監獄企業發展問題思考

李江 馬覓

（中共怒江州委黨校 教研室，云南 六庫 673100）

監獄企業發展問題思考

李江 馬覓

（中共怒江州委黨校 教研室，云南 六庫 673100）

監獄企業是我國監獄系統組織罪犯進行勞動改造最適宜、最有效的形式，隨著市場的不斷變化和監獄體制的改革創新，監獄企業的生存發展面臨一系列機遇和挑戰。本文通過分析目前監獄企業發展現狀，總結歸納其存在的主要問題，并從現實入手，提出了在監獄體制改革總體目標下監獄企業發展的可行性思路。

監獄企業；現狀；問題；對策

《國務院批轉司法部關于監獄體制改革試點工作指導意見的通知》中明確提出了監獄企業的性質——“監獄國有獨資公司及其子公司或分公司是改造罪犯工作的組成部分，主要任務是為監獄改造罪犯提供勞動崗位、為改造罪犯服務，不同于以營利為目的的社會企業，但也要講求效益。”這說明我國的監獄企業是特殊的國有企業，因其承擔了改造罪犯、為監獄刑罰執行職能服務的特殊社會職能，在企業發展方向、發展模式和經營管理方式的選擇上就有異于普通的社會企業。從這一角度看，監獄企業的生存和發展存在先天不足，致使“也要講求效益“的實現困難，更重要的是，嚴重影響了其社會職能的發揮，最終導致監獄刑罰執行職能實施的不順暢。因此，在現有條件下，進一步理順監獄體制改革的路徑，研究監獄企業的發展問題，探索監獄企業的發展出路，具有很強的現實意義。

一、監獄企業發展和改革的現狀

我國監獄在設計之初，根據計劃經濟模式進行了統一規劃，實行監企合一、監獄經費開支直接來源于監獄企業、監獄辦社會的模式。這一體制符合當時特定的經濟社會安排，也符合當時政治生活的需要。然而，隨著市場經濟的不斷發展完善，計劃經濟體制下形成的監獄企業發展模式，已越來越不適應新時期新形勢下市場經濟對監獄企業提出的新要求，監獄企業這一實現監獄刑罰執行和罪犯勞動改造重要渠道的社會職能難以得到有效發揮。導致的直接后果，就是監獄企業因面臨的市場風險不斷增加而提高了運行成本，承擔了監獄本不該承擔的市場實體責任，同時，監獄企業也弱化了監獄作為國家機關的刑罰執行職責，而監獄企業則因監獄職責的特殊化、固定化而不能充分按照市場經濟規律去經營運行，難以適應市場并參與競爭，經濟效益低下。

其實，監獄企業的改革早已拉開帷幕，2002年，根據司法部對全國監獄普遍調研的結果，國務院就已經提出了“全額保障，監企分開，收支分開，規范運行”的監獄體制改革總體目標。2003年1月31日，國務院批轉《司法部關于監獄體制改革試點工作指導意見》，監獄體制改革逐步展開。然而，由于歷史遺留問題較多，監獄體系過于龐大，監獄和企業權利交織不清，監獄企業組織經營管理方式較為多樣等問題，改革進展一直比較緩慢。2007年11月1日，國務院批準了《司法部關于全面實行監獄體制改革指導意見》，全面部署監獄體制改革。2008年6月，司法部召開全國監獄體制改革工作會議，監獄體制改革全面鋪開。隨著“全額保障，監企分開，收支分開，規范運行”的監獄體制改革目標的全面確立和施行，監獄的懲罰和改造職能不斷強化，全額保障的監獄經費財政保障體制和監企分開的管理體制初步建立，監獄執法規范運行基本實現。但從改革的實施情況來看，監獄企業的發展狀況距離改革的目標還存在一定的差距，監獄與監獄企業在各自的管理和生產經營權限上還存在職責不明、權利交叉的事實，監獄企業作為罪犯勞動改造工作得以開展的基本載體和市場競爭參與者的雙重身份還存在矛盾。圍繞罪犯勞動改造工作和生產經營活動，監企之間又產生了一些新的矛盾和問題，深化監獄體制改革，推動監獄企業發展已成為當務之急。

二、監獄企業發展存在的主要問題

1、監獄企業立法缺失。現行的法律并沒有對監獄企業進行明確定位，其法律地位模糊，就連《監獄法》都沒有對其企業性質進行規定，這與監獄企業承擔的特殊社會職能是不對等的，監獄企業在市場上面臨不公平境地，不符合市場經濟和法治社會的要求。隨著監獄體制改革的不斷深入，監獄企業的立法顯得更為迫切。

2、監獄企業自主性不強。監獄和監獄企業的特殊關系又決定了二者在各自相對獨立的活動上是存在密切關聯的，甚至是事實上的上下級關系。這樣一來，法律地位上的平等性和管理權限上的隸屬性，使得監企分開變得有名無實，監獄企業在新的“監企不分”情況下喪失了其應有的自主地位，監獄和監獄企業在新的制度安排下的相互監督制約功能，因為監企關系的不對等而失去意義，二者同時面臨著“失控”的風險。

3、監企生產管理還存在矛盾，收支分開不徹底。在新型監獄體制下，一些監獄簡單以“一刀切”的形式割裂監獄與監獄企業的職責，以為這樣就是“監企分開”。這種職能劃分方式，將罪犯勞動改造權和生產管理權統一包攬給監獄，使生產過程中原料成本控制、技術工藝、物資供給、產品產量質量、勞動考核等本應與產品流通供給、營銷等共同構成企業發展規劃的重要環節分割開來，人為造成了監獄企業經濟活動的不順暢。同時，監獄企業卻要承擔起全部經濟責任，自負盈虧。因此，從某種意義上來說，一些監獄企業收益依然等同于監獄收益，監獄民警的獎金、津貼等各種經費來源出處依然不明確，監企收支分開仍然不徹底。顯然，生產管理環節與效益環節的脫鉤，使得管理過程中經費的產生缺失了依據，監獄企業該如何理性對待這一支出成為了問題。

4、監獄企業生產項目與罪犯勞動改造實際需求間存在矛盾。監獄企業同時承擔著創造效益的企業責任和為罪犯改造提供服務的社會責任。作為市場經濟實體，企業當然希望不斷引進優勢項目擴大再生產，然而，監獄企業因為要服務于罪犯勞動改造，在選擇生產經營項目上不可能像普通社會企業那樣擁有較大的自主權。按照監獄體制改革的要求，監獄企業應逐步把生產活動從戶外轉移到獄內，大力發展勞務加工生產，監獄企業要依據自身特點選擇符合監獄實際的“兩頭在外”的勞動密集型生產項目，大力發展勞務經濟，這是一個必然趨勢。然而，一些監獄企業，為了創造更高效益，引進了不適合的生產項目，不符合罪犯勞動改造的客觀需求；一些監獄企業生產項目提供的勞動崗位數量不能滿足罪犯勞動改造的需要，造成罪犯勞動力閑置；一些監獄企業提供的勞動崗位不符合罪犯自身特點，不利于罪犯勞動改造積極性的提高。這些情況不但影響了罪犯勞動改造的效果，也給監獄企業經濟效益的實現造成了障礙。

5、監獄企業辦社會的職能難以分離。隨著監獄體制改革的進一步深化，監獄辦社會這一傳統職能越來越成為監獄企業的沉重負擔，監社分離的不徹底，使監獄企業背負了沉重的政策性和社會性負擔。一些地方政府未將戶口長期不在監獄系統的非正式用工人員納入就業安置管理的范疇，致使這部分人成為數量龐大的“邊緣人”。另外，監獄企業工人隊伍年齡層次已逐步老化，技術構成也較為單一，與之相矛盾的是監獄企業越來越嚴格的工人招聘條件和越來越少的招聘數量，這進一步影響了監獄企業中工人資源的開發和利用，工人隊伍變得越來越不穩定。

三、深化監獄體制改革，推進監獄企業發展的對策

1、完善立法，明確監獄企業的法律地位。監獄企業立法應是一個漸進的過程，要在監獄體制改革過程中，在修改和完善《監獄法》的基礎上，根據實際需要制定和出臺能與監獄體制改革相銜接的監獄企業制度法規，及時解決監獄企業改革進程中出現的各種問題，在此基礎上不斷歸納總結，為“監獄企業法”的盡快出臺奠定政策法規基礎，最終明確監獄企業的權利、義務、目標、任務，解決其身份地位、特殊職能和特殊待遇等問題。只有這樣，才能充分發揮其為監獄刑罰執行服務的社會職能，滿足市場和政府采購的需要，實現良性發展。

2、統一規范監企分開運行模式，明確監獄企業的自主地位。要進一步明確監企職責，監獄與監獄企業的責任界限應該主要體現在對罪犯的管理分工上而不是在生產方面。在監獄企業生產過程中，監獄的職責應主要體現在為生產提供人力資源、維護生產勞動秩序、記錄罪犯勞動表現、保護罪犯勞動過程中的人身安全、預防和打擊生產過程中的違紀行為和破壞行為等方面。監獄企業則主要負責對生產過程中生產計劃、原料成本、生產定額、技術工藝、物資供給、安全生產、產品產量質量等環節進行管理和把控。所有與生產有關的技術性問題均應由監獄企業負責，包括對罪犯勞動績效和勞動產品進行的評價，監獄以此作為罪犯勞動表現的考核依據對罪犯進行獎懲。“監企分開的運行模式必須統一為生產經營一體化分離，監獄企業要在對應的監區罪犯生產場所建立負責生產管理的分廠（場）組織機構，關鍵要害崗位和技術輔導崗位的工人屬企業的生產管理人員，在監獄企業民警的直接監督和授權管理下，對罪犯進行直接的生產指導。”③

3、調整監獄企業的生產項目結構，產品實行政府采購。時任司法部常務副部長陳訓秋曾指出：監獄企業產業調整要堅持“兩個堅持、一個繼續、一個優化、一個退出”，其中兩個堅持是指監獄企業要堅持發展適合于政府采購的生產項目，同時要堅持發展適合于罪犯改造、能起到職業技能培訓作用的勞務經濟。一方面，監獄企業應逐步從技術密集型、資金密集型、高技術風險、高環境危害和對生產安全要求較高等風險大、競爭強的行業中退出，以勞動密集型產業為主要發展方向。罪犯勞動力成分復雜、整體素質偏低，發展勞務經濟，不但能在較短時間內使大部分罪犯掌握生產技能，使之產生成就感，促進其價值體現，在刑滿釋放時能掌握一技之長，為其回歸社會提供條件，而且，也更容易量化罪犯的勞動成果，便于干警組織管理，為罪犯改造效果評價提供量化依據。另一方面，監獄企業既然是政府全額出資的特殊法人企業，那么，就應該和其它類型的特殊法人企業一樣，從事公共產品的加工生產。地方政府應建立和完善監獄產品采購制度，“爭取通過立法手段取得政府采購監獄企業產品的長期穩定的支持”④，“使政府機關依照法定的政府采購方式優先采購監獄企業生產的產品”⑤，以此來配合和支持監獄企業的發展轉型。由于監獄企業產品類型眾多，質量保障，價格低廉，能滿足部分政府采購的需要，所以，這對于政府而言并非負擔，而是政府和監獄企業的“雙贏”。在政府采購政策的支持下，監獄企業應以罪犯改造的實際需要和政府采購目錄為依據進行規劃性生產，如辦公桌椅、紙張印刷、制式服裝、市政標識、汽車牌照、汽車維修等。⑥

4、強化監獄的勞動改造職能，實現監企協調運轉。“改造人”是監獄工作的宗旨，監獄工作的核心問題，就是將罪犯改造好。司法部提出監獄工作要以提高改造質量為中心，且堅持“以刑滿釋放人員的重新違法犯罪率作為衡量監管改造工作的首要標準”，可見，對罪犯的改造質量提出了更高的標準和要求。監企分開后，監獄的罪犯改造職能只有在明確監企各自職責的基礎上，通過同監獄企業的科學配合，充分實現監獄企業服務勞動改造的價值功能，才能得以實現。監獄要把罪犯勞動改造質量的提升作為監獄工作的重中之重，監獄企業既然作為監獄改造目標實現的重要工具和手段，就必須圍繞這一原則進行生產。要不斷拓展多元化的勞務經濟模式，并且從罪犯的整體特點出發，提供形式多樣且簡單、易學、易操作的罪犯勞動崗位，為豐富罪犯勞動技能提供平臺，使其在獄內學會的職業技能能夠適應社會的需求；要明確監獄在生產過程中對罪犯的管理，僅限于提供勞動力、維護生產勞動秩序、記錄罪犯勞動表現、保護罪犯勞動過程中的人身安全、預防和打擊生產過程中的違紀行為和破壞行為等方面的事務性管理，而監獄企業在生產過程中的管理，則僅限于與生產有關的技術性管理。監獄企業要不斷探索和完善適應市場需要的現代企業發展管理模式。

5、徹底分離監獄辦社會的職能，減輕監獄企業的負擔。監獄企業在監社分離改革過程中要大力推進“犯退工進”工程，將原有不符合監獄企業生產特點，不適合罪犯改造需要，違背監獄企業產業政策的項目分離出去，妥善安置和利用分流工人，建立工人企業，待企業發展較為成熟便可發展股份制，吸引社會資金，實現國有資產的有效收回和企業的轉型改制。監獄辦社會職能的分離是一項長期復雜的系統工程，各級地方政府應該結合監獄辦社會的實際情況進行綜合指導和分類管理。要逐步將監獄系統內部的社會管理職能完全移交給地方政府，真正實現屬地管理，不再區分系統內外。“包括社會治安、戶籍管理、社會救助、退休工人的管理、道路和交通建設、就業和社會保障管理、計劃生育、社區管理等，與監獄所在地的社會經濟發展一同納入地方發展規劃”⑦。在監獄企業中，除符合政策規定的限額保留三類人員以外的人員要堅決進行清退，采取多種有效方式進行分流安置（如分流到新建立的工人企業中），在實現分離監獄辦社會職能，減輕監獄企業負擔的同時，維護分留人員的權益，保證社會的安定團結。

注釋：

①高寒：《監企分開后的監獄企業定位研究》，《集團經濟研究》，2006年第9期。

②潘玉明：《對新型監獄體制下監獄企業發展加快轉型的思考》，《法制與社會》，2009 年第 11 期（中）。

③④⑤⑥⑦莊廣陵、付孟生：《新體制下監獄企業存在的主要問題及改革對策》，《中國監獄學刊》，2009年第4期。

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1671-2994（2012）05-0130-03

2012-07-26

李 江（1983- ），男，云南香格里拉人，中共怒江州委黨校教研室助教、碩士。研究方向：行政管理的理論與實踐。

馬 覓（1981- ），女，云南大理人，云南省第三女子監督干警、碩士。研究方向：環境資源法。

責任編輯：陳文興