唐山市養老服務體系建設問題研究

劉景艷，鄒艷梅，李穎杰，康 嘉，孫寶慶

（唐山學院a.財務處；b.圖書館；c.文法系；d.教務處；e.社科部，河北 唐山063000）

人口老齡化作為一個全球性問題，給社會穩定、經濟發展帶來了巨大挑戰。隨著我國人口老齡化速度的加快，傳統養老模式的功能逐漸弱化，空巢老人的數量在不斷增加，因此，養老問題的研究顯得尤為重要。總體上看，唐山人口老齡化呈現出時間早、速度快、程度深等特點，老年人在生活照料、健康保健、精神慰藉等各方面都提出了新的要求，加快推進社會養老服務體系建設已迫在眉睫。

一、唐山市社會養老服務的基本現狀

（一）唐山市人口老齡化現狀

截至2010年底，唐山市60歲以上的老年人約117.5萬人，占全市總人口的16%，比1990年增加了6.17個百分點。其中全市老年人口中65歲以上的老人為76.6萬人，占總人口的10.44%，比1990年增加了5.26個百分點［1］。目前唐山市老年人口大約以每年3%的速度增長，以此速度發展，預計到2015年唐山市60歲以上的老年人口可達到140萬人左右。按照國際標準，衡量一個國家或地區是否進入老齡化社會，主要看60歲以上老人是否超過總人口的10%，65歲以上老人占總人口比例是否達到7%。數據表明，早在90年代初期唐山市就已經步入了老齡社會，并且呈現出規模大、增長速度快、超前于經濟發展水平等明顯特征。

（二）唐山市養老服務體系建設現狀

1.養老服務機構建設日趨完善

近年來，唐山市大力推進養老服務機構建設。截至2010年底，唐山市共有各類福利養老機構168家，床位24 682張。其中公辦敬老院、光榮院80所，床位16 671張；社會辦老年公寓79所，床位6 074張；“三院合一”綜合性養老機構9所，床位1 937張。每千名老人擁有養老床位數為21張。全市規劃建設中的示范性老年公寓有9所（市級1所、縣（市）區6所、社會辦2所，），其中高端養老機構1所（床位2 000張，建筑面積達6萬平方米，投資額逾1.1億元）；社會辦2所（床位3 165張，建筑面積125 500平方米，投資額逾2.9億元）；此外，縣（市）區有6所公辦養老機構也在籌建過程中。

2.城鄉居家養老均衡發展

與機構養老相比，唐山市更關注居家養老的發展，以居家養老為主要內容的城鄉養老“幸福工程”在多層次、多形式的展開。2011年5月，唐山市政府按照城鄉一體發展的思路，提出一年內建設1 395個居家養老服務站的工作目標，從完成結果看，全年共建成居家養老服務站1 577個，城鄉覆蓋面達到27%［2］。唐山市因探索出農村互助式、醫養結合式、連鎖經營式和日托式四種養老模式，被評為“河北省農村互助幸福院建設先進單位”。

3.養老服務典型不斷涌現

唐山市有一批值得推廣的養老服務好典型。路北區龍東社區是老小區，社區人口老齡化程度高。該街道黨工委把開展社區居家養老和日托照料服務納入街道經濟社會發展規劃和社區建設之中，依托社區市民中心打造了“樂齡為老服務中心”。中心集生活照料、家政服務、醫療保健、精神慰藉和心理咨詢等多種功能于一體，設有潑墨臺、夕陽紅影院、便民餐廳、健身娛樂室、老年大學、圖書室、心語屋、家政服務處等，基本滿足老人生活需求；遷安市石梯子溝村開展居家養老服務的做法是：利用村民中心現有的老年學校、社區圖書室等，成立居家養老服務站，同時建立為老服務聯盟，定期或不定期地由專業組織、便民服務網點以優惠價格或義務的方式為老年人提供送餐、按摩、理發、洗浴等服務，當地政府以購買服務和組建志愿服務隊伍的方式招聘招募專（兼）職人員，起到了助推作用。

4.政府引導、多元投資的養老發展態勢逐漸形成

近年來，唐山市委市政府注重發揮政府和市場兩個主體的作用，不僅財政拿出資金支持公辦養老機構，還通過優惠政策吸引社會各界投資養老服務機構建設。政策的制定和出臺，對鼓勵社會力量參與養老服務體系建設起到了較好的引導作用。例如，市財政增加了對街道（鄉鎮）、社區（村）居家養老服務中心（站）的資金補貼；對于取得福利機構證書的養老機構免征營業稅、企業所得稅、土地房產稅、城鎮土地使用稅等；給高齡生活困難老人增加補貼，補貼范圍擴大到全市。

二、唐山市社會養老服務體系建設存在的問題

（一）養老模式和內容較為單一

目前，傳統單一的家庭式養老模式仍在唐山市大部分地區存在。有些地方雖然實行了家居養老、機構養老等多種形式的養老，但服務內容相對單一，尤其是一些民辦養老機構普遍存在規模小、檔次低的問題，并且多為改擴建建筑物，建筑標準不高，管理有待進一步規范，不能滿足老人的多元化需求。

（二）公辦養老機構資金投入不足

2010年，唐山市全社會固定資產投資2 500億元，其中社會養老服務機構的投資總額為2.3億元，占比僅為0.09%。雖然近幾年唐山市政府集中建設了幾個起示范作用的大型養老機構，但在中小型養老機構的建設和改造上還是投入不夠。部分縣（市）區的社會福利院規模小、條件差，根本無法滿足供養需求。而且，受體制因素影響，公辦養老機構的運營經費缺乏必要的保障。有的地方沒有將養老事業發展經費列入財政預算安排，對列支、撥付養老事業發展經費存在較大的隨意性。

（三）政策優惠幅度小，執行不到位

唐山市是河北省內率先出臺機構養老優惠政策的地級市，但政策優惠幅度與養老事業發展較快的地區相比還有很大差距，每張床位1 000元的一次性開辦補貼和每年120元的運營補貼不足以對社會投資形成足夠的吸引力。

在對支持養老事業和發展養老產業的政策措施的執行上也存在較大問題。民辦養老機構普遍存在貸款難、征地難的問題，養老機構規模難以擴大。在運行過程中，水、電、暖、租等費用在實際執行上難以享受民用標準，造成多數養老機構支出大、成本高。這些成為制約社會力量興辦養老機構的重要因素。

（四）養老服務水平總體偏低

總體看，唐山市社會養老服務機構規模小、條件差、服務項目少、整體水平低的問題較突出，甚至沒有統一的服務標準、規范的管理制度、有效的獎懲措施等。一些養老院將不同的護理對象兼收混住，雖然可以節約護理成本，但老年人生活很不方便。一些養老院實行集體住宿、集體伙食，雖然解決了老年人的孤單問題，但無法照顧到老年人的個性化需求。護理人員的文化水平也普遍不高，有的上崗前只經過短期培訓，專業護理技能不足，不能滿足養老服務事業的要求。

三、推進唐山市養老服務體系發展的建議

（一）進一步強化政府在養老服務體系建設中的主導作用

養老服務體系建設是民生工作的主要內容，在人口老齡化成為社會常態的背景下，各級政府要進一步提高對養老服務工作重要性的認識，按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，把加快發展城鄉養老服務體系列入議事日程，納入經濟社會發展規劃，逐步培育和建立適應唐山人口老齡化發展需要的多元化、多層次的城鄉養老服務體系，完善政府主導、部門協作、社會參與的養老服務工作機制。應大力構建“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”的養老服務體系。城鄉建設規劃要為養老服務機構、老年活動場所的建設留出空間，努力做到每個鄉鎮、街道、社區都有完善的養老服務設施和服務隊伍。

（二）推進城鄉養老模式多元化

由于老年人的年齡、收入、文化水平等具有較大差異，個人愛好也有較大差別，他們希望的養老模式也有所不同。因此，應學習借鑒先進地區的經驗，推進養老模式的多元化，堅持機構養老與居家養老并舉、家庭和社會力量并舉。機構養老雖然能夠使老年人在無障礙的居住環境里得到專業化的照顧和醫療護理服務，但容易造成老年人與子女、親朋好友間情感的缺失，而且成本較高。居家養老適合子女無暇照顧，有一定自理能力且不愿意離開原有熟悉環境的老年人。居家養老模式將居家和社會化服務有機結合起來，使老年人既能繼續留在熟悉的環境中，又能得到適當的生活和精神照顧，免除了后顧之憂。家庭和社會力量并舉，是指充分重視家庭對老年人情感需求滿足的同時，注重發揮民辦養老部門、慈善機構以及志愿者在養老服務中不可替代的作用，使養老服務事業在全社會的參與下得到長足發展。

（三）加大對公辦養老機構的投入力度

各級政府要進一步強化公共服務功能，承擔養老服務的兜底作用。一是將養老服務事業納入城鄉建設總體規劃和財政經常性支出項目，將所需經費列入同級財政預算，建立更完善的養老服務事業保障機制。二是逐年增加對公辦養老機構的資金投入，各級財政對養老事業的資金投入增長比例不應低于經濟增長的比例。三是進一步強化各級政府對城鎮“三無”老人、農村“五保”對象的供養責任，提高供養率。四是加強對公辦養老機構的管理，探索公建民營、委托管理等機制，逐步推進政府購買服務，提高公辦養老機構的社會效益。

（四）落實各項優惠政策，大力支持社會力量興辦養老機構

如何構建既經濟又高效的養老服務體系，需要政府統籌規劃。政府在養老服務的供給上必須形成政府主導和市場運作兩條腿走路的格局。應按照“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，建立公開、平等、規范的養老服務業準入制度，大力支持社會力量興辦養老機構，支持企事業單位、群眾團體、社會組織、個人等社會力量，以獨資、合資、合作、聯營、承包、租賃等多種形式，興辦養老服務機構，以構建多層次基本養老服務體系，滿足社會對養老服務的需求。政府通過床位補貼、運營補貼和購買服務等方式，鼓勵社會力量利用機關、學校、企事業單位和農村集體組織閑置的土地、場所和設施，開辦各種模式的養老院、老年公寓和托老所等養老服務機構。相關部門要根據規劃優先安排養老服務機構建設用地，進一步落實養老服務機構稅收減免政策。對福利性、非營利性的養老服務機構免征營業稅，符合相關條件的企業免征企業所得稅，養老服務機構用水、用電、用氣按民用收費標準執行，安裝電話、計算機網絡、有線電視等實行價格優惠，對新建的養老服務機構，酌情減免公用設施配套費等。

（五）加快居家養老服務網絡平臺建設

任何社會養老政策都無法完全取代家庭在養老中的責任與功能，居家養老服務很受廣大群眾的歡迎。因此，要加快建立并完善以居家養老為主要內容的“社區服務信息中心”網絡。通過招募加盟服務商、依托社會服務資源，為居家老人提供緊急求助一鍵通、網頁點擊、便民熱線等方便高效的居家養老服務。要把城鄉居家養老服務網絡平臺建設，作為加快推進城鄉一體化建設和養老服務體系建設的一項重要內容，加強領導，廣泛宣傳，加快推進這一利民工程的實施。要充分利用現有機構設施及各類閑置資源，搞好養老機構和居家養老服務中心（站）硬件建設，組織開展各種形式的志愿服務活動，為居家養老服務平臺建設提供優良環境。

［1］李文利，姚淑芹，王郁.唐山市社會化養老面臨的困境與對策分析［J］.環渤海經濟瞭望，2012（3）：41－43.

［2］馬瑩瑩.唐山投巨資完善社會養老服務體系建設［EB／OL］.www.zgsxzs.com，2012－06－05.