信息化時代地方電子政府建設創新研究

盧智增

（桂林理工大學 人文社會科學學院，廣西 桂林 541004）

信息化時代地方電子政府建設創新研究

盧智增

（桂林理工大學 人文社會科學學院，廣西 桂林 541004）

通過電子政府建設推進管理創新，已成為各國政府公共行政改革的一個重要內容。本文以廣西玉林市電子政務建設為例，闡述了電子政府建設對公共行政改革的作用，分析了目前地方電子政府建設存在的問題，并在此基礎上探討了創新電子政府建設的有效路徑。

信息化；電子政府；作用；問題；路徑

1993年，克林頓政府就提出了構建“電子政府”的發展目標。如今，“電子政府”建設已經成為國際上新一輪公共行政管理改革和衡量國家競爭力水平的重要標志之一。本文以廣西玉林市電子政府建設為例，就我國地方電子政府建設創新進行了探索，以期拋磚引玉。

一、電子政府建設對公共行政改革的作用

1、電子政府建設對政府職能的創新——由管理型向服務型轉變。面對以信息技術為載體、以市場化為動力的全球化浪潮的沖擊和以知識創新為內核、以產業信息化為重要特征的知識經濟的挑戰，電子政府的創建與推動，為政府職能由管理型向服務型的轉變提供了重要的物質設備與技術支持，但更重要的是，它使管理型政府轉變為服務型政府成為現實。電子政府的特質就在于，它能服務于政府，即透過電子媒體創新政府的管理和服務。電子政府是政府在其管理和服務職能中運用現代信息和通信技術，實現政府組織結構和工程流程的重組優化，超越時間、空間和部門分割的制約，全方位地向社會提供優質、規范、透明的服務，是政府管理手段的變革，是加快政府職能轉變、提升行政效能、改進機關作風的“助推器”。

2、電子政府建設對政府結構的創新——由金字塔模式走向網絡模式。政府組織結構和組織形態由金字塔式的垂直結構向“蜘蛛網”式的網狀結構的轉變，是通過電子政府的逐步完善和建立得以實現的。現有的政府組織結構形態是一個包含三個層級的金字塔結構。政府的決策機構處于金字塔的頂部即戰略層，政府的管理機構是金字塔的中間層，政府的實施機構就是金字塔底部的操作層。現代信息技術簡化了中間環節，使操作層與戰略決策層直接溝通，打破了金字塔式的管理結構，從而達到了政府縱向結構的扁平化。例如，玉林市政府在政府機構設置方面有更加激進的改變，它把原來由三個政府部門負責的功能合并到一個部門中去，這一個部門將負責社會安全、健康和家庭服務、就業、教育、培訓和青年事務。

3、電子政府建設對政府工作效率的創新——由“低效運作”轉向“高效運作”。電子政府建設從根本上改變了過去政府機構普遍存在的“門難進、臉難看、話難聽”和辦事推諉、扯皮的現象，向社會提供全天候的24小時服務，使社會、公眾隨時隨地的與政府機構進行各種聯系，有效提高了政府工作管理、運作效率。例如，玉林市依托已有的“一站式”電子政務綜合應用支撐平臺，建立起以市紀委、監察局為使用對象的市級電子政務網上監察系統，對市政府機關行政行為進行信息化監督管理，包括監管群眾來信、網上辦公、網上審批處理的在線監督、預警糾錯，對各職能部門進行績效評估等，提高了監察效率和效能監察的力度。

4、電子政府建設對政務公開的創新——由封閉政府轉向透明政府。電子政府建設，其實是一種特殊的信息傳播，是對政府形象的“軟傳播”。作為主渠道信息的惟一發布者，政府應本著對民眾高度負責的精神，及時、準確地傳遞信息，增強信息的公開化和透明度，把信息公開原則真正落到實處，讓信息公開成為彰顯政府形象和公民權利的重要載體，這樣，才能在民眾中樹立“執政為民”的政府形象，才能建設“陽光政府”。例如，2011年，玉林市在陸川縣、博白縣率先開展涉農資金電子監管系統建設試點工作。今年，玉林市認真總結推廣涉農資金電子監察系統試點工作經驗，加快建立市、縣兩級民生資金電子監管系統，以強農惠農資金電子監察系統為平臺，推進強農惠農政策公開、資金使用公開、資金流向公開、基礎臺賬公開，確保民生工程規范運作。

5、電子政府建設對政府業務流程的創新——促進政府業務流程的重組和優化。電子政府的建立，優化整合政府業務流程，去除原有流程中繁瑣的環節。同時，優化和簡化非增值流程，并把優化后的單個流程進行整合，使整個流程合理快捷。此外，還簡化中間管理層，擴大管理者授權，合并任務，減少工作人員。重塑后的業務流程，不僅能把每個人的工作潛能調動起來，還能加大事后監督的力度，強化管理責任，大大提高工作速度。①通過管理流程再造，可以大大提升工作效率和服務質量。

二、地方電子政府建設面臨的問題

1、建設意識不強。目前，在對電子政府建設的認識上還存在一些誤區。一是把電子政府僅僅當作政府部門的計算機化，不重視軟件的開發，也不重視業務流程的重組，結果，很多政府部門的計算機設備成為高級打字工具，沒有發揮應有的作用。二是把電子政府等同于政府上網，認為把政府的一些政策、法規、條例搬上網絡就萬事大吉，一些應該公開的信息沒有公開，一些可以提供的服務也未能提供，沒有把傳統的政務工具同網絡服務結合起來，提供全方位的服務。②三是在心理上不愿接受電子政府的洗禮。

2、基礎設施建設薄弱。我國雖然非常重視網絡基礎設備建設，國內骨干網已達1000Gb/s，國際出口達30Gb/s左右，但影響電子政府實施的最后“一公里”建設仍然存在許多問題：計算機、有線電視和電信的“三網合一”遲遲不能實現；各地政府計算機、局域網建設和網絡設備的普及率不高；接入到戶的寬帶網工程進展緩慢且價格較高，公眾難以承受；新興數據通信設備基本還處于起步階段，尤其在偏遠和落后地區差距更大。

3、應用水平停留在較低的層次。一方面，我國電子政府信息資源的開發和利用存在著“五多五少”現象，即原始信息多，加工整理信息少；孤立分散的信息多，交流共享的信息少；傳統載體方式信息多，電子載體方式信息少：行政性開發的信息多，市場化開發的信息少；靜止狀態的信息多，動態反饋的信息少。另一方面，與西方國家以“區域性管理為主導”的網絡體系不同，我國采用的是“區域管理與行業管理并存”的網絡體系，而且，在具體實施中多以縱向的網絡建設為主，逐漸形成了網絡分離和條塊分割的局面，導致鏈路備份困難，帶寬難以共享，網絡難以互聯，管理投入過大，由此引發了“信息孤島”問題，造成各種資源的極大浪費。

4、組織管理體系不完善。目前，各級政府和各個部門基本上建立了電子政府推進機制和機構，并初步建立了一系列的管理機制，但是，我國電子政府組織管理體系的建設已滯后于電子政府發展的要求，一些深層次的問題仍然沒有得到根本解決，如結構設置不合理，政府各部門職能交叉、重疊，行政流程不合理，政府各部門間信息資源缺乏有效共建共享機制等，制約著電子政府的發展。

5、缺乏統一規劃和技術標準。電子政府的良性發展，必須要搞好戰略規劃，這是國外發展電子政務的普遍經驗。雖然我國出臺了一些發展電子政府的具體規定，但至今還沒有制定全國性的中長期發展規劃，特別是沒有出臺統一的技術標準。這種“條塊分割”的管理體制與電子政府的統一性、開放性、交互性和規模經濟等自然特性之間必然會產生沖突。③因此，盡早制定統一的規劃和技術標準，整合現有資源，防止重復建設和各自為戰，已成為我國電子政府建設的當務之急。

三、創新地方電子政府建設的有效路徑

1、增強電子政府建設觀念，強化信息網絡意識。電子政府建設是一個復雜的系統工程，各級政府部門必須對此有正確的認識。一是各級黨政領導要強化網絡意識，不僅要把電子政府當作“一種新技術形式”來看待，更要把它當作一種全新的政府治理模式來實踐。二是各級政府信息化辦公室要認真履行自己的職責，協調各方關系，努力實現電子政府建設規范化。三是政府公務員要真正樹立起“以人為本”、“執政為民”的思想，認識到電子政府建設是貫徹實施科學發展觀的重要方法，是全心全意為人民服務的行動體現。例如，玉林市委市政府高度重視電子政府建設，從2004年開始規劃，于“十一五”期間駛上發展的快車道，在技術體系建設、發展模式創新和應用推進等領域取得了突破性進展，創造了經濟、高效、安全的電子政務“玉林模式”，憑借獨具六型特質的電子政務（經濟型、互聯型、高效型、無縫型、責任型和安全型）而聲名鵲起，在一個欠發達地區實現了電子政務的跨越式發展，為西部欠發達地區推進電子政府建設提供了有益借鑒。

2、借鑒各地成功經驗，加快基礎設施建設。各級政府要以發展電子政務、實現“電子政府”為目標，借鑒各地成功經驗，加快基礎設施建設，改革政府管理模式，優化業務工作流程。例如，玉林市采取基礎設施集約化建設模式，通過統一規劃，整合資源，自主開發，技術上采取“三分二優一庫”的技術路線，沒拉一條專線，沒建一個專網，把十個應用系統（政府門戶網站系統、協同辦公OA系統、網上業務系統、企業信用信息系統、群眾來信處理系統、電子印章系統、應用安全管理系統、電子監察系統、政務信息資源管理系統和政務資源共享系統）集中在同一套硬件設備、一套技術架構、一套管理標準和一套安全體系中，最大限度地利用好資源、節約建設成本。

3、合理界定政府事權，構筑多層次的電子政府建設體系。在明確政府職能定位、合理劃分事權的基礎上，應用信息技術手段，優化政府組織結構和管理模式，構筑多層次的電子政府建設體系。例如，玉林市今年進一步放大動態管理系統的作用，實行市、縣、鄉三級懲防腐敗體系建設工作動態管理全覆蓋，打造“陽光懲防體系”工程。管理系統由指標監管、后臺管理、工作評價和新聞中心四大模塊構成，具有指標發布、過程監督、動態檢查、考評排名、亮燈預警、群眾評議、在線辦公等功能，實現對懲防體系建設工作項目化管理、在線監控和督促檢查，有力促進各項工作的落實。

4、加強規劃管理，注重信息資源整合。各級政府要建立電子政務領導機構，統一領導地方政府的電子政府建設工作，同時，加強政務信息資源整合，打破各級政府部門對信息的壟斷和封閉，建立統一的公共信息平臺。例如，玉林市高度重視政務信息化管理工作，明確管理機構、服務人員和資金保障，集中力量管好發展規劃、管好基礎數據、管好服務維護。“十一五”期間，通過全市統一的信息化管理機構，利用已形成的技術資源，為728個單位構建電子公文交換，為400個單位構建了內部辦公系統，為159個單位構建了公眾服務網站，為201個單位提供統一的網上業務服務，為970個單位提供防病毒和系統漏洞修補等安全服務。

5、加強政務流程再造，提升公共服務能力。根據國外實踐經驗，實施政務流程再造以后，政府部門的績效水平可以提高40%到60%。因此，政府部門一定要下定決心，堅持不懈地推進政務流程再造工作，把傳統以政府職能為中心的行政模式轉變為以政府客戶為中心的行政模式，將傳統業務流程的串聯模式變成并聯模式，構建互連互通、資源共享的網絡化協同工作平臺，不斷整合政府職能，優化行政管理流程，提升政府績效水平。例如，玉林市通過充分挖掘各部門的資源優勢，以整合利用資源為重點，科學規劃電子政務流程，堅持“八個統一”，建設“一站式”電子政務綜合應用支撐平臺，成功構建了辦公OA系統、網上審批系統、企業信用信息系統、政府門戶網站系統和電子監察系統，實現互聯互通、資源共享，促進了科學技術與經濟社會的融合，創新了政府管理服務手段，形成了政府為普通老百姓和廣大投資者提供“一站式”、“一線式”、“一門式”服務的良好格局，有效地提升了政府的執行力和公信力，提高了政府的工作效能。

6、建立健全相關法律制度，優化電子政府建設的法治環境。作為電子政府建設的基石，進行整體立法已勢在必行。目前，我國電子政府建設的立法嚴重滯后，制約了電子政府的發展。因此，當前最緊要的是要加快研究和制定與電子簽名有關的立法和法規，如電子文件法、電子簽名法、電子版權法、數據保護法、電子身份證法、信息安全法、信息資源的管理傳遞交換條例等，更好地打擊計算機犯罪，保護網絡安全，為電子政府建設提供一個良好的法律環境。

注釋：

①張春蘭：《發展電子政務，優化行政流程》，《甘肅統計信息網》，2003年第5期。

②顧志偉：《我國電子政務的應用及若干問題的思考》，《科技論壇》，2008第5期。

③劉麗紅：《我國電子政務發展的現狀分析與對策研究》，《湖北師范學院學報》,2009年第1期。

責任編輯：劉建文

D625

A

1671-2994（2012）05-0164-03

2012-07-19

盧智增（1973- ），男，湖南江永人，桂林理工大學人文社會科學學院副教授、碩士生導師，華中師范大學政治學研究院博士研究生。研究方向：行政改革和地方政府學。

*本文系國家社會科學基金項目“泛北部灣區域生態文明共享模式及實現機制研究”（11XKS010）的階段性成果；教育部人文社會科學研究西部和邊疆地區項目 “行政倫理視域下的多元異體問責創新機制研究”（項目編號12XJC630001）的階段性成果；廣西教育廳科研課題 “社會治理變革中的黨政干部網絡輿情應對機制研究”（201103YB060）的階段性成果。