秦漢以來儒家地方行政思想的考察

李曉筠，苗婉君

(1.泰山學院歷史與社會發展學院，山東泰安 271021;2.曲阜師范大學歷史文化學院，山東曲阜 273165)

關于地方行政制度問題的爭論與探討，我國自秦代以來一直都在進行。持法家觀點者主張實行郡縣制與鄉里制，儒家人物內部圍繞此問題也產生了爭論，見仁見智，但基本上是主張實行封建制或半封建制的。以往，在極左的社會與思想背景之下該問題一直是一史學禁區，沒有人敢去進行系統探討。實際上，該問題并沒有人們想象的那樣可怕。而且，其中所暗含的地方自治因素，以及地方自治權利主體的講究，等等，如果進行創造性的揚棄與轉換的話，對于我們當今地方行政制度的改革，還具有極為有益的啟示意義。下面，我們就主要分為秦漢時期、魏晉南北朝至唐宋時期和元明清時期三個部分，對儒家代表人物的該思想，略加展開論述。

一

秦是我國第一個實行極端中央集權主義與專制主義的王朝，也是第一個廢分封行郡縣的朝代。據史料記載，當時統治階級內部圍繞廢分封有兩種鮮明觀點，爭論激烈。博士淳于越力排眾議，肯定分封制而否定郡縣制，認為實行分封制好。他曰:“臣聞殷周之王千余歲，封子弟功臣，自為枝輔。今陛下有海內，而子弟為匹夫，卒有田常、六卿之臣，無輔拂，何以相救哉?事不師古而能長久者，非所聞也。”［1］(p254)他堅持實行分封制度，要求根據古制，分封子弟，這樣國家才能長久。當時海內一統，秦始皇滅六國，確立了絕對皇帝權威的專制主義王朝，先秦時期百家爭鳴的氛圍早已不存在，淳于越卻仍置專制皇權于不顧，敢于堅持實行分封制，這無疑是對君主專制主義集權的挑戰。“他稱得上是中國古代從行政制度上探索反專制之路的先驅。”［2］(p58)但秦始皇還是專斷獨行，在全國實行郡縣制，并被后世繼承下來。

漢朝建立后，鑒于秦代收地方之權集于統治者一人之弊，前期實行郡國并行制度。為了防止可能出現的尾大不掉局面，賈誼提出了分封眾多諸侯王而減弱他們的力量，即將大國分成若干小國:“欲天下之治安，莫若眾建諸侯而少其力。力少則易使以義，國小則亡邪心。”［3］(p2237)然賈誼此論的出發點卻是“致君堯舜上，王祚億萬年”。［4］(p121)在他的《過秦論》中就有“一夫作難，而七廟墮，身死人手，為天下笑者，何也仁義不施，而攻守之勢異也”［1］(p273)之句。但據筆者所知，漢初實行的封國，更大意思上是食封。就如周振鶴先生所指出的:“雖然漢初實行封建制在名義上是仿照周代遺意，但在實質上有很大區別。……漢代封建只是郡縣制的變形，并沒有完全回到西周封建的道路上去。”［5］(p40)他所說的漢王國內設郡國并行制是郡縣制變形的論斷與史實甚合。據相關史料得知，漢武帝時期作左官律、設附議法，使各諸侯王國內的行政官僚系統完全隸屬于朝廷，諸侯王只得衣食租稅，不得參與政事，和一般的郡縣沒什么區別。

到漢武帝時期，推行主父偃建議的推恩令，逐漸解決了漢初郡國并行的局面，從而完成了漢代分封制向郡縣制的轉變。有學者指出:“郡縣制的發明權雖是韓非、李斯、秦始皇等，但作為一種穩定的政治體制，卻是從漢武帝開始鞏固下來的。”［6］(p35)此說甚是有理。因漢武帝與秦始皇是同一類人，都大搞專制主義中央集權制。自此以后，分封制只是作為一種調節皇室內部矛盾、優待功臣的工具，一直延續到明清。

二

魏晉南北朝時期以來到唐宋時期，君主專制主義和中央集權制不斷加強，一些學者，如嵇康、阮籍、鮑敬言等甚至提出無君而治的思想，明確指出:古者無君勝于今世。作為這種政治思想在地方行政制度上的反映，儒學思想家認為封國建邦才是公天下，實行分封制才能使王朝長期延續，反對君主獨裁統治。雖說這一時期的儒家內部發生異化，但大都主張恢復封建制，以固國之根本。

可能是與東漢末年以來實行郡縣制的國家卻分裂得更嚴重的現實有關，魏晉時期儒學者大多主張實行封建制(封國建邦)。曹魏宗室曹炯主張推行實際的封建之制。他在所作的《六代論》中認為:“秦王獨制其民，故傾危而莫救。……先王知獨治之不能久也。故與人共治之;知獨守之不能固也，故與人共守之。兼親疏而兩用，參同異而并建。”［7］(p1567)也就是，“若果能‘兼親疏而兩用，參同異而并建’，援用古制，使之權力互相制衡，則國運自然能夠長久。”［8］(p231)他還說，秦之所以二世而亡就是由“內無宗子以自毗輔，外無諸侯為藩衛”［7］(p1567)所導致的。曹炯是想讓統治者吸取前代教訓，實行分封制，加強皇室子弟的權力，以鞏固曹魏政權。結果，他的主張并沒引起任何反響，復興曹魏已是不可能的事。

晉代文學家陸機也主張恢復古代的分封制。他在所著的《五等論》中言:實行分封制可以“使萬國相維，以成磐石之固;宗庶雜居，而定維城之業。”［7］(p1609)他認為，由于分封制下的諸侯國君是世襲制，因此“知國為己土，眾其我民，民安己受其利，國傷家嬰其病。故前人欲以垂后，后嗣思其堂構，為上無茍且之心，群下知膠固之義。”［7］(p1611)也就是說，五等侯視封國與人民皆為其所自有，民安而己受其利，故此愛惜，從而有利于國家的治理和安定。他也只是為解決一家一朝的顛覆之虞局面，及為晉王朝尋找久安之計而已。

經魏晉南北朝長達四百多年的分裂割據局面，至隋唐時期，國家重新統一，中央集權得到了鞏固和發展。與此同時，分封制的殘余形式亦長期保留，在政治上卻已不起什么作用。唐初關于地方行政制度的爭論幾乎是一邊倒，魏征、李百藥、顏師古等人皆持郡縣制，而力主實行分封制者僅蕭瑀一人而已。據史載，貞觀初，太宗常謂瑀曰:“朕欲使子孫長久，社稷永安，其理如何?”［9］(p2401)瑀對曰:“臣觀前代，國祚所以長久者，莫若封諸侯以為磐石之固。”［9］(p2401)他還引用秦、漢和魏晉行分封的事例進行比較說:“三代有天下所以能長久者，類封建諸侯以為藩屏。秦置守令，二世而絕。漢分王子弟，享國四百年。魏晉廢之，亡不旋跬。此封建之有明效也。”［9］(p3951)總之，就是說:“封建之法，實可遵行。”［9］(p2401)當時，唐太宗或許真的有些贊同蕭瑀的建議，曾下令群臣討論之。也有學者曾指出:“唐太宗想按儒家的政體主張，恢復分封制，后來是禮部侍郎李百藥上了篇《駁世封書》予以阻止。今天理論界多以柳宗元的《封建論》來說明唐代廢分封，這是歷史的誤解，柳宗元只是后來對這一問題的理解總結者，非當時解決人。”［6］(p39)此論是正確的。最終，唐太宗還是聽取群臣們的意見，實行郡縣制，卻也分封了一些王侯，但沒給他們治民權，僅僅衣食租稅而已。

北宋時期，理學家張載認為“天子建國，諸侯建宗，亦天理也。”［11］(p259)他主張恢復分封制，還說:“宗子之法不立，則朝廷無世臣。……宗法若立，則人人各知來處，朝廷大有所益。……今聚得富貴者，止能為三四十年之計，造宅一區，及其所有，既死則眾子分裂，未幾蕩盡，則家遂不存。如此則家且不能保，又安能保國家!公卿各保其家，忠義豈有不立?忠義既立，朝廷之本豈有不固!”［11］(p259)也就是說，實行分封制，既能安家又能保國，才能固國家之根。

到了南宋時期，胡宏認為，假使唐太宗當時推行分封制，就不會出現后來唐末長期的藩鎮之禍了，還曾言:“井田封國，人民之要法也。”［8］(p237)此外，理學集大成者——朱熹也認為實行分封制有利于穩定國家，如“封建則根本較固，國家可恃;郡縣則截然易制，然來來去去，無長久之意，不可恃以為固也。如役法亦然。”［12］(p2680)他還提出實行封建制可使君臣相親，國家久安無慮，“封建實是不可行。若論三代之世，則封建好處，便是君民之情相親，可以久安而無患;不似后世郡縣，一二年輒易，雖有賢者，善政亦做不成。”［12］(p2679)朱熹又指出，封建制有“圣人不以天下為己私，分與親賢共理”［12］(p2680)的優勢和“若封建非其人，且是世世相繼，不能得他去”［12］(p2680)的弊端，因此他主張封建制與郡縣制折中，實行方鎮之制。他的這些思想對后世思想家有一定的影響。

這一時期，由于現實社會環境的原因，儒家內部圍繞地方行政制度產生了分歧。特別是中唐以后，藩鎮割據勢力占地自雄，不服從中央命令，國家局勢混亂。儒家內部一些學者的思想發生了異化，最主要的代表人物柳宗元，他完全肯定郡縣制。雖然如此，但在唐朝時期，分封制還部分存活。到宋代時，郡縣制已經成熟，分封制的歷史作用逐漸減弱。

三

元明清時期，社會商品經濟沖破重重枷鎖獲得了一定程度的發展，同時中央專制主義集權統治得到了極度強化。“就連一直否認中國歷史上有過君主獨裁專制制度實行的‘國學大師’錢穆，也不得不承認元、明、清三代是君主獨裁專制的時期。”［8］(p251)因此，這一時期儒家主張恢復分封制、限制君權，實行地方分權，主要代表人物顧炎武、黃宗羲、袁牧等。其中，顧炎武所言的，“雞鳴不已于風雨。彼昏之日，固未嘗無獨醒之人也。”［13］(p739)形容這一時期最為恰當。

當代知名學者、顧炎武的研究專家趙儷生先生曾評價顧炎武一直是一位“確定不移的地方分權論”者［14］(p84)，筆者十分贊同。他也是持恢復封建精神的態度，在其所著《日知錄》一書中，顧炎武敢于懷疑君權，反對封建專制制度。正如他在《日知錄》中所言:“人君之于天下，不能以獨治也。獨治之而刑繁矣，眾治之而刑措矣”，［13］(p343)強調“以天下之權寄之天下之人”。［13］(p525)此外，他還指出:“封建之失，其專在下;郡縣之失，其專在上。”［15］(p12)即分封制是地方分權，郡縣制是中央集權，二者各有利弊。因此，他提出一個折中方案:“尊令長之職，而予之以生財治人之權，罷監司之任，世官之獎，行辟屬之法，寓封建之意于郡縣之中，而兩千年以來之弊可以復振。”［15］(p12)也就是說，加強地方自治權力，調動地方官員的主動積極性，促使他們的“小私”以成天下之“大公”，以至于解決弊端、振興國家。顧炎武的這一思想與他同時代的黃宗羲的相似者十有六七。

黃宗羲也是堅定的地方分權論者，主張恢復封建之法，并大膽地批判君權神授的神秘色彩，公開宣稱:“為天下之大害者，君而已矣”。［16］(p3)他還說:“三代以上有法，三代以下無法。……所謂法者，一家之法，而非天下之法也。”［16］(p6)即“三代”以前的“法”是公法;“三代”以后的“法”是君主為了保護私家利益而設立，都是私法，從而徹底否定“三代”以后的君主統治。他進一步指出只有實行分封制，才能有鞏固的國防，國家也才能安定，才可避免“一家之法”。他是主張恢復封建制的，在《方鎮》中有記載:“今封建之事遠矣。因時乘勢，則方鎮可復也。”［16］(p21)他還在《學校》中比較系統地提出民主的學校地方自治思想，如“天子之所是未必是，天子之所非未必非，天子亦遂不敢自為非是，而公其非是于學校。”［16］(p319)然“黃宗羲設想的學校并非是簡單的教學機構，而是如西方中世紀的議會。”［8］(p10)最后，黃宗羲在《封建》中對自己的有關行政思想進行了總結:“自三代以后，亂天下者無如夷狄矣，遂以為五德沴眚之運，然以余觀之，則是廢封建之罪也。”［16］(p419)筆者以為，他的思想沒有完全擺脫封建政體的基本架構，但其啟蒙性意義是不容忽視的。

顧炎武和黃宗羲均是民本思想萌芽的代表人物，都是堅定的地方分權者。然他們已經脫離加強皇權的框架，而從集權和分權的高度去認識地方行政制度，力圖從中找出一種新的模式來取代舊的制度，即兼采分封制和郡縣制的長處，互補并存。可見，由于受歷史條件的限制，他們并不能完全擺脫分封制和郡縣制的影響，去尋找一種全新的制度。

生活在乾隆、嘉慶年間的學者兼文學家袁牧是一位“賢人政治主義”者。［8］(p323)他專門著有《再書封建論后》，稱贊了封建之制。他認為古代王者之制建于天命，“賢者昌，不賢則亡”，有治人而無治法，自古皆然。同時，他極力贊美分封制，“賴有封建，然后棲棲息息”，并指出封建制之下的政治多元化，才使孔孟圣人的思想學說在列國并立的封建格局下發揚弘大。他的這種觀點在當時別開門徑，獨樹一幟。

晚清時期的知名學者章太炎也曾肯定封建之制，主張實行地方分權，在《藩鎮論》的開篇就寫道:“自封建之法不行于后世，于是策時事者每以藩鎮跋扈為憂，是其言則孤秦陋宋之冢嗣也。”［17］(p99)他曾指出，中國處于民族危機的嚴重歷史背景之下，而地方上的一切權力又莫不受制于中央，采用封建制將會更加“有造于齊州”。此外，在另一篇《分鎮》中，他征引李百藥、柳宗元批評封建制的言論之后寫道:“未有外侮，其議論固足以自守也。”［17］(p104)但縱觀古今，“然后知封建之說未必非”。［17］(p104)章太炎主張的封建之制已不再是中國古時分封制度的簡單復歸。“他已經朦朧地覺察到了封建制是近代世界民主憲政的基礎這一問題，但是，令人惋惜的是，章太炎以后竟然完全背離了自己的這一正確認識。”［8］(p329)

這一時期，儒家也有持不同觀點的，但大部分都主張尋找一種新的封建模式，來革除舊制度的弊端，以興國家長久。此外，他們堅定地反對中國自秦代以來的極端中央集權主義與君主專制主義，猛烈地抨擊了封建專制君主制和郡縣制，對以后反專制斗爭起了積極的推動作用。對瓦解兩千多年的郡縣制度，甚至封建專制制度，打開了一個缺口。

四

綜上所述，秦漢至明清的三個歷史時期里，我國儒家圍繞地方行政制度問題所闡發的基本主張與觀點分別是:秦漢時期的儒家主張實行分封制度，目的是確保延長一個王朝的壽命;魏晉南北朝至唐宋時期的儒家仍然延續了前一時期主張分封制的觀點;元明清時期的儒家則提出了實行變通式分封制的觀點，考慮問題的出發點則是如何更有利于經濟發展與人民生活水平的提高。筆者認為，尤其是元明清時期的儒家所提出的實行變通式分封制的觀點主張，在當時頗具先進性，即使對現代的地方行政制度改革，也不無啟示意義。

需要進一步指出的是，秦代以來的中國，其基礎的行政制度在中央是體現君主獨裁專制主義的皇帝制度(包括三公九卿制、三省六部制、六部制等)，在地方是體現中央集權主義的郡縣制度(包括州縣制、道州縣制、路州縣制、行省制等)，在此行政體制之下，體現是君主專制的極端中央集權主義的本質。換句話說，就如美國學者兼作家杰克·貝爾登所言:“中國的官僚不懂民主的精神，也沒有個人尊嚴的概念。”［18］(p163)在此情況之下，儒家關于分封制或半分封的主張，對于歷史進步所產生的促進作用是不可忽視的。

同時，也不可諱言的是，秦漢以來儒家人物的上述地方行政思想歷史局限性甚大。秦漢、魏晉南北朝至隋唐宋和元明清三個時期的儒家主要代表人物的地方行政思想，他們對于地方行政制度的看法，他們的施政主張等，都未脫離封建制度的基本框架，大部分都要求恢復封建之法，雖明清時期的儒者開始探索新的模式，還是沒有走出分封制和郡縣制這個范圍，更沒有創造出更高級的政治模式。換句話說，儒學者們還未真正將自己的思想上升到地方自治和民主政治的范疇。

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