論網絡政治表達的政府回應機制

管人慶

論網絡政治表達的政府回應機制

管人慶

網絡政治表達創造了一個以科技為本、追求民主和自我參與決定的政治生活實踐新模型，也帶來了建立政府回應機制的要求。政府的回應性是衡量網絡政治參與效度的重要指標，也是構建責任型、服務型、回應型政府的主要標尺。網絡政治表達的政府回應可以同樣通過網絡的方式回應，但也要建立體制內制度對接的回應機制和公權力對民意表達反饋的長效機制。

網絡政治表達;政府回應;長效機制

網絡政治表達創造了一個以科技為本、追求民主和自我參與決定的政治生活實踐新模型。“在這個時代人們對政治的興趣和參與程度越來越低，全世界的觀察家都認為新信息傳播技術有助于連接政府和公民”。〔1〕的確，網絡信息技術和網絡政治表達給國家和社會生活的許多方面帶來了改變，“信息學領域的高速技術創新保持著強勁的勢頭，改變著我們的知識基礎、政治制度和過程，以及地方的、國家的和國際的經濟等諸多方面。”〔2〕面對網絡政治表達，政府當如何作為?“表達不能成為唯一的目的。對社會而言，重要的是解決沖突，單純鼓勵表達會產生越來越多的不同意見。”〔3〕對民主政治而言，如果只有政治信息的社會輸入端，而沒有政治信息的接受端、政治信息的處理端和政治信息的反饋端，就失去了政治參與的實際意義，無法構成一個完整的政治參與過程，網絡政治表達亦是如此。因此，政府應當主動應對網絡時代政治表達和政治參與的要求，提供開明的制度供給和制度設計，回應公民的網絡政治表達，以實現政府與民眾的網絡良性互動。國家治理“問題的關鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動有效的公共管理過程有機平衡或結合起來，即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來。”〔4〕“如果政府能和網民良性互動的話，可以借助網絡的優勢對現實矛盾進行舒緩消解，而公民也能在網絡協商、網絡交流、甚至網絡宣泄當中緩解政治矛盾。若政府聽之任之，現實政治參與的不滿足感和挫折感越嚴重，人們對網絡政治參與的依賴性就會越來越大，最終會導致虛擬與現實的分裂。”〔5〕如英國學者史蒂文·拉克斯所言:“一個政府如果拒絕人民對表達工具的接近權——普遍地不論在社區、在工作場所還是在社會——就拒絕了要發揮民主作用這個最基本的要求。因特網不應被電子商務所主宰。在民主化社會，不管實際上有多么困難，因特網必須堅持強化參與性的志向。”〔6〕因此，政府首先應完善政治利益表達渠道，確保更多的公眾有表達政治意愿的條件和機會，改變傳統媒介公民政治參與的“瓶頸”狀態;其次，政府要完善公共政策的制定程序和機制，改變公共決策的精英色彩，拓展集體決策的范圍，增強公共權力運作的透明度，形成對公民參與的回應機制，增強公眾對政治過程的信任感。政府對網絡政治表達的回應機制能夠提升公民政治參與的效能感、信賴感和責任感，促使公眾越來越多地參與到政治生活中去，“從長遠的眼光看，政治參與在人類政治歷史上的不斷擴大和加深是不可抗拒的，而且這種趨勢也將是全球性的。”〔7〕唯有如此，網絡政治表達才能脫離“紙上談兵”的虛無，獲得實際的政治效果和社會價值。

一、政府回應的機制構建

(一)政府回應的內涵和意義

政府回應是公共行政理論中的一個新興范疇，它是公共行政實踐過程的直接產物。從詞源分析，所謂回應就是指在一定的社會環境條件下，回應主體與回應客體的互動關系。〔8〕美國學者斯塔林在《公共部門管理》一書中提出: “回應 (Responsiveness)是指一個組織對公眾提出的政策變化這一要求做出的迅速反應，也可以說是政府對公眾所提要求做出超出一般反應的行為。”〔9〕也就是說，政府回應是政府基于公眾利益最大化原則，針對社會及公眾提出的政治訴求和期望，憑借一定的渠道和載體進行制度整合的一種互動的過程。這里的“互動”是指政府與公民之間憑借網絡而形成的相互作用和相互影響的雙邊關系。“政府回應是政府對于依靠自身信息、技術和誠信優勢，通過與公民之間的對話交流和教導所引領出的公民理性意志和利益反應的回復過程。它不是政府單方面的壟斷作為，而是政府與公民之間在一定的社會環境條件下，回應主體即政府組織和回應客體 (包括公民等)雙方的互動關系。”〔10〕而政府對網絡政治表達的回應機制應是“自省而非抵觸”的回應機制，這包含兩層含義:“其一是政府要對公眾的需求和問題具有敏感性，及時作出反應;其二是政府在敏感性的基礎上，要作出積極有效的回復，并及時地解決公眾提出的問題。”〔11〕在政治學研究中，現代政府的發展路徑有有限政府、責任政府、服務政府等多種提法，隨著網絡政治表達的普遍與繁榮，網絡輿論沖擊下的政府發展路徑還應當是“回應政府”。政府應積極建立對網絡焦點政治信息的收集—反饋機制，也可說是訴求—回應機制，在現實公共決策和行政監督體制中反映網絡中的民意要求。政府不應成為網絡民意被動的接受者和冷漠的旁觀者，而應當成為與民眾網絡互動的積極參與者和網絡政治參與制度化的構建者。如果政府能及時、準確地把握網絡政治表達的核心訴求，迅速對其反映出的民情民意進行細致分析，總結自身行政過程和執法中的失誤和不足，回應其提出的要求，那這樣的政府行政運作無疑更符合現代社會和民主政治發展的要求。

關于政府回應的政治意義，主要體現在以下兩個方面:

首先，政府回應是現代政治體系的基本要求。政治系統的原理表明，政治體系是一種輸入、轉換、輸出的政治機構系統，網絡時代的政治體系與傳統模式相比更是一個前所未有、十分活躍的動態有機的政治體系。網絡政治表達和政府回應實質上是一種“輸入”與“輸出”的互動關系。一方面，民眾通過網絡政治表達不斷地向政府輸入自己的政治利益訴求，期望得到政府的采納和重視;另一方面，政府也不斷地向民眾輸出政策、法令和措施等，以實現公共利益。網絡政治表達還使民眾與高層政府官員的直接對話變得經常和方便，從而實現了政府與民眾沒有中間環節的直接溝通。這種相互的交流和互動構成了政府回應的基本形式，也是現代政治體系要求的外在表現。政治系統的平衡有賴于“輸入”與“輸出”的協調，當民眾與政府的“輸入”、 “輸出”行為呈現良性互動的正向關系時，就實現了民眾網絡政治參與的意愿增加與政府公共政策更符合民眾要求之間的良性循環。這其中，民眾網絡政治信息的“輸入”是基礎，“如果沒有足夠數量的信息，任何系統都不能在一個穩定的世界中持續下去，在一個變化著的世界中更不能持續下去，除非有意外。”〔12〕而政府對于網絡政治信息的“輸出”是關鍵，它“可以有效地回應民眾的實際需求，化解民眾的心理困頓，全面提升政府執政的合法性，提升民眾對未來美好生活的預期，從而為國家富強、社會安定、人民安居樂業建構強大的政治文化基礎。”〔13〕

其次，政府回應是網絡政治參與有效性的基本前提。政治參與是公民力圖影響政治運行的一種方式，在精英政治短期內無法改變的情況下，網絡政治參與對于政治過程的影響和作用是間接的，只能周旋于政治系統的外圍層，而無法直接進入相對封閉的核心決策層。網絡政治參與以壓力傳遞、信息傳輸的方式力圖改變原有的政治系統，核心決策體系能否感知這種壓力并做出回應是網絡政治參與取得有效性的前提。這是因為政治參與的有效性不僅取決于參與的質量高低，還取決于政治系統對待壓力的反應。如果政治參與擁有較大數量的公眾信號壓力，政治系統自身也能夠順應這種制度內的緊張，引起主動或被動的制度變遷，使政治參與得到政治系統的反饋與回應，那這樣的方式就是政治參與有效性的良好運作方式。反之，如果實踐證明這種政治參與方式是沒有效度的，參與的動力就會消失，這種參與方式最終會被摒棄，而政府的回應機制也會受到影響。因為，“擴大公民參與是改進公共部門和行政官員責任回應狀況的有效途徑。”〔14〕可見，政府回應與公民網絡政治參與是相輔相成、內在關聯且辯證統一的。

(二)政府的回應性要求

政府的回應性主要是指政府對公民訴求回饋和反應的迅捷與充分程度，是衡量網絡政治參與效度的重要指標，也是構建責任型、服務型、回應型政府的主要標尺。政府的回應性分為主動回應和被動回應，主動回應表現為政府主動與民眾進行溝通，形成統一協調、反應靈敏、高效暢通的網上輿情收集機制，積極了解其利益訴求，并采取解決對策;而被動回應則表現為政府在民眾圍繞有關公共議題進行大范圍的政治參與并形成輿論后消極地采取應對措施的行為。無疑，對網絡政治表達政府應采取主動回應的方式，通過網絡平臺與民眾進行即時的、積極的信息溝通，這樣不僅能滿足民眾的合理政治訴求，還能改善政府的形象，增強其合法性基礎。

網絡政治表達的政府回應性要求包含兩個方面:

第一，政府回應的反應時間要求，政府應及時迅速地進行回應。反應時間要求體現了政府對于公民網絡政治訴求反應的迅捷程度及重視程度，即從標志性網絡政治表達或討論出現到政府作出正式反饋的時間跨度。網絡具有極強的時效性，有遠超傳統媒體的傳播速度和規模、影響范圍和表現形式，因此，網絡的時效性要求政府在“第一時間”、“第一地點”出現在現場，快速地了解公眾的政治需求，解釋政策，回答問題，并且對所反映的現實問題盡快予以解決。除此之外，對政府回應性的更高層次的要求是政府以前瞻性的行為來研究和發現問題，即通過定期主動地向社會公眾征詢意見，保證在公共事務管理中政府與公眾間的溝通渠道暢通、機制健全和運轉有序，并切實解決在溝通過程中所遇到的社會現實難題。如此才能保持公共利益保護與公民個人權利行使之間的平衡，在尊重他人獨立意志的同時對獨立意志進行整合，通過尋求利益的共同點和分歧的妥協點，形成有明確共識性含義的公共政策。

第二，政府回應的處理結果要求，政府應當妥善處理公眾訴求。處理結果，即政府是否對網絡政治表達提出的主張和要求做出合情、合理、合法的處理，處理結果直接體現了政府的責任性、服務性和回應的有效性。網絡為執政者問需于民提供了便捷的渠道，面對眾多的民生需要和利益訴求，為政者更應當找準問題要害，果斷、及時地采取對應措施，或罷免有關官員，或廢除相關法規，或司法介入調查，或行政妥善處理。此外，政府還應當在保證公共產品與公共服務正常供應的同時，努力滿足公眾多樣化的利益需求和價值期望。誠然，我們也看到，政府對于網絡政治表達的回應與維護政府形象、增強政府合法性、維護社會穩定和官員獲取政績等因素有關，這些因素扮演著更為重要的中間變量的角色，影響著政府回應的處理結果。

目前，我國對網絡政治表達信息的反饋還停留在偶然性和隨機性的階段，只有利用制度的力量建立較為完善的政府決策與網絡輿論的溝通機制，才能建立起兩者共信的基礎，從而促進其良性互動。

二、政府回應的有效路徑

(一)通過網絡政治表達進行政府回應

網絡政治表達的政府回應可以同樣借助網絡進行，網絡的特有結構有利于政府回應機制的發揮。

第一，互動結構的改變，擴大互動范圍。網絡是一種能夠實現信息瞬間生成、瞬間傳播、實時互動、異步傳輸、高度共享的傳播媒介，這就使得依托網絡而存在的網絡政治表達不是靜止的，也不是單向的信息流動，而是動態多元化的信息相互作用。網絡政治表達中的互動關系可以形成一對一、一對多和多對多的方式，擴大了互動的范圍。網絡政治表達交互性的特點拉近了政府官員與社會公眾的距離，提高了社會公眾的網絡政治參與度，擴展了政治信息的傳播范圍，具有其他互動渠道無法比擬的優勢。

第二，控制結構的改變，促進互動真實。網絡政治表達具有匿名性，一組代碼、一個角色符號就可以成為一個表達者身份的標識，這就在一定程度上突破了現實社會中的垂直權力關系，克服了公眾與政府之間對話交流的障礙，使得民眾在與政府官員進行交流時，能夠真實地表達自己的利益訴求、觀點、建議主張，甚至批評。因此，對于網上政民互動來說，這樣的控制結構使得互動過程的互動對象具有非指定性、互動時機選擇具有非事前安排性、互動方式具有非當面性，從而提供了一個沒有限制和顧慮的互動環境，有利于保真民意，了解表達者的真實意愿，掌握第一手民情，進而避免科層制官僚系統在傳達民意過程中的失真。

第三，參與結構的改變，提高互動效率。網絡是一個沒有中心的非向心型分散性結構體，網絡政治表達的平等性和無中心的參與結構使得政治參與的體驗更加直接，“在這里，輿論一律被打破，為網民提供了廣泛的輿情表達空間，網民可以自己做主設置議題，網民之間能夠拋棄身份背景，實現比較平等自由的對話。而且當信息不對稱的時候，它的出現，也對傳統媒介和主流媒體起到了補充和監督功能，使網民和媒體之間實現新聞互動和有機結合成為可能。”〔15〕全方位、多角度的互動實踐無疑使網絡政治表達與政府回應的效率大為提高，政府可以快速獲取互動信源、分析互動意向、提煉互動結果，從而建立高效的政民互動途徑。

綜上，網絡結構的特殊性有利于政府回應機制的運行，因此，通過網絡的方式進行回應成為政府回應機制的重要方式，其具體的運行方式有以下幾類:

其一，建立部門反饋的在線回復機制。政府應當在官方網絡上受理公民有關政府公共政策和政府行為的咨詢和投訴，并承諾在一定工作日內予以解答或回復。政府還應當成立監督機構，對回復情況和辦理情況進行檢查，對不予答復或者敷衍答復的行為進行修正。在各級政府部門網站設立信息反饋和留言版等交互模塊，增強互動交流。其二，建立民意征集的在線謀劃機制。政府機構應安排人員定期瀏覽、收集網絡政治信息，整理歸類，對有參考價值的意見、建議，應責成有關人員或部門予以答復、落實，并將結果在網上公布;此外，一些政策法規的出臺也應在網絡上發布草案征求社會各界的意見，并對網絡表達的意見進行認真研究參考，以利于集思廣益，提高政策法規的合理性和可操作性。因為“在當今世界上，什么都無法逃脫公眾意見的沙輪……這是一個取悅公眾的時代。離開了公眾的支持，沒有任何個人或機構能夠長期興旺發達。”〔16〕其三，建立直接溝通的在線訪談機制。政府回應的重要方式是政府官員與民眾的即時、零距離接觸，通過網絡與網民進行在線即時交流，現場回答網民的提問。在線訪談不預設問題，不限定內容，對網民提出的問題直接進行網上答復。我國國家領導人已經不止一次與網民進行即時交流的在線訪談，取得了很好的政治溝通效果，讓民眾看到了政府關注民意民生的決心。筆者認為，這一制度應當推廣至更多的政府機構和部門，并實現常態化。其四，建立多層覆蓋的媒體聯動機制。政府對于一些公共議題可以采用網絡、報刊、電視、廣播、移動媒體等多層覆蓋的方式面向社會提供互動平臺，開辟專欄、專版，吸引更多的民眾參與到與政府的互動中來，擴大政府回應的公共影響力。

(二)建立與體制內制度對接的回應機制

網絡政治表達的政府回應機制應當與既有的政治制度相結合，建立回應機制的現實制度化保證，將其“轉變成為這一政治體系中合法的和制度化的力量來源和行動方式”〔17〕，實現與體制內制度的現實對接。

首先，與立法制度的現實對接。網絡政治表達給立法工作的進行帶來了工具性的便利，利用互聯網，立法機關不僅可以足不出戶進行立法問卷調查，迅捷取得量化的數據分析結果，而且能夠通過立法法案初稿的網絡公布，吸納民眾建議，擴大民眾的立法參與機會和渠道，集思廣益，提升立法的質量。因為立法的成功取決于高效、多向的信息流，立法的本質是發現人民心中的法，廣泛地聽取民眾的立法意見會提高立法的科學性和民主性。對于民眾的意見，立法機關應積極參考、仔細論證，并在法律的修改中予以體現。我國很多法律法規的修改都充分尊重和反映了公眾意見，如酒駕入刑、個稅起征點調高等，然而也有許多公眾比較關心的問題在法律草案中沒有得到體現。“立法過程實際上是對“權力資源”和“權利資源”進行制度化配置的過程，在這個過程中，只有各個利益主體充分參與博弈，才能真正以法律形式維護公民利益，真正落實法律在調節社會秩序上的權威作用，讓法律真正成為實現社會公平與正義的工具。”〔18〕筆者建議立法機關對于立法意見征求的結果作出說明，這種說明不是局限于收到多少建議的數字，而是將公眾集中反映的問題予以羅列，逐一說明，哪些在立法中得到了體現，合理之處在哪;又有哪些沒有反映在法律中，原因何在。這樣不僅可以增強立法的透明度、提高法律規定的合理性，而且可以通過對民眾網絡立法參與的積極回應，增強民眾立法參與的積極性，形成公眾立法參與的良性循環。

其次，與監督制度的現實對接。通過網絡政治表達進行的網絡監督扮演了監督信息提供者和監督意見表達者的角色，這種監督沒有司法機關的法律強制性，也沒有行政機關的行政強制性，網絡監督效果的真正實現必須與現實監督制度相銜接，由現實的法律監督、民主監督主體去完成。這種體制內的監督制度是網絡監督的基礎，而網絡監督是對體制內監督制度的有益補充，沒有體制內監督制度的積極跟進和對接，網絡監督便沒有任何實效與震懾力量。體制內的監督制度應當把網絡監督模式作為民主監督的有效載體，通過其建立高效的輿情搜集和反應機制，查清事實，追究責任，這樣不僅可以使網絡監督切實發揮實效，也可以提升體制內監督制度的效率和監督力量。

三、網絡政治表達公權力反饋長效機制的建立

網絡政治表達和政府回應是公民與政府角色的一次華麗轉身，公民不再是制度的被動接受者，而是主動參與到社會公共事務的管理中去;而政府則主動利用成長中的公民力量，用制度的調適性來放大制度容量，打開制度設立的民意通道。兩者在規則與制度的博弈中尋求各自利益的均衡，或許這也是公民社會成長的一種形式。對網絡政治表達，公權力必須建立表達訴求解決的長效機制，形成具有行政或法律效力的意見，完善相關政策和管理制度，以對表達進行反饋。網絡政治表達有效性的獲得，最根本之處在于政府能否提供一個開明、開放的長效制度設計，在制度的框架中來調整制度本身。因為真正的網絡輿論形式的參政，應該是來自體制內制度本身的動力。 “所謂制度，是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式，制度化是組織與程序獲得價值和穩定性的過程。”〔19〕政府應當本著平等溝通、相互尊重、公開包容的基本理念，加強信息公開的制度建設，降低信息收集和傳播的成本，實現政治體系與社會公眾之間客觀、真實的信息共享;并在決策中廣泛而充分地采納社會公眾的真知灼見，了解真實、全面的社會情況，掌握網絡公共輿論對各項政策的看法和態度，與社會公眾形成廣泛的溝通網絡和迅速、有效的意見反饋途徑;同時，將以上制度設計納入制度化運作范疇，為擴寬公權力與公眾間的溝通途徑、完善政府回應機制提供制度安排。正如科恩所言:政府應當“提供信息，使社會公民能根據這些信息采取明智的行動;教育公民，使之能有效地使用所提供的信息;發展協商的藝術，使智力能以合作的方式運用于解決社會問題。”〔20〕眾所周知，“政治參與的有序發展和民主化進程的順利推進，既離不開社會層面的組織建構和發展，也離不開國家層面的制度創新和供給。”〔21〕制度供給一方面是來自社會，另一方面來自政府。政府作為網絡政治參與機制的供給者，應當“保證公眾享有通過網絡向政府輸入利益要求的權利，并盡最大努力保持渠道通暢;建立切實有效的信息反饋機制，努力做好政府輸出，及時妥善處理好公眾的利益訴求，明確自身責任，建立適合網絡政治參與健康發展的長效機制。”〔22〕

(一)暢通公民利益表達渠道，拓展政治參與向度

理想的民主社會中，民眾的政治參與渠道應該是無障礙式暢通的，這也是政府自身確立其合法性基礎的重要社會條件。因為民主制度的基礎在于保障公民的知情權和參與權，“信息無阻礙的流通和傳遞讓公民在與政府的互動中不斷地增加對現有政治體系的信任度，使公民對政府及工作人員的監督成為可能。”〔23〕“沒有了意見表達與交流，任何經憲法宣布了的政治參與、利益表達、輿論監督等公民的自由和權利只不過是一種點綴。”〔24〕因此，傾聽民意、保證政治信息的傳遞是政府執政為民的重要表現，政府應該暢通公民政治利益和訴求的表達渠道，拓展政治參與的向度，解決人民最關心、最直接、最現實的社會和政治問題。

首先，實現網絡政治表達渠道的制度化暢通。建立完善的網絡政治表達和回應機制，以形成網絡民意收集和處理的長效機制，使網絡民意的征集制度化、常態化。一方面，要完善政府網站的建設，使網絡政治表達有規范的渠道。“政府網站作為具有較高信息保真度的政治參與渠道，能滿足最大范圍的社會群體利益表達需求，同時能增強政府與公眾的信息溝通能力，實現更具效率的公眾參與。”〔25〕如荷蘭政府于2001年成立了“政策創新專家局”，用以搜集決策創新的知識和經驗。這一機構的網站成為社會與政府互動的良好平臺，其中，公眾的積極參與和使用信息技術是政策創新的一個重要來源。〔26〕荷蘭的做法可為我國提供借鑒。另一方面，關注網絡公共論壇和新型網絡傳播工具的發展和運用。著名政治學家亨廷頓認為:“一個政治制度能否對那些提出新要求的集團所使用的新的政治手段加以吸收，緩和并使之合法化，實際上是對這個制度的適應性的一種考驗。”〔27〕政府應當關注網絡論壇和新型傳播工具 (如微博)中所表達的政治信息和民聲意見，以政府力量構建有效、通暢的溝通網絡，架設政府與公眾之間的溝通橋梁。因為從政治的角度看，聽取民意并進行科學決策需要長期性支持，更需要通過多種渠道和方式聽取各方面的意見。

其次，重視弱勢群體的政治表達和參與。公民的政治參與能力可以分為主觀能力與客觀能力，主觀能力是指公民對自己參與社會公共事務能力的認知和態度，客觀能力是指公民參與社會公共事務治理的實際能力。社會中的弱勢群體的政治表達和參與能力一般也較低，應當積極培育他們的政治參與能力和主動性、積極性。列寧曾經明確指出:“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不可能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”〔28〕美國的英格爾斯也指出:“完善的現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身只是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。”〔29〕因此，應當積極培育和重視弱勢群體的政治表達和參與，以使社會公共政策更符合弱勢群體的政治需要。

再次，完善既有的公民利益表達渠道和政治參與機制。海德公園的公開演講、遞交國會的請愿書、政府大樓前的游行或靜坐示威、我國所特有的信訪辦的人頭攢動……，民主政治的社會里，人類創造了如此多的政治利益表達方式，有語言的，也有行為的。公民的表達權是一項憲法性的權利，是現代民主的基本要素。只要公民的利益表達在合法的渠道內進行，無論其表達的內容對錯與否，政府都不應剝奪這種政治意見的表達權，因為“假如那意見是對的，那么他們是被剝奪了以錯誤換真理的機會;假如那意見是錯的，那么他們是失掉了一個差不多同樣大的利益，那就是從真理與錯誤沖突中產生出來的對于真理的更加清楚的認識和更加生動的印象。”〔30〕政府應當鼓勵并重視公民的政治參與，鼓勵不同利益群體將政治訴求以多種方式直接傳遞給政府，為公民直接而廣泛的民主實現創造條件，從而有效地緩解各種政治矛盾，促進政治系統穩定健康地發展。

當然，我們在鼓勵公民政治參與的同時，也要防范政治參與的風險。“具有特定利益傾向的利益團體在被邀參加公共決策時，常常保護現存的利益免受其他參與者的沖擊或者追逐自己更大的利益，而不會提出新理論說明如何增進更廣泛的公共利益，從而造成對社會公共利益的忽視。”〔31〕而“當懷有不同意見和主張的公民為某項政策喋喋不休地爭吵時，往往使公共管理者無所適從。當管理者經常面對公民的敵視、不信任還會引起公共管理者的負面情緒，降低工作熱情和積極性，還會導致公共管理績效的下降。有時，低度的或者根本沒有公民參與對于有些政策問題的討論或許是最有好處的。”〔32〕

(二)改進信息公開制度，樹立政府信息源權威

“信息公開制度是指政府主動或被動地將其掌握的財權、人事權等方面的政府信息予以公開的相關法律規定。信息公開制度的有效實施，是民主化的重要標志，不僅有利于公眾對政府信息的了解和把握，增加政府的透明度，更有利于民眾進行監督，從而可以有效地防治腐敗。”〔33〕西方許多國家建立了完備的政府信息公開制度，將政府機關的職權、辦事程序、辦事結果、監督方式以及政策法規等進行公布，為群眾知曉公共信息、參與公共事務并監督公權力提供了平臺。 “政府信息是公共財產，人人享有平等獲取的權利。如果能將這些資源開放給社會，讓社會充分利用，將會產生巨大的效果。”〔34〕

首先，信息公開是公民政治參與的基本條件和前提。網絡時代不同于傳統農業社會和工業社會的重要特征之一，就是信息成為促進社會發展的重要資源，信息也是網絡政治參與的基礎。“在民主社會，公民獲得參政的權利。如果公民沒有獲得充分、正確全面的信息，也就沒有‘充分知情的民主’，向公眾提供信息是參與過程的必要組成部分。”〔35〕政府是社會信息資源最大的占有者，掌握著絕大部分的社會、經濟、文化信息以及幾乎全部的政策和法律信息。政府的信息公開有利于公民及時了解國家各項政策、方針的制定和實施情況，抑制虛假信息的影響和泛濫，確保公眾掌握信息的客觀廣泛性，也有利于公民更好地對政府行為及政府官員進行監督，這也是網絡政治表達“訴求”—“回應”機制的必然要求。沒有信息公開，公民就無法了解涉及公民切身利益或需要參與的公共決策的根據、形成過程和預期目標，就很難對公共決策進行評價和建議，這必然影響公眾網絡政治的理性表達和參與的進行，況且獲取政治信息本身也是一種政治參與方式。正如列寧所言:“一個國家的力量在于群眾的覺悟。只有當群眾知道一切，能判斷一切，并自覺地從事一切的時候，國家才有力量。”〔36〕

其次，信息公開應是保護公民知情權的“權利型”公開。孟德斯鳩曾經說:“單有知情權，而沒有信息公開的法律制度，知情權就會落空。”〔37〕政府機構的信息公開要避免權力型的公開方式，而應當將信息公開與公眾知情權的保障結合起來。權力型的公開方式中，政府處于絕對主導地位，公眾對于信息公開的內容、時間、渠道等無法知曉，處于被動狀態，反映了行政公開濃厚的政策型特征，信息公開的出發點變成政府改善自身形象和自身管理的需要，這與建設透明政府的理念是不相符合的。因此，應當在國家層面制定信息公開的法律，賦予公眾請求政府公開信息的權利，使政府負有公開信息的法定義務，唯有如此的“權利型”公開才能真正保護公眾知情權的實現。

再次，信息公開是建立政府公信力的重要途徑和必然需要。網絡的無中心性徹底打破了傳統媒體的信息壟斷瓶頸，使得信息可以通過各種途徑和方式進行傳播，而在眾多的信息源中，政府應當成為其中的權威。政府權威性的來源就是政府的公信力，也是政治權力合法性程度的直觀表現，而政府公信力的獲取則依賴于是否以公共利益為最終目標的執政的公共性。因此，政府應本著社會公共利益最大化的原則，準確、及時、詳細地公布其所掌握的信息，成為信息的權威發布機構，建立深入民心的強大的政府公信力。此外，提高政府公信力還要求政府提高其所發布之公共信息的可信度，保障所發布之公共信息的真實性，并對已發布的公共信息進行及時的更新。

(三)完善政府決策機制，建設參與回應型政府

戴維·伊斯頓認為:“政治就是社會價值的權威性分配。”〔38〕政治系統和政治權力的運行效率，主要體現在社會公共政策制定、社會資源的高效及時分配、對社會成員現實需求的滿足等方面。如果將公民社會看作政治系統的外在環境，而政治權力系統本身是一個整體，那么，政治的決策過程就可以看做是政治系統和外部環境間資源和信息的輸入與輸出的過程。因此，政治的決策過程離不開公眾的政治參與。“公共參與不只是分解政府的權力，最重要的是公共參與可以分擔政府的責任。公民參與是民主政治的基礎。”〔39〕“民主治理的程度在很大程度上取決于公民參與公共事務處理的深度和廣度。參與型政府的實質在于公民能夠直接地、或者通過代表自己利益的中介組織間接地介入決策，在決策過程中表達自己的心聲。公民參與是保障公民自身利益的重要途徑，也是政府合法性的重要來源。”〔40〕因此，在作出政治決策之前，政治系統必須充分聽取民眾的利益表達，完整而準確地吸納民眾的利益要求和政治偏好。這一過程的實質是公民與政府之間的政治利益博弈，公民通過政治表達和參與希望改變自身因政策分配而產生的利益不均衡狀態。 “媒體可以搭建一個進行爭辯的論壇。在此，人們可以識別出各種問題，提出解決問題的建議，達成協議，最終引領社會的公共導向。”〔41〕然后，政府根據民眾的要求制定出資源分配政策，并以政策執行的方式向社會輸出。而后在政策執行的過程中，政治系統又收集利益相關者的政策反映和政策執行的實際效果，并形成政策反饋，對政策進行不斷調整。這一過程的核心就是政治系統與公眾間的信息流循環，它要求兩者之間有充分的政治溝通，否則，政治決策者會形成對政治形勢或社會需求的誤判，制定的公共政策亦無法滿足宏觀的社會要求和民眾的內在需要，從而影響政治權力系統的有效運轉。

“公民和他們的代表機關以及立法機關和執行機關之間的信息流越有力、清晰，越有利于自由民主的健康發展。”〔42〕在促進政治系統與公眾間的信息流循環的形成過程中，互聯網無疑發揮了重要的工具性作用，它構筑起政府與民眾直接溝通的技術平臺，使政治信息可以在二者之間高速而真實地循環，改變過去政治信息傳遞從高層到低層逐級傳達的“正金字塔”狀態，降低信息的失真和損失，確保社會和民眾的需求能夠準確地傳遞至決策系統，并被納入決策過程，建構具有合法化、解釋力的政策矛盾化解機制和利益分配機制，從而增強政治決策的科學合理性。“在政治中使用因特網的關鍵不在于技術本身，而是運用技術去促進能夠與選民產生共鳴的政治參與方式和信息。”〔43〕因此，從政治政策目標的設定、政策方案的選擇到政策的執行過程、實施效果評價等，政府都應當廣泛吸收網絡公眾參與，保證公眾現實利益表達渠道的暢通。因為民眾才是公共政策的直接消費者與準確評估者，政策關乎其切身的利益關系，且其更清楚自身的利益需求。廣泛的公眾參與還可以提高社會對公共政策的接受程度，增強政策的執行力。

完善政府決策機制，建設開放性的政策制定系統，也是建設參與回應型政府的客觀要求。通過民眾全面的意見表達和政府反饋機制，改變了政府的管理體系與模式，“使政府從官僚制政府管理體系向后官僚制政府管理體系的轉變，從‘政府本位’的行政理念向‘以民眾為中心’的服務理念的轉變，從管制型向公共管理與公共服務型的轉變，從金字塔式的組織管理結構向扁平式、網絡型的組織管理結構的轉變，從組織管理中的代議制民主、間接民主開始向參與民主、直接民主的轉變，從滯后型政府治理范式向積極型政府治理范式的轉變。”〔44〕正如亨廷頓所言:“在政治參與不斷擴展的同時，旨在吸納與整合參與要求的政治體系的制度化水平也必須一并提高，唯其如此方能保證政治發展與社會秩序穩定同步而行。”〔45〕

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D035－39

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1004—0633(2012)01—001—08

2011—10—08

管人慶，法學博士，吉林大學行政學院博士后。 吉林長春 130012

(本文責任編輯 趙榮華)