海峽西岸經濟區行政管理體制創新重點領域研究

謝丁寧

(福建行政學院 寧德分院,福建寧德 352100)

一、海西區四大戰略定位的特點及其對行政管理的要求

《國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》(以下簡稱《意見》),對海西區的戰略定位是:

——兩岸人民交流合作先行先試區域。

——服務周邊地區發展新的對外開放綜合通道。

——東部沿海地區先進制造業的重要基地。

——我國重要的自然和文化旅游中心[1]。

從以上表述中,可以看出,第一條是對海西區區域的功能定位,即主導戰略。一是點明主導目標是實現“兩岸人民交流合作”;二是賦予“先行先試”的優惠政策。《意見》分32條,其中27條與兩岸有關,離開了“兩岸人民交流合作”這個目標,海西區就失去了應有的戰略意義,而沒有“先行先試”的政策,海西區就無法在眾多崛起的特區中脫穎而出,很好地完成自己的歷史使命。第二條至第四條都是具體的推進戰略。第二條要求交通先行,即要海西區在“兩岸交流合作”中發揮樞紐與輻射作用。第三條要求產業先行,即要海西區增強經濟競爭力,為兩岸產業合作奠定基礎。第四條是要求自然和文化旅游先行,既要求以旅游為載體,在海西區搭起兩岸自然與文化交流的大平臺,也就是說,這四大戰略并不是并列的。圍繞著一個主導目標,三路突進,是海西戰略的基本輪廓。建立“兩岸人民交流合作先行先試區域”是根本目標,而交通先行是保障,產業先行是基礎,自然文化旅游先行是前鋒。2011年3月頒布的《海峽西岸經濟發展規劃》在《前言》第一句話就指出,“海峽西岸經濟區東與臺灣地區一水相隔,北承長江三角洲,南接珠江三角洲,是我國沿海經濟帶的重要組成部分,在全國區域經濟發展布局中處于重要位置,具有對臺交往的獨特優勢。”在其第十二章《規劃實施的保障措施》的第一節闡述的就是“著力先行先試”[2]。這都是在強調第一條是對海西區區域的功能定位,目標是“實現兩岸人民交流合作”,而“先行先試”是政策保障。

從國務院對海西區戰略的定位看,是要把海西區建設成一個以科學發展觀為統領的,促進祖國和平統一大業的,經濟和社會高度發達的“先行先試”的區域。為了實現這個目標,作為海西區核心區的福建行政管理體制改革應該先行。

二、現行行政管理體制存在的問題

專家認為,我國行政管理體制改革還存在著一些難點和問題。它主要包括行政職能轉變并不徹底,審批事項依然較多,行政費用增長過快,公共事業投入不足,貪污腐敗等違法亂紀行為難以得到根本治理,群體性事件時有發生等[3]。福建的行政管理體制除了這些共性問題外,還有自身的弱點,除廈門以外,其絕大部分的地方政府原來不是特區型政府,無論從行政理念、行政機構、行政職能、行政效率等方面與特區型政府比,都有比較大的差距。現在海西區戰略的實施,要求福建成為“先行先試區域”。所謂“先行先試區域”,相當于為準“新特區”。這就要求福建地方政府一次完成兩次飛躍,即從非特區型的政府,直接躍向新特區型的政府。所謂“新特區”,是指其與過去的經濟特區有不同“新使命”特區。從中央對浦東、天津濱海新區綜合配套改革試點的要求來看,“國家綜合配套改革試驗區”設立的核心在于“綜合配套”,目的就是要從經濟發展、社會發展、城鄉關系、土地開發和環境保護等多個領域推進改革,形成相互配套的管理體制和運行機制。國家發展和改革委員會副秘書長楊偉民指出:“被評上新特區就是最好的優惠政策”[4]。“雖然福建目前還未列為“國家綜合配套改革試驗區”,但從區域定位特征來看,與“新特區”有一個共同的特點,即授予比老特區更多的政策先行先試自主權。中國地方政壇著名的改革先行者仇和,在2000年升任宿遷市長之后,省領導曾問他,“宿遷是江蘇最窮的市,你想要什么幫助?”仇和想了半天,回答:“我不要錢、不要物,我就要個政策。”。仇和就憑著“政策”的“優惠”,使這個全省最貧困縣,一舉成為江蘇省最有活力的縣之一[5]。從這個事例可見“政策自主權”的重要性。特區就“特”在擁有政策的“尚方寶劍”,今天國務院通過“先行先試”的形式把這種“尚方寶劍”也授予福建。敢不敢用,善不善用這把“尚方寶劍”,是對我們地方政府魄力和水平的一種考驗或檢驗。從以往情況看,我省一些部門、行業和欠發達地區,已經多次痛失過類似機會。為了適應海西區戰略實施的需要,福建省的行政管理體制改革和創新已刻不容緩。

三、行政管理體制創新的重點領域

行政管理體制是行政管理機構、管理權限、管理制度、管理工作、管理人員等有機構成的一個管理系統[6]。其創新是多方面的,就目前來講,主要是機構設置與公共管理功能轉變的創新,而圍繞的重點應該是如何用好“先行先試”的政策,踐行科學發展觀和實現兩岸合作交流的戰略目標。

在行政管理體制創新方面,深圳行政三分制構想值得借鑒。“行政三分制”,意味著未來政府的決策部門只有決策權而沒有執行權;而執行部門只有執行權沒有決策權。監察局和審計局將作為獨立監督機構,直接向市長負責。按照大行業大部門設置政府機構,試圖徹底根除部門利益,形成一個創新制度、有效管理的“新政府體制”[7]。實行行政三分制后,政府不會像以往那樣把一攤子事情都包下,通過下放權力,由社區組織、社區中介、民營機構完成部分政府職能[8]。

借鑒行政三分制經驗,結合我省情況,下面分述我省行政管理體制創新三大重點領域:

(一)行政文化創新

行政文化創新是深圳率先基本實現現代化的重要條件[9]。弘揚開放兼容、追求卓越、敢闖敢試、寬容失敗是深圳行政文化內核[10]。行政文化創新是深圳起飛的重要推動力。從我省情況看,閩南的發展離不開“愛拼就會贏”精神。同樣的道理,沒有先進的文化,就沒有發達的地區。先行先試的海西區精神是海西區文化的內核。海西區行政文化應該是海西區文化的領頭雁。因此,行政管理體制創新,首先應該是行政文化創新。目前,在海西區行政文化創新方面,至少可以提出這樣的口號:“經濟發達,文化先行;社會繁榮,政策先行;體制改革,黨委和政府先行;目標是兩岸合作交流互惠雙贏。”但僅限于此還不夠。行政文化是社會文化在行政體系中表現出來的一種獨特文化形式。相對其他文化,它有著政治性、發展性、模式性、示范性等特征。從踐行科學發展觀和服務海西區建設的角度看,行政文化具體內容如下:

(1)行政精神:以維護國家統一,謀求民族團結進步為己任,樹立為人民服務,為公民服務和為稅民服務的意識。

(2)行政哲學:勇于探索,才能先行,善于探索,才會先行。

(3)行政道德:勤政為民,廉政報國。

(4)行政原則:依法行政,維護社會公平與正義,為民謀福,不與民爭利。

中國企業的騰飛,靠的是企業文化推動。行政文化建設,尤其是公務員文化處于混沌狀態是不正常的。要發掘行政機關及其行政人員的積極性、創造性,并使之凝成一股強大的力量,更好地實現行政目標,一定要建立先進的行政文化。從目前實踐情況看,行政文化建設可以區域、機構或行業為突破口。如深圳的精神、張家港風格都是一種區域性突破的成果。又如登封市公安局長任長霞“為人民利益而獻身——值”的精神和陜西英雄民警王平順“英勇無畏、沖鋒在前”的氣概都是公安文化的精髓。如何把公安戰線出現的這種為人民鞠躬盡瘁,奮不顧身,大智大勇,正氣凜然的人格精神提煉為一種行業文化來激勵全體民警,乃至激勵全體公務員,并成為他們的文化,這就是我們要研究的。總之,沒有先進的行政文化,就沒有先進的政府,行政體制創新,行政文化先行。

(二)行政管理組織制度創新

行政管理組織制度創新主要包括以轉變政府管理職能為目的的,決策、執行、監督三大體制與機制創新。溫總理在十一屆全國人大三次會議《政府工作報告》指出“中國的改革是全面的改革,包括經濟體制改革、政治體制改革以及其他各領域的改革,沒有政治體制改革,經濟體制改革和現代化建設就不可能成功。”[11]同樣的道理,沒有整體的政治體制改革,行政體制的改革很難到位。我省體制、機制改革可考慮在以下幾個方面先行先試:

1.黨代會常任制的先行試行

目前實行的是黨政一體管理體制,政治體制改革,黨委應先行。黨委改革突破口是黨內民主建設,黨內民主建設的切入點是黨代會常任制確立。目前,其他一些省已經在探索,我們的步伐應該大一點,及時總結經驗,搶先全面推行。

2.黨政分工制的先行試行

早在改革開放初期,鄧小平同志就提出黨政分開的設想,因為“六四風波”等事件干擾,沒有推行。今天溫總理代表黨中央發出新一輪政治體制改革的號召,目前,我們至少在完善黨政分工應該先行一步。目前,地方黨委與地方政府的部門基本上是對應的,可以把分工理得更順一點,除了強化黨代會審議與監督職能、黨工委組織建設和協調的職能外,省市縣級的黨委其他部門可重點抓各系統的方針、政策的制定、重大的人事安排和宏觀的監督,其他事務性工作可考慮下放到相對應的政府部門。

3.行政職能調整的先行試行

專家認為,政治體制改革(包含行政體制改革)的本質是制衡權力。我們可借鑒深圳行政三分制做法,把決策、執行、監督、智囊部門相應分開,分別強化。一是避免決策部門從部門的利益出發制定政策;二是避免出現自助餐式執行,即把法規、政策當作自助餐,想執行什么就執行什么,想執行多少就執行多少;三是避免出現撞鐘式的監督,即被撞一下,響一聲。四是監察部門、審計部門和信訪部門一起升格,組成三合一的自我監督體制,與異體監督相呼應。

這些先行試行應統一規劃,有條不紊地進行。在調研階段,一是建議對現有的執行力進行一次全面的測試,即抓現有法律、法規、制度執行的落實;二是對現有的監督力進行測試,對黨政機關的財政開支情況進行全面審計。目的找到問題,找到癥結,為體制改革的先行試行提供依據。審計要結合反腐敗斗爭來開展,重點是公款吃喝的審計。但要注意策略,注意體制的現狀,避免大動蕩,采取“緩上,控平,限下”措施,如對招待上級的費用封存暫緩審計,其他的先審計,對超標的進行通報,對違規的進行處理。同時公布公款吃喝整改的“時間點”,第一階段后,由有關部門對接待上級的費用統一管理與開支,然后把重點放在是打擊現行的公款吃喝的違規行為上。

(三)社會中介組織領域創新

海西區先行先試區建設是個系統戰略工程,僅有黨委與政府推動不夠,還要有民眾全力以赴的呼應與配合。市場化的成熟看企業,社會化的成熟看中介。社會中介組織是政府職能轉移的承接者。澳大利亞人口1,940萬,注冊的民間社團組織有10萬個,此外,還有未注冊的民間社團組織約20萬個,而上海市人口有1900萬人,社會中介組織卻只有2.2萬余家。[12]我省社會中介組織發展與發達地區相比差距也比較大。臺灣地區的人口為2300萬,社會中介組織有31994個(2008年數據),全部是非營利組織,[13]福建省社會組織13668個(2008年數據)[14],其中有將近一半是營利性質的。[15]這種狀況很難適應海西區先行先試區建設需要。目前為海西區戰略服務的社會中介組織培育與扶持可分幾步走,具體建議如下:

1.由各地市發改委和社科聯等部門牽頭,成立本地戰略與海西區戰略對接的咨詢研究會,各縣市區成立分會。其成員主要由本地海西區戰略研究專家組成,與大學與有關研究機構的“海西區發展研究會”保持聯系,并接受省海西區戰略專家組成的委員會指導,對海西區戰略與本地戰略的細化進行研究,并作好有關的宣傳與咨詢工作。

2.時機成熟時,由企業家協會、商會和農協會(有待成立)等牽頭成立社會各界海西區發展促進會,聚集民間力量,配合政府組織民眾實施海西區戰略。尤其要指出的是臺灣農會與農村專業合作社做得比較好,很值得我們借鑒。

此外,在地方政府轉型方面,我們還可以適當地借鑒臺灣的經驗,即以民主建設為突破口,以法治建設為根本,以服務型政府建設為目標。其中服務型政府是公民社會的政府,具有小政府大社會的特征。要使“政府小而強,社會大而順”,就要注意培育社會中介組織,使其能成為政府職能轉移的稱職的承接者。

四、行政管理體制創新的突破口、關鍵與試點

(一)行政管理體制創新的突破口,是實施服務海西區的戰略性人力資源開發

如何圍繞海西區戰略需要進行人力資源開發。這里要注意三個問題:一是從傳統的人事管理為主轉向人力資源開發為主。政府和有關組織只有善于進行人力資源的開發,才能更好地聚集到為海西戰略服務的各種人才;二是人事管理與人力資源開發在管理理念、管理方式、管理技術方面都有所不同,只有轉變觀念,掌握方法才能達到預期目的。如以往干部培訓是一種泛目標培訓,如果要服務于“海西區”戰略,就要根據“海西區”戰略規劃的需求進行有針對性培訓,并要做到“發展戰略”——“崗位人才標準”——“培訓或使用”一條龍,即要從傳統的“因人設崗”轉向現代的“因事設崗”。就海西區戰略實施的前期來看,至少急需三類人才:各地本土的區域戰略解讀與咨詢專家、地方政府制度創新專家和熱心于社會中介組織的社會工作者。三是人力資源開發是個新技術,先要對人事干部進行全面人力資源開發技術的培訓。

(二)行政管理體制創新的關鍵,是建立與完善以問責制為核心的行政管理機制

主要思路,首先對問責制本身進行完善:第一,要明確劃分權責界限,厘定官員問責標準;第二,完善異體問責,即積極推行和構建以人大為主導,司法機關、民主黨派、公民團體、新聞媒體、公民等多方有序參與,相互協調的異體問責體系;第三,拓寬問責范圍,即關注百姓民生問題,突出政府提供公共產品和公共服務的責任,將管理不善、政績平平、用人失察、決策失誤、行政不作為也納入問責范疇;第四,制定一部統一的行政問責法,只有制定一部統一的《行政問責法》,才能擺脫現有問責模式的缺陷,由人治型問責過渡到法治型問責[16]。其次,是要抓落實,圍繞海西區戰略的實施,建立重大決策的執行跟蹤制度;實行決策效果的評價制度;把對決策、執行、監督各個環節的問責結合起來;問責不能僅僅局限于經濟領域的安全事故,對政治等其他領域的事故也要納入問責范疇;不僅問行政責任,還要問法律責任、政治責任和道德責任。

(三)要搞好試點工作

行政管理體制創新,尤其是行政三分制改革,與推動問責制為核心行政管理體制,要有個從調研、決策,到試點的過程。

[1]國務院關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見[Z].中國政府網,2009.5.14.

[2]“中國國務院近日批準《海峽西岸經濟發展規劃》”[Z].中國設備網,2011.3.11.

[3]李濤,曹立鋒.我國行政管理體制改革存在的主要問題與對策研究[J].唯實,2009.9.

[4]新特區“新”在何處?[Z].城市規劃網,2007.6.21.

[5]毛壽龍.仇和現象的制度分析[N].南方都市報,2004.2.6.

[6]林世選.行政管理學精品課程[Z].百度快照,2006.10.12.

[7]陶海青.深圳試驗田的政體改革之花[N].財經時報,2008.3.17.

[8]深圳再度試水“行政三分制”,實施方式保密[N].京華時報,2009.6.22.

[9]行政文化創新:深圳率先基本實現現代化的重要條件[J].特區理論與實踐,2001.10.

[10]趙東輝,吳亮.深圳為何“推遲”實現現代化?[Z].新華網,2004.7.26.

[11]溫總理.政府工作報告(十一屆全國人大三次會議)[Z].新華網,2010.3.5.

[12]陳朝宗.中西社會中介組織比較研究——兼論我國社會中介組織的發展思路[Z].福建政府管理高層論壇,2007.6.

[13]臺媒稱島內各類社會團體31994個政黨數達144[Z].搜狐新聞,2009.5.16.

[14]鄭振宇.借鑒臺灣經驗發展非營利組織——基于福建視角[J].社團管理研究,2011.7.

[15]廣東省機構編制委員會.我國社會中介組織的運轉現狀[Z].廣東編制機構網,2008.9.2.

[16].岳靜.我國行政問責制存在的問題及對策研究[Z].中國論文下載中心,2009.4.1.