“外壓模式”下政策議程設置的觸發機制分析——一種對公共事件催生解決機制的解讀

龔 雪

(山東大學政治與公共管理學院，山東 濟南 250000)

一、引言

托馬斯·戴伊在《理解公共政策》中，介紹了一種“過程模型”，并指出它通常按如下順序展開:問題的確定、議程設置、政策形成、政策合法化、政策貫徹。其中，議程設置是指，媒體和政府官員的注意力集中到一些具體的公共問題，以解決決策問題。［1］事實上，政策過程的每一個環節都至關重要。議程設置是連接問題確定和政策形成的關鍵環節，由于政府能力資源、財政資源等各種資源的有限性，決定了不可能任何問題的確定都能如愿以償的進入政府決策議程。誠如柯比和艾德所說的，注意力是一種稀缺性資源，需要競爭才能獲得。［2］因此，研究什么人在政策議程設置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程，對于深刻理解公共政策的實質有著重要意義。

王紹光認為在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。［3］這就是議程設置，它是指對各種議題依重要性進行排序。［4］王紹光將政策議程劃分為媒體議程、公眾議程、政府議程三種政策議程，其中，傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題;公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題;政策議程是指決策者認為至關重要的問題。通過考察公共政策議程設置，透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。［5］因此，政策議程設置對理解真正的民主也提供了一種新的視角。

戴維·伊斯頓在《政治生活的系統分析》中將建立議程稱為“看門”。伊斯頓用一個關于政治的“系統模型”來界定在一些更廣泛的“環境”內的輸人、通過量、輸出及反饋機制的運作情況。輸人或要求經過政治系統而通過由一些“看門人”看守的檢查站，政策議程就是由這些“看門人”的行動所決定的。［6］伊斯頓的模型為我們提供一個理解政府過程的宏觀框架，但是輸人與輸出之間的“黑匣子”內部卻無法知曉。理解“問題如何首先成為問題的”對于我們深刻分析公共政策過程有著重要的作用。

因此，本文從政策議程設置的模式出發，結合中國實際情況，分析我國政策議程設置中的主要模式，并在此基礎上，深入分析“外壓模式”下政策議程設置的主要觸發機制有哪些?希望通過對政策過程的各方參與者及其在政策議程設立和備選方案的闡明中所處的地位、所起的作用和所利用的資源等的詳細分析，使我們對政策過程的“黑箱”有清晰的了解。

二、“外壓模式”的公共政策議程設置

有關公共政策議程設置模式的觀點是不斷完善的。柯比和羅斯將政策議程設置的模式與政治體制聯系起來，提出三種類型的議程設置模式，分別是自由民主主義社會中盛行的外部推動模式，集權主義社會中流行的動員模式和法團主義社會中的內部推動模式(Cobb＆Ross＆ Ross1976:127－136)。約翰·金登提出，議程設置的方式不僅與政治體制有關，更由問題本身的性質決定(Kingdon1995:20－21)。梅將這兩個維度結合起來，根據問題的提出者是公眾還是政府和公眾支持程度的高低，將議程設置的模式分為外部推動、內部推動、加強民意、動員四種類型(May，1991:187－206)。王紹光則從民眾參與程度和議程提出者的身份這兩個維度，將中國改革變遷中的議程設置模式分為六種類型，如下圖:

結合現實公共政策實例，其對六種政策議程設置模式進行了詳細分析。并指出，在議程設置過程中，隨著專家、傳媒、利益相關群體和人民大眾發揮的影響力越來越大，“關門模式”和“動員模式”逐漸式微，“內參模式”成為常態，“上書模式”和“借力模式”時有所聞，“外壓模式”頻繁出現。［7］所以，本文重點闡述“外壓模式”的政策議程設置模式。

王紹光指出，“外壓模式”與“上書模式”一樣，議程變化的動力都來自政府架構之外。它與“上書模式”不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在“上書模式”里，議程的提出者希望通過給決策者擺事實、講道理來影響議程設置。在“外壓模式”里，政策議程的提出者雖然不排除擺事實、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。最為典型的事例就是2003年的孫志剛事件，此事件中媒體的持續報道、公眾的網絡民意、學者的積極上書無疑對政策系統內的政府構成強大的外部壓力，從而迫使政府廢除20余年的《收容遣送辦法》，頒行《救助管理辦法》。再有“躲貓貓”事件，同樣是“外壓模式”政策議程設置的例證。

當前中國正處在社會轉型和經濟轉軌的過渡時期，利益的多元化、矛盾的復雜化以及流動機制的僵化使得整個社會呈現出強大的結構性張力。潛在的壓力往往因為某些突發的危機事件而一觸即發。因此，在此背景下，“外壓模式”的政策議程設置模式更加多見和頻繁。誠如王紹光指出的:過去，在中國議程設置一般采取的是上面提到的五個模式，“外壓模式”比較少見。直到1990年代后期以來，帶民主色彩的“外壓模式”才越來越常見。［8］

三、“外壓模式”下政策議程設置觸發機制分析

美國學者拉雷·N格斯頓認為，一個問題得到政策制定者的考慮，必須符合三個標準:一是該問題必須是得到廣泛關注的問題，二是相當大量的公眾必須有采取行動的要求，三是該問題必須是一個適當的政府單位所重視的。［9］他對政策觸發機制做過詳細分析。他認為，“在政治過程的背景中，一種觸發機制就是一個重要事件(或者整個事件)，該事件把例行的日常問題轉化為一種普遍共有的、消極的公眾反應”;“如果一種進步或一種行動引起公眾的明顯關注和公眾對變革的普遍要求，那么就被認為是一種觸發機制。而一種過程未引起顯著反應，則不是觸發機制。”［10］筆者認為，公共政策議程設置的觸發機制，就是促使“問題成為首要問題”并進入決策者視線，被列入政府決策議事日程，使政府決定采取政策行動的影響因素的分析。它對政策議程的設置起到催化劑、加速器的作用，實現從媒體議程、公眾議程向政府議程的跨越。在“外壓模式”下，政策議程設置的潛在壓力轉化為現實壓力主要有四個領域的變化發揮了關鍵性作用:“利益相關者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉型和互聯網的興起。”［11］

因此，“外壓模式”的政策議程模式下，推動政策議程設置的主要因素是多元化的。其中，焦點事件充當“導火索”;媒體起到“擴音器”的作用;利益集團博弈則起到“政策平衡”的作用;最后，政府決策者是“關鍵主角”。具體如下:

(一)焦點事件

一般認為問題是公共政策的邏輯起點。因此，焦點事件在政策議程設置中起到“導火索”的作用，此處的焦點事件是指突然發生的并引起廣泛關注的社會事件。同時，焦點事件的影響范圍、作用強度和持續時間必須突破一定范圍，才能發揮“導火索”的作用。［12］它將社會問題的嚴重性直接暴露出來，引起公眾關注。近些年來，我國發生的多起社會群體性危機事件就是一些典型的焦點事件。政策確立的利益分配格局不能適應環境變遷，造成既得利益群體和利益受損群體之間的沖突，并引發嚴重的社會問題。

金登關于“問題流”的分析 ，則對此作了更為詳細的回答。金登認為，焦點事件對政策議程的影響，常常是因為焦點事件與其他因素相融合，形成綜合的政策影響力，從而造成制度的變革或政策的調整。金登歸納了焦點事件與社會因素的三種融合可能“一是焦點事件與已經存在的問題相結合，從而加深并強化了對相關問題的關注程度;二是焦點事件與潛在威脅相結合，誘發人們對社會潛在的、巨大危險的關注，從而產生政策預警，促進政策變革;三是焦點事件與其他類似事件相融合，產生對問題的新的解讀和界定。”［13］

2009年的“胡斌飆車事件”，在社會上引起了強烈反響，事件的危害性是有目共睹的，不僅給受害者家庭帶來極大的傷痛，更引發了社會上人們對“富二代”的強烈反感和猛烈抨擊。媒體爆炸式的報道、家屬朋友的申訴抗議，使得杭州西湖區人民法院的判決備受公眾關注。此后一段時間又不斷曝光一系列“寶馬撞人事件”，酒后駕駛已然成為一個嚴重的社會問題。隨著各方壓力的不斷加大，治理酒后駕駛引起相關政府部門的高度重視，迅速進入政府的決策議程。據公安部網站消息，公安部交通管理局新修訂的《機動車駕駛證申領和使用規定》將于4月1日起正式施行，《新規定》中加大了對酒后駕駛違法行為的處罰力度并放寬了對殘疾人駕車限制。［14］

另一典型案例是2009年上海“釣魚事件”。剛剛到上海工作兩天的河南小伙孫中界好心搭載一位乘客，反被誣陷為黑車運營，被上海區交管部門扣押并處以罰款。孫中界自感冤枉卻又無能為力。于是，揮刀斷指用鮮血來證明自己的清白，這一事件一經媒體報道立即引起強烈的反響。此前，上海像這樣的司機“被釣”事件是早已有之的。此前這一問題，也許因為影響力不夠大而被“去問題化”，此次孫中界“斷指”卻引發了巨大的波及力和影響力。在如此強大的外部壓力下，相關政府部門成立專門調查組對事件展開調查，并公布調查結果，公開向孫中界道歉、賠償。

由此來看，焦點事件往往與戲劇性要素和情感的張力結合在一起，并帶來廣泛的關注。因此，焦點事件在政策議程設置中發揮著將潛在政策問題顯性化，爭奪“注意力資源”的重要作用。

(二)媒體和公眾

傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。——Bernard C.Cohen

媒體作為服務平臺，是渠道提供商。是大眾與政府之間交流的橋梁，大眾和政府才是真正的內容提供商，但是媒體對內容有過濾和審核作用。

我國的媒體傳統上只是作為黨和政府的內容發布平臺，是所謂的“黨國喉舌”，單調而呆板，且方向旗幟一致。主要是動員和教育作用。近年來，政府的政治理念改變，媒體的開放度提高，自由度也有所提高，政治色彩和意識形態功能有些許淡化，出現多樣化的趨勢。伴隨政治體制改革，媒體主要功能開始向信息功能轉變，向上情下達、下情上達的黨和人民的耳目喉舌作用轉變。公眾通過媒體了解外界、表達觀點、反映生活、干預生活，媒體的社會公器色彩加重。

三十年改革，在取得舉世矚目的成就的同時，也出現了社會碎片化的潛在危機。城鄉矛盾、就業矛盾、教育差別、階層差別等各種矛盾、沖突開始凸現。社會轉型時期，國民心態呈現出物欲化、粗俗化、冷漠化、躁動化、虛假化傾向。［15］尤其大眾文化的消極影響在中國的泛濫，人們在真實的生活和想象的世界之間迷茫，在幸福的追求和生存的壓力之間陣痛，在官方意識形態的忘卻和個體生的關注之間困惑，在傳統文化的教育和多元文化的浸淫中彷徨。“在利益分化和政治放權這兩種互為因果的力量作用下，多元化成為社會各領域的、各層面發展變化的普遍特征和價值觀圖騰，中國社會隨之帶上了碎片化特征”。［16］生活富裕了，不必為溫飽發愁了，對社會對人類的關注必然增多，轉型期的矛盾叢生又為人們提供了大量的關注點。在類型化自己的時候，人們經常感到很多問題都極有可能發生在自己身上。這樣的心態和環境中，對公共事件的關注漸趨明朗。對體制改革、社會發展以及與自身緊密相關的公共事務的關注自然也多了起來。

隨著信息化社會的不斷發展，信息的公開化程度越來越高、傳播速度越來越快，媒體無疑發揮著重要作用。無論是傳統的大眾傳媒還是蓬勃發展的網絡媒體，在新聞發布、事件報道、提升問題可見度等方面越來越來越重要。馬庫姆斯提出，媒體沒有權力告訴人們如何想問題，但是有權利告訴人們想什么問題(McCombs，2004)。因此，媒體為公眾提供了討論的話題和關心的議題，為其提供了自由發表言論的平臺，并越來越引導者輿論的方向。媒體的關注提升了焦點事件的影響范圍、強度和影響的持續時間，對政策議程設置起到“催化劑”的作用。媒體越是把問題界定的嚴重、危險、新奇，接近政策制定者的利益，與此同時，問題影響的范圍廣泛，產生的原因簡單，解決方案可行，問題越能引起政府的注意(Rochefort＆Cobb，1993)。

互聯網的井噴式發展，對傳統的媒體提出了挑戰和競爭對手。以博客和論壇為主的個人信息發布系統使得民眾的話語權開始有分量，突破傳統的信息渠道有限的瓶頸。理論上說，在互聯網上，每個人都可以是信息來源，每個人都可以發表自己的意見，至少提供了這種可能性。某些論壇和名人的博客瀏覽量可以和主流媒體相媲美，如天涯、貓撲等論壇和徐靜蕾、郎咸平等人的博客，事件和觀點的及時且傳播面廣量大。這也逼迫傳統媒體改變自己以迎接挑戰。網絡與傳統媒體的互動與合作方興未艾。

媒體議程設置功能表明，大眾傳媒可以通過新聞報道有效地影響公眾和政府對公共事務的輕重緩急的考慮。一部分社會問題在傳媒的報道和渲染之下，獲得了進入政府決策議程的機會，而另外一些則被排除在外。當然，并不是媒體設置的所有議程問題都能最終變成政策問題，但是媒體能是使一個社會問題成為政策問題的可能性變大。有些社會問題經過媒體的報道之后就被放大了，這樣就使得原來在政策過程中可能會被忽略的問題獲得了進入政策制定者的視野的機會。比如“王帥案”。

2009年3月，網民王帥以“河南老農的抗旱絕招”為題發布博文，揭露家鄉靈寶縣政府農民耕地征地補償中存在的問題，在網絡上引發網民的熱議，搜狐等網站將該帖放置在網站首頁。王帥個人因此被當地政府以誹謗罪拘留8天。4月初，《中國青年報》記者以此網絡事件為線索進行采訪，經過深入調查，對王帥反映的問題進行了公開報道，引發網絡和社會輿論熱烈反應，之后又有多家新聞媒體跟進報道，眾多媒體紛紛轉載和發表評論。社會輿論的持續關注，對當地政府形成壓力，河南省公安廳長致歉，王帥獲得國家賠償。在“王帥帖案”中，網絡、中國青年報等傳播媒介都扮演了積極角色。

此外，媒體與公眾常常是互動的過程，媒體的報道成為公眾關注的焦點，公眾則借助網絡等媒介發表言論，對政府形成強大的壓力，網絡民意已經成為不容忽視的影響力量，虛擬壓力轉化為現實壓力會一觸即發。

“躲貓貓事件”中，媒體報道之后不少網民對這一事件廣泛關注，不斷跟帖發表看法，從而形成強大的網絡輿論壓力。迫于此，相關政府部門主動組織部分網民成立調查小組，對此事件進行調查，雖然其公正性受到質疑，但是在這一過程中，政府已充分意識到了網絡民意的壓力性和重要性，并開始正面回應，這是一個好的開端。

(三)利益團體

托馬斯·戴伊在《理解公共政策》一書中指出，團體之間的互動是政治的核心內容。只有當人們的行動是作為團體利益的一部分或者代表團體利益的行動時，個人在政治中才是重要的。［17］在團體理論者看來，特定時間內的公共政策是團體斗爭所形成的平衡，這種平衡由所有利益集團的相應影響力所決定。這種利益集團相對影響力的變化會導致公共政策的變化;公共政策的發展方向會符合那些獲得影響力的團體的希望。［18］事實上，利益團體的博弈貫穿于公共政策過程的各個環節之中，在政策議程設置方面，利益團體的博弈同樣起到至關重要的作用。社會問題是多種多樣的，哪些問題首先作為政策議題進入政府議程則取決于與議題相關的利益團體的博弈。

比如武漢“麻木事件”。“麻木”是武漢市對三輪車及車夫們的特稱，在武漢已有很久的歷史，曾經在歷史上有過一段輝煌，但是隨著社會的發展及提高城市管理水平的需求，整治“麻木”成為武漢交管部門的一項重要的議題。一邊是“麻木們”擠占道路、危及安全、影響秩序、污染環境、損害市容;一邊是弱勢群體的生存與既得利益者對現有利益格局的維護。顯然，政府已經將這一問題視為重要的政策議題，然而卻困難重重。作為麻木群體中有一定活動能力和威信的“麻頭”，他們組織“麻木”到政府上訪、靜坐、游行、堵塞交通。由于這一利益團體的抗爭，之前的多項整治措施都以“麻木們”的勝利宣告結束。直到2003年年初，武漢市市長李憲生在《政府工作報告》中提出把妥善解決麻木問題作為一項重要的工作任務，將“依法整治、有情操作、回收車輛、幫助擇業”［19］作為指導方針，通過“贖買”方式有效地解決了“麻木”問題。

(四)政府

政府掌握著豐富的決策資源，因此在政策議程設置中處于決定性的位置。在焦點事件及其他外部壓力的作用下，政府感知、成本收益分析、預算約束、自身利益(政府形象)等因素都影響政府接下來的行為。只有問題被政府積極關注并且政策建議是可行的情況下，政府議程才會真正建立。2003年農民熊得明面對面向溫家寶總理反映拖欠農民工工資問題，由于直接進入最高決策層從而掀起一股“追薪”浪潮，并促進了解決拖欠農民工工資的機制形成。相反，有些重要議題如果遲遲不能進入決策者的視線，即使滿足上面提到的三個因素也無法推動政策議程的順利設置。誠如金登在“多源流分析框架”中指出的，政策議程的設置存在三條溪流——問題溪流、政策溪流、政治溪流，這些分離的溪流只有在關鍵的時刻匯集在一起，才能完成決策［20］。三條溪流相互獨立但又不完全獨立，問題、政策、政治是貫穿政府議程建立的三個過程。只有政府決策者感受到政策問題并且積極的回應，才能夠真正打開金登所說的“政策之窗”。

四、結語

綜上所述，焦點事件、媒體和公眾、利益團體以及政府都是“外壓模式”下政策議程設置的觸發機制，發揮著不可替代的作用。“外壓模式”顯然為我們把握當前我國政策議程設置提供較好的指導意義。但是，不可否認的是，在“外壓模式”下，處于決策地位的政府是被動的，在客觀環境的不可預知性以及政府能力的有限性現實面前，此種議程設置模式顯然使得政府在決策中處于風險和挑戰之中。誠如托馬斯·戴伊對公共政策模型的評價:“每一種政策模型都有各自關注的公共政策焦點，都可以幫助我們理解公共政策中的不同內容。因此，我們不能判斷哪一個最好。”［21］同樣，政策議程設置模式只是為我們理解政策議程設置提供了一種規范或者為理解公共政策提供了新的分析視角。

［1］托馬斯·戴伊，理解公共政策［M］.華夏出版社，2004年10月，第13頁。

［2］參見胡杰容，從收容遣送到救助管理:一個逼迫型政策變遷過程研究，當代社會政策研究(楊團 彭希哲主編)［M］第340頁。

［3］王紹光，中國公共政策議程設置的模式［J］.中國社會科學，2006年第5期。

［4］王紹光，中國公共政策議程設置的模式［J］.中國社會科學，2006年第5期。

［5］王紹光，中國公共政策議程設置的模式［J］.中國社會科學，2006年第5期。

［6］［美］約翰·W·金登，議程、備選方案與公共政策［M］.中國人民大學出版社，2004年8月，第10頁。

［7］王紹光，中國公共政策議程設置的模式［J］.中國社會科學，2006年第5期。

［8］王紹光，中國公共政策議程設置的模式［J］.中國社會科學，2006年第5期。

［9］［美］拉雷·N格斯頓，朱子文譯，公共政策的制定:程序和原理［M］.重慶出版社，2001年，第71頁。

［10］［美］拉雷·N格斯頓，朱子文譯，公共政策的制定:程序和原理［M］.重慶出版社，2001年。

［11］王紹光，中國公共政策議程設置的模式［J］.中國社會科學，2006年第5期。

［12］胡杰容，從收容遣送到救助管理:一個逼迫型政策變遷過程研究，當點社會政策研究(楊團彭希哲主編)［M］，第341頁。

［13］［美］約翰·W·金登，議程、備選方案與公共政策［M］.中國人民大學出版社，2004年8月，第124頁。

［14］參見 http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/03 －31/2199604.shtml。

［15］張昆，大眾媒介的政治社會化功能［M］.武漢:武漢大學出版社，2003年1月，第1頁。

［16］皮埃爾·布爾迪厄，關于電視［M］.沈陽:遼寧教育出版社，2000年1月，第13頁。

［17］托馬斯·戴伊，理解公共政策［M］.華夏出版社，2004年10月，第18頁。

［18］托馬斯·戴伊，理解公共政策［M］.華夏出版社，2004年10月，第18頁。

［19］參 見 http://news.sina.com.cn/s/2003 － 08 － 21/1157609369s.shtml。

［20］陳建國，金登“多源流分析框架”述評，理論探討［J］.2008年第1期總期第140期。

［21］托馬斯·戴伊，理解公共政策，華夏出版社［M］.2004年10月，第11頁。