公共利益的歷史演變與實現路徑

趙文

(福建理工學校 福建 福州 350002)

公共利益是一定社會條件下或特定范圍內不特定多數主體利益相一致的方面，具有主體數量的不確定性、實體上的共享性等特征。公共利益作為一種客觀的實在存在于人們的現實生活中，但是不同歷史時期對公共利益的認識，以及對實現公共利益的途徑與程度是各不相同的。自行政學產生以來，公共行政經過了多次的范式轉換，對公共利益的認識也隨之不斷發展變化。

一、公共利益的歷史演變:歷史邏輯范式考量

(一)傳統公共行政范式下注重“行政效率”的公共利益觀

以威爾遜、古德諾、韋伯等早期行政學家所構建起來的公共行政模式，強調政治與行政相分離，以嚴格的理性追求為驅動力建立起等級制的科層式行政結構，強調中立的文官制度、科學的管理方法和健全的運行機制是現代政府提高辦事效率的核心要件。這一時期對公共利益的追求明顯偏離了政治學理論的研究路徑，強調政府通過高效率的執行公務就能實現公共利益，而無需考慮政策的價值取向。所以，傳統公共行政模式下公共利益觀認為要不斷提高行政的規范性、技術性以提高行政效率，完成政府的各項任務就能實現公共利益。

(二)新公共行政范式下注重“社會公平”的公共利益觀

以弗雷德迪克森為主要代表人物的新公共行政學運動標志著新公共行政范式的興起。新公共行政反對“行政中立”價值準則，認為即使政府辦事效率再高，即使政府機制與程序再完善，也無法保證每個公民都能享受社會發展、經濟增長和政治進步的成果，新公共行政更加關注“社會公平和民主”，重視人性和行政倫理的研究，強調“行政效率”并不是實現公共利益的唯一要素，而是要求政府在提高行政效率的同時也必須承擔起實現“社會公平”的職能，才能從結果上維護公共利益。

(三)新公共管理范式下“顧客導向”的公共利益觀

以“企業家政府”理論、“公共選擇理論”等為代表的新公共管理范式開展較為全面徹底“清算”官僚制運動，把“效率”和“經濟”作為公共行政的倫理價值導向，以“經濟人”假設作為其理論預設，在公共行政活動中植入與更新私營部門管理理念和價值觀，建構起了經濟 (economy)、效率 (efficiency)、效能 (effectiveness)的“3E”價值導向。在這種模式下，公民的公共利益被置于競爭機制和市場思維中考量，雖然“公民”被作為“顧客”當作“上帝”，但是“以市場為導向的公共行政或管理主義與民主價值之間存在著沖突”，必然會忽略公平、正義、公民參與等公共利益的核心要素，失去了行政公共性的本意。

(四)新公共服務范式下“公民導向”的公共利益觀

新公共服務理論以維護公民民主權利為出發點，確認服務對象的“公民”身份而非“顧客”身份;強調公民的參與民主，確立公民在社會治理系統中的重要地位;強調政府的責任意識，反對因追求經濟、效率而忽略公民的身份價值。在這種模式下，政府的公共利益觀就必須建立在充分尊重公民的政治身份、對公民的真誠的服務意識、對社會發展的強烈責任感的基礎之上。也就是說，政府追求經濟與效率，并不能完全地實現公共利益，而必須在尊重“公民身份”的基礎上，以“服務”公民為導向，以實踐政府“責任”為要求，更加關注“社會公平與正義”。只有如此，才能正確地認識和實現公共利益。

二、公共行政現代性追尋中公共利益的實現路徑

公共利益是政治與行政領域一個核心的研究范疇，厘清公共利益的內涵對于明確政府職能，改善政府運行機制，維護公民的基本權益有重要作用。不同的歷史條件下對公共利益的認識各有差異，也各有其側重點。但是從政治進步和人類發展的高層次目標的角度看，公共行政現代性追尋中公共利益的內涵必須包含三個層面的內容:一是價值形態層面，維護公共利益是指維護公平正義。從基本的概念上看，公共利益是大多數人的利益，實現公共利益就是要保障和維護大多數人的基本權益。二是過程形態層面，維護公共利益，實質上要求向公民提供基本的公共服務，保障公民的精神、物質需求。三是實質形態層面，維護公共利益是指保障基本公民權利，確保人作為“公民”的基本價值。公民不僅僅要享受社會發展、政治進步、經濟增長帶來的成果，而且必須作為社會的主體積極參與其中。因此，要真正實現公共利益，需要政府在治理理念、治理方向和治理方式等方面進行積極改革與探索。

(一)轉變治理思維:從管制社會到服務社會

在以往的公共行政模式中，管制社會是政府的主要治理思維模式，管好社會就是實現政府職能的基本要求。在計劃經濟時代，我國的公共行政模式基本屬于管制型政府，全能型政府，行政機構的權力過分集中，對社會資源的汲取力和掌控力超強，對社會事物的管理面極廣，大政府、強政府的意識貫穿在政府機構與公職人員的思想與行為中，政府對社會的管理主要是采取行政控制手段進行。對公民而言，政府更多的是扮演“控制”和“約束”的角色，而不是“服務”的角色。社會主義政治是民主的政治，是致力于實現人民根本利益的政治。政府存在的根本理由就是為人民服務。因此，“服務”社會是社會主義政治文明的基本倫理價值，是政府職能轉變的根本走向。我國是社會主義國家，一切的權力從根本上講是屬于全體人民的，政府的權力實際上是人民通過選舉、契約、制度等合法形式授予的，因此政府的權力是必須服務于人民，而不是管制和約束人民。所以，政府要實現公共利益，首先必須轉變治理的思維模式，將其職能定位由“管制”轉變為“服務”。明確政府“服務社會”的施政理念，是政府治理的邏輯起點，是政府實現公共利益的第一步。

(二)轉變治理方向:從發展經濟到全面進步

公共利益是一個綜合性的范疇，明確公共利益的具體內容是政府正確實現公共利益的第二步，也就是要明確政府的治理方向，搞清楚政府到底要“做什么”才能從真正意義上促進人民的公共利益的不斷增長。馬克思主義告訴我們，對于人民而言，生存與發展是最基本的利益要求，所以在傳統的政府治理模式中，大力發展和解放生產力，不斷提高經濟發展水平，生產出豐富多樣的物質產品，解決全體人民的衣食溫飽問題，提高人民的生活水平，就是政府的主要職能。但是隨著社會的不斷發展，人民的各種物質、文化的需求日益增多，不光對經濟發展提出了更高的要求，還在社會穩定、環境保護、文化發展、教育衛生、政治清明等方面提出了要求，這就意味著政府治理的目標不再是單一的發展經濟，而要在政治、經濟、文化、社會等各方面承擔起發展與建設的重任，才能真正促進公共利益全方位的增長與發展。這也是為什么近年來黨和政府提出要構建以政治、經濟、文化、社會“四位一體”的社會主義和諧社會的總體發展格局的根本原因。

(三)創新治理方式:從政府獨控到合作治理

在“全能政府”時代，政府包攬一切社會事務，從政治建設、經濟發展到文化發展，無一不體現著政府的控制。公共服務的供給者、公共利益的實現者實際上完全是政府一枝獨秀。隨著人民利益需求的不斷增加，社會治理難度的不斷加劇，這種“政府獨控”的治理方式已經明顯失去了存在的合理性。經濟的發展需要充分發揮市場對基礎性資源的配置作用才能煥發出生命與活力;文化的發展也必須充分調動社會各種人才的創作積極性與參與性;社會的穩定需要更多組織和人的支持與合作;就是在政治領域里，社會力量的參政議政與權利監督也越來越不可少。社會治理主體不再是政府一家，而是一種以政府為主導者，非政府組織和公民個人為積極參與者的多元化的治理形態。在這種形態中，政府要做的不是打壓和抑制非政府組織和公民個人對社會事務的參與，而是要與它們合作，并積極引導它們正確地參與，充分發揮社會、政府和個人的力量。因此，政府實現公共利益的第三步，就是要創新治理方式，改變政府獨控的治理模式，與社會組織、公民個人一道形成治理合力，促進政治、經濟、文化和社會的全面進步。

[1]曾保根.價值取向、理論基礎、制度安排與研究方法[J].上海行政學院學報，2010，(3).

[2]Bellon.C.J.and Goer.L.Reconciling Public Entrepreneurship and Democracy[J].Public Administration Review，1991，52(2).