明確留守兒童教育專項經費，保障其專款專用。同時打破戶籍等條件的限制，加大對留守兒童這一特殊群體的保護力度，從根本上保證他們接受教育的權利，從而使留守兒童的教育工作有法可依、有章可循。相關部門對父母托管子女的情況要進行監督，要求父母將子女委托給他人進行監護的時候，雙方必須簽訂監護委托協議，明確規定雙方的權利和義務，以及違反協議的法律責任;父母承擔慎選委托監護人的責任，如果父母因為選擇了不合適的委托監護人而給子女造成損害的，父母要承擔相應的法律責任;同時盡快設立獨立的監護權利機關、監護監督機關以及監護保障機構，明確各自職責分工。監護權利機關有權利免任、更換監護人，對監護人的失職行為或濫用監護權的行為采取制裁措施。比如可以在法院專門設立監護權利機關，由專門的法官負責此類案件的審理。基層組織擔任監護監督機關。比如村民委員會設立專門的職位，由專人負責監護監督，建立目擊者報告制度。民政部門擔任監督保障機關，如果監護人或者委托監護人無能力監護時，由監督保障機關對被監護人的生活保障開支以及教育開支負責。

(三)建議鄭州市各級法院能動地保護留守兒童

鄭州市各級法院在審理留守兒童刑事案件時，要嚴格貫徹“教育為主”的原則。不能因為留守兒童犯罪而歧視他們，要充分保護失足留守兒童的合法權益，通過教育來感化和挽救他們，對罪行較輕、悔罪表現好的被告人，在掌握其所在學校、家庭、社區確實能夠落實幫教措施后，對其可適用非監禁刑、宣告緩刑。另一方面，也應依法嚴懲侵害留守兒童的罪犯，依法審理留守兒童刑事案件。把侵害農村留守兒童權益的犯罪行為作為打擊的重點，依法從重、從嚴、從快打擊以農村留守兒童為侵害對象的強奸、搶劫、搶奪、猥褻、拐賣、教唆、脅迫、引誘等違法犯罪，通過有效打擊形成保護留守兒童的良好司法環境。

在審理民事案件的時候，建議鄭州市各級法院實行“優先立案、優先審理、優先執行”，如果家庭監護出現障礙并影響到留守兒童合法權益時，可以通過設定訴前變更監護、監護權喪失、指定監護等形式，切實保證留守兒童受到侵害的權益能得到及時的司法救濟。在保護留守兒童財產權方面，對留守兒童的承包經營權要予以肯定和保護，涉及到執行或者訴訟保全的時候，要依法及時采取訴訟保全或先予執行等措施 ;在父母離婚案件中，對子女撫養問題要兼顧父母的實際情況與孩子的個人意愿，做好對留守兒童的解釋說服及思想疏導工作，對家庭財產的分割盡量滿足留守兒童和與其共同生活方的生活需要;在舉證責任分擔方面，要做到當事人舉證和法院依職權調查有機結合起來，從公平和誠實信用原則出發，綜合分析留守兒童的舉證能力，合理分配舉證責任;在司法救助方面，要依法采取及時、有效的減、免、緩訴訟費等措施，并將司法救助工作貫穿于審判工作的始終;在維權方面，保障留守兒童維權途徑暢通，在各鄉鎮、街道(社區)援助站，構建農村留守兒童維權平臺，開通農村留守流動兒童申請法律援助的綠色通道，盡量采取訴訟前指派律師提前介入等措施，保證農村留守兒童獲得及時的法律援助，同時做好法律援助案件的辦案跟蹤檢查，了解、跟蹤辦案進程;指派工作人員參加重大疑難案件的開庭旁聽，有效維護他們的合法權益。

[1]劉祖強.農村留守兒童問題研究:現狀與前瞻[J].教育導刊，2006，(6).

[2]江榮華.農村留守兒童心理問題現狀及對策[J].成都行政學院學報，2006，(2).

[3]丁杰.農村留守兒童問題調研報告[J].教育研究，2004，(10).

[4]彭本利.保障我國農村留守兒童教育公平的法律機制[EB].科技信息，2010，(28).

[5]何少峰.農村留守兒童監護缺失的法律思考[EB].第四屆中國青少年發展論壇，2008.