淺議國有企業崗位廉潔風險預警防控的原則

劉望道

(武鋼黨校,湖北武漢 430081)

胡錦濤總書記在中國共產黨十七屆中央紀律檢查委員會第五次全會上指出,要推進廉政風險防控機制建設,從重點領域、重點部門、重點環節入手,排查廉政風險,健全內控機制,構筑制度防線,形成以積極防范為核心,以強化管理為手段的科學防控機制。2011年1月10日,胡錦濤在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的重要講話中,指出當前要重點抓好的六項工作之一,是加強懲治和預防腐敗體系建設,在統籌推進教育、制度、監督、改革、糾風、懲治等各項工作的基礎上,努力推進重點領域和關鍵環節改革,不斷提高預防腐敗能力和水平。湖北省紀委監察廳正式下發的《湖北省腐敗風險預警防控暫行辦法》(鄂紀發[2009]29號和湖北省委、省政府批準印發的《湖北省國有企業開展廉潔風險防控工作意見》及五個配套制度(鄂辦發[2010]31號)已經先后出臺。這表明,中央紀委和湖北省紀委對國有企業反腐倡廉建設及懲治和預防腐敗體系建設的高度重視。

武鋼提出和推行國有企業崗位廉潔風險預警防控,是對中央紀委和湖北省紀委提出的“推進廉政風險防控機制建設”、“腐敗風險預警防控”、“廉潔風險防控”在國有企業的具體化。在廉潔風險防控的立足點上,則突出了“崗位”一詞。本文根據黨的十七大、胡錦濤總書記在十七屆中央紀委五次、六次全會上的講話和其他中央領導的有關講話精神,以及國務院國資委的要求和《湖北省國有企業開展廉潔風險防控工作的意見》及五個配套制度的基本精神,結合國有企業實際,對國有企業崗位廉潔風險預警防控的原則作出分析。具體根據國有企業崗位廉潔風險預警防控概念的關鍵詞,列舉國有企業崗位廉潔風險預警防控與企業廉潔文化建設相結合的原則、風險管理的原則、預防為主的原則、崗位防控的原則等四個主要原則。

一、與企業廉潔文化建設相結合的原則

這是從企業反腐倡廉和懲防腐敗體系建設的新載體角度提出的原則。

近年來,用廉潔文化來推動反腐倡廉,成為世界各國不約而同的選擇和研究熱點。一般認為,廉潔文化是廉潔的理論和行為方式及其相互關系的文化總和,是關于廉潔的知識、理念、制度及與之相對應的生活方式、行為規范的總概括。國有企業按照黨中央和中紀委的要求,把廉潔文化納入反腐倡廉建設的系統工程中,取得了明顯效果。廉潔文化是社會主義先進文化的重要組成部分,廉潔文化的發展可以有力地促進社會主義先進文化的發展。

企業廉潔文化是以科學的廉潔理論為指導,以先進的廉潔思想為核心,以完備的廉潔制度為基礎,以豐富的廉潔活動為載體,經過長期積淀和不斷總結提煉,由企業所倡導、廣大員工所認同并自覺遵守的廉潔理念和從業行為準則,是廉潔思想、觀念、制度、行為和物態的總和。企業廉潔文化建設是廉政文化進企業的體現,是反腐倡廉建設不斷推進的結果。企業廉潔文化以文化為表現形式,以廉潔理念為核心,是構建懲防腐敗體系基礎工程,是深化反腐倡廉建設的重要內容。它把《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱《實施綱要》)規劃的三方面工作有形化、具體化,為教育、制度和監督提供了文化方面的精神支撐、道德追求和價值標準。

在企業廉潔文化建設成為近年來企業反腐倡廉和懲防腐敗體系建設的新載體后,企業崗位廉潔風險預警防控則是企業反腐倡廉和懲防腐敗體系建設的又一個新載體。它使企業反腐倡廉和懲治和預防腐敗體系建設向縱深發展,向具體崗位延伸。它們進一步豐富了懲治和預防腐敗體系建設的內涵,拓展了懲治和預防腐敗體系建設的領域。企業崗位廉潔風險預警防控與企業廉潔文化建設相結合,兩者有著緊密的內在聯系。它們在《實施綱要》和《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》(以下簡稱《工作規劃》)指明的教育、制度、監督、改革等著力點上相互影響,相互補充,相得益彰,共同促進國有企業反腐倡廉建設和懲防腐敗體系建設的健康發展。

一是在教育方面,企業廉潔文化增添了教育的新內容,有利于從源頭筑牢拒腐防變的思想道德防線。企業崗位廉潔風險預警防控的教育,立足于崗位教育,重點對象是國有企業的“風險崗位”。二是在制度方面,企業廉潔文化強調了制度的新范疇,有利于健全反腐倡廉的制度體系。企業崗位廉潔風險預警防控的制度,重點在國有企業風險崗位的建制和執行上下工夫,填補了國有企業反腐倡廉建設制度上的空缺和不足。三是在監督方面,企業廉潔文化強化了監督的薄弱點,有利于全方位地制約權力。企業崗位廉潔風險預警防控的監督,立足于對廉潔風險較大的敏感崗位的監督,抓住了監督客體的重點與關鍵。四是在改革方面,企業廉潔文化建設著力于提高企業反腐倡廉教育的文化品位。企業崗位廉潔風險預警防控則從崗位視覺,使廉潔文化的感召力在相關崗位開花結果。

此外,兩者在諸如形成黨委統一領導,紀檢監察機關組織協調,各職能部門密切配合、分工負責,全體職工群眾廣泛參與的建設格局;營造良好氛圍;借鑒國外廉政文化和反腐敗斗爭的經驗;建立健全長效機制等方面,都有許多共同點。

二、風險管理的原則

這是從國有企業崗位廉潔風險預警防控理論來源和實踐來源提出的原則。

企業崗位廉潔風險預警防控,理論來源于經濟學和管理學范疇的風險管理。風險管理指在一個肯定存在風險的環境里如何把風險減至最低的管控過程,其中包括對風險的評估、量度、防范和應對。一般認為,風險管理原則有強調事前管理、數量化佐證以衡量風險程度、預設最壞的情境、模擬評估、彈性化調整等內容。探索和運用經濟學和管理學的風險管理方法進行崗位廉潔風險預警防控,可以有效預防國有企業腐敗案件的發生。企業崗位廉潔風險預警防控,實踐來源于企業生產經營管理,與企業日常生產經營活動密不可分。企業風險管理的理論與實踐,為企業崗位廉潔風險預警防控提供了直接的參考與借鑒。

運用風險管理原則進行國有企業崗位廉潔風險預警防控,表現在許多方面。

如,認定廉潔風險的高發領域、重要部位、重點崗位和重要環節。它是企業崗位廉潔風險預警防控的基礎性工作。《湖北省國有企業開展廉潔風險防控工作的意見》以及與之配套的五個制度,涵蓋了國有企業腐敗現象易發多發,廉潔風險防控工作的重點領域、重要部位和關鍵環節,符合國有企業反腐倡廉工作實際。其中,“三重一大”決策、生產經營管理、產權交易是國有企業腐敗風險易發多發的重要部位。涉及人、財、物、產、供、銷的崗位,是重點崗位。企業生產經營風險管理的重要環節,同時又是廉潔風險的薄弱環節。企業風險管理涉及的主要方面和流程,包括招標采購、業務管控、工程建設、土地轉讓等。每個流程又同時具有若干重點環節。如,招標采購流程的重點環節有組織編制招標文件、編發控制價、開標評標等;業務管控流程的重點環節有部門或崗位授權、稽核審查、績效評價等;工程建設流程的重點環節有建設用地規劃許可、招投標管理、施工隊伍確定和資金撥付、工程質量監理和驗收、工程計量變更及決算等。

又如,明確廉潔風險重要環節的防控責任。它是搞好國有企業崗位廉潔風險預警防控的一項基本保障措施。開展廉潔風險預警防控,要與落實黨風廉政建設責任制緊密結合,強化各單位落實黨風廉政責任制的主體責任。它將風險防控與落實責任融為一體,為考核評價黨風廉政建設責任制的落實情況提供了具體的標準。為此,要實行誰主管、誰負責的目標責任制,明確各重點環節的責任部門和責任人員。落實責任的方式可以是簽訂責任書、承諾書或業績目標考核評價。凡涉及廉潔風險重要環節防控的問題,黨政領導要做到責任到位、工作到位、指導到位、監督到位、追究到位。

再如,構建廉潔風險重點環節的防控體系。它是國有企業崗位廉潔風險預警防控的系統工程。除經常化的教育和程序化的監督之外,重點應當在制度設計和執行上下功夫。如,防控體系的機制建設上,要以“教”促防,建立健全前期預防機制;以“管”促防,建立健全中期內控機制;以“懲”促防,建立健全后期處置機制。通過實施一系列“可控、能控、在控”的風險防控措施,減少問題發生的概率,使反腐倡廉建設的各項具體工作逐步從亡羊補牢轉向未雨綢繆,實現對腐敗問題的超前預防、關口前移,消除和減少企業改革發展中的消極因素和不和諧問題,促進企業又好又快發展。

中共中央政治局委員、北京市委書記劉淇在《推廣廉潔奧運經驗,推進風險防控機制建設》的講話中,充分肯定了原崇文區把風險防范理論和質量管理方法應用于反腐倡廉工作實踐,率先提出了廉政風險防范管理的設想并探索出不少好做法。他們扎實推進廉政風險防范管理工作,取得了階段性成果。切實增強了全市黨員干部防范風險的意識,保證了廉潔奧運目標的實現,有力推動了首都各項事業健康發展。

三、預防為主的原則

這是從國有企業崗位廉潔風險預警防控的立意提出的原則。

黨的十七大報告指出:“要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針、扎實推進懲治和預防腐敗體系的建設,在堅決懲治腐敗的同時,更加注重治本,更加注重預防,更加注重制度建設,拓展從源頭上防治腐敗工作領域?！彼鼮榉锤ㄔO指明了前進的方向。

在“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針中,不僅“注重預防”是一個獨立的方面,而且在“懲防并舉”方面“防”與“懲”相并列,反映了“預防”在其中的份量。在“三個更加注重”中,“更加注重治本”進一步明確了要從源頭上解決問題,強調黨風廉政建設和反腐敗斗爭必須堅持治標與治本兩手抓、兩手硬的基本原則。治標和治本,是反腐倡廉相輔相成、相互促進的兩個方面。只有抓緊治標,嚴懲各種腐敗行為,有效抑制腐敗分子的猖獗活動,才能為治本創造前提條件。只有抓好治本,從源頭上不斷鏟除腐敗滋生蔓延的土壤,才能鞏固和發展反腐敗取得的成果,從根本上解決腐敗問題?！案幼⒅刂贫冉ㄔO”,進一步明確了立足于從體制機制等源頭上消除腐敗隱患和漏洞,體現了從根本上治理和防止腐敗的基本工作思路。推動反腐倡廉建設深入持久地發展,必須在遏制腐敗現象的同時,注重進行體制、機制和制度創新,從源頭上預防和治理腐敗。

“更加注重預防”,進一步明確了懲治和預防兩項工作的辯證關系,揭示了反腐倡廉工作的根本目的在于最大限度地遏制和防止腐敗,盡最大可能減少和消除因腐敗造成的損失和危害。“更加注重預防”,是對反腐倡廉建設經驗的總結,也體現了反腐敗斗爭順利開展的一般規律。“更加注重預防”,是“更加注重治本”在程序上的反映。從源頭上解決問題,有效的事先預防具有獨到之處。如果預防腐敗的工作做得好,就可以防止或減少腐敗現象的滋生蔓延,這比腐敗發生后再加以懲治的做法更具有積極意義,社會所付出的代價也更小?！案幼⒅仡A防”,是“更加注重制度建設”建立制度和執行制度的客觀依據之一。進行制度層面的改革與創新,是“更加注重預防”的當務之急。

《湖北省國有企業開展廉潔風險防控工作的意見》及五個配套制度,貫穿著預防為主的原則。它對廉潔風險防控工作的重要意義、總體要求、五個方面措施及其配套制度、具體工作任務、責任主體等方面作了充分闡述和具體規定。崗位廉潔風險預警防控,是國有企業黨政組織及紀檢監察機關對廉潔風險主動進行預防、警示和監控的措施。它關注的是腐敗風險或腐敗行為在思想道德風險、制度機制風險、崗位職責風險、業務流程風險和外部環境風險五個方面發生的可能性,這種可能性具體表現為可能發生的問題或已經出現的錯誤苗頭。廉潔風險預警防控的是廉潔風險滋長蔓延而造成的現實危險,避免這種風險變成危險,防控這種可能性變成現實性。它著眼于權力行使安全、資金運用安全、工程建設安全和干部成長安全。

應該指出的是,崗位廉潔風險預警防控的實施,也要加大違紀懲處力度。對拒不落實或者落實黨風廉政建設責任制、腐敗風險防控措施不力的單位和部門,依據相關規定,追究主管領導和部門負責人的責任。對于發生重大違紀違法案件的單位和部門,除嚴肅懲處違紀違法人員外,要按照干部管理權限,對負有失職、失察責任的直接領導和主要領導,嚴格追究責任,切實推進廉政建設和業務工作的深度融合。

四、崗位防控的原則

這是就國有企業崗位廉潔風險預警防控的立足點提出的原則。

廉潔風險預警防控的立足點是崗位,針對的是崗位,或從崗位出發進行廉潔風險預警防控。廉潔風險預警防控,不以崗位的人事變動而變動,也不因權力的大小而改變。在國有企業內,上至高層主管,下至廠區的普通門衛,都在崗位廉潔風險預警防控的范圍以內。

崗位一般泛指職位,但崗位比職位也有所不同,它比職位具體得多。崗位是隨事而定,也就是人們常說的因事設崗。崗位是組織要求個體完成的一項或多項責任以及為此賦予個體的權力的總和。崗位與人對應,一個崗位指由一個人所從事的工作。

崗位是企業生產經營的細胞。側重以崗位為立足點,針對不同崗位開展廉潔風險預警防控,是從一般的職位風險防控到崗位風險防控的延伸,是國有企業層次化反腐倡廉的表現,也是國有企業加強懲治和預防腐敗體系建設個性化的體現。它使國有企業反腐倡廉建設和懲治和預防腐敗體系建設更有針對性,更貼近生產和工作實際,具有很強的實用性和可操作性,也必將產生應有的效果。

德國飛機渦輪機的發明者德國人帕布斯·海恩提出的“海恩法則”,是一個在航空界關于飛行安全的法則,“海恩法則”指出:每一起嚴重事故的背后,必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。“海恩法則”強調兩點:一是事故的發生是量的積累的結果;二是再好的技術,再完美的規章,在實際操作層面,也無法取代人自身的素質和責任心?！昂６鞣▌t”說明,嚴重事故是由輕微事故、事故未遂先兆和事故隱患所引發的,而這些事故是可以預防和控制的。要想消除每一起嚴重事故,就必須把這1000起事故隱患控制住。在一定意義上說,在崗位消除輕微事故、事故未遂先兆和事故隱患,則控制了事故發生的源頭。從這個意義上,崗位廉潔風險預警防控能把腐敗風險預防控制在源頭。

由于廉潔風險存在的客觀性和廣泛性,廉潔風險發生的復雜性和隱蔽性,雖然國有企業的所有崗位并非都是“風險崗位”或敏感崗位,但是所有崗位都有廉潔風險的影子,且可能相互傳染。有的直接是“風險崗位”,這些崗位或多或少、或大或小、或強或弱地存在著廉潔風險。有的間接受到“風險崗位”的影響,思想道德風險、制度機制風險、崗位職責風險、業務流程風險、外部環境風險等五類廉潔風險,無時不在地影響著企業黨員、干部和職工隊伍。與廉潔風險直接相關的崗位,是崗位廉潔風險防控的重點和難點。身處這些崗位的黨員、干部和職工,要勇于面對和自覺接受廉潔風險防控。與廉潔風險間接相關的崗位人員,要以高度的主人翁責任感,自覺抵制廉潔風險的不良影響,并切實履行自己的權利和義務,積極投入于崗位廉潔風險防控工作。

國有企業以崗位為單元開展廉潔風險預警防控,是一項很細致的工作,開始實施的難度會很大。貫徹崗位防控的原則,應首先從規范和履行崗位職責為基礎進行。主要一步一個腳印,循序漸進地開展下去,國有企業廣大黨員、干部和職工的廉潔風險意識就會逐步增強,良好的自律習慣和行為規范就會逐漸形成,所謂習慣成自然。

我們相信,隨著武鋼推進崗位廉潔風險預警防控的進展,會逐漸積累可貴的經驗。這些個性特征的展現,將對國有企業崗位廉潔風險預警防控的工作實踐具有借鑒意義。