農村基礎教育評價制度改革法制化問題探微

沈南山

（皖西學院，安徽 六安237012）

當前，我國基礎教育改革已進入到全面推進和深化階段，人們對課程改革成效在不斷總結和實踐反思。一個共性認識似乎凸顯出來：基礎教育改革是中國教育發展中的深層次理論與實踐問題，在改革的資源稟賦條件以及教育、經濟、社會和文化等因素的綜合作用下，一方面，教育改革取得了良好的預期效應，推進了整個基礎教育的發展；另一方面，素質教育導向的教育轉型之路又艱難曲折。這種處于兩難境地的改革“悖論”，原因復雜而多變，最明顯的莫過于教育評價體系的變革：既要推崇和適應現代教育的核心價值新理念，又要維系傳統文化因子所固守的教育評價模式。特別是農村基礎教育改革，由于教育條件、文化觀念等諸多因素的制約與影響，教育評價改革明顯滯后于課程改革發展，表現在教育評價制度與素質教育人才培養不相適應，學生學業分數仍是“測度”學生、教師和學校教育績效的主要評價指數，教育公平、教育資源配置等社會矛盾依然突出，教育輿情監測、研判和引導等管理機制不健全等。因此，從某種意義上來說，教育評價體制改革，已成為教育改革目標順利實現的關鍵“預警和風險”點。文章聚焦農村基礎教育評價制度改革，這是一項涉及體制創新、制度重構以及立法管理等改革的系統工程，需要進行多角度、多層面的理論研究和實踐探索。從法制教育角度論之，農村基礎教育評價制度改革重在體制建設，屬于教育管理現代化的范疇，其本質是教育評價模式的適宜性重構，價值目標是實現教育的民主化和法制化。

一、教育評價制度法制化：農村教育管理的重要價值目標

教育法制化是指一個國家教育事業的管理實現制度化、法律化，并嚴格按照法律處理教育關系的一種準則。它是以一套完備的教育法律法規為核心的，包括相應的法律實踐（法律的制定、遵守、監督、保障及法律解釋等）和法律文化（法律觀念、法律意識、法律價值取向）在內的法律系統。教育法制化是把教育建立在法制的基礎上，按照法制原則來發展教育［1］（P207）。

教育法制化對農村基礎教育評價制度建設具有現實意義。農村基礎教育是我國綜合教育實力反映的一個中心權重，其教育改革歷來是一個難點和盲點，是我國基礎教育改革的“軟肋”。農村基礎教育的基本現實是人口多，教育觀念、體制機制、教育模式還沒有根本上從新課程改革的基本理念中轉變過來。就教育評價制度而言，素質教育與應試教育價值尺度博弈、國家教育利益和個體教育利益調適與超越、評價的人本主義價值哲學與實用功利主義的矛盾與沖突等突出地反映了基礎教育理想主義和現實主義充斥在一起，課程改革理想的評價理念與現實嚴格的考試制度存在較大落差。因而教育評價制度法制化缺乏生存的土壤，人們衡量和評判一所農村學校，一個鄉鎮、一個縣（區）教育質量的標準仍然是升學指標。農村基礎教育所追求的現實目標還是升學教育，原因很簡單，學校的升學人數關乎其生存與發展。這樣，農村教育的實際背景和生存困境，使得農村教育成就感的邏輯歸屬自然是“學而優則仕”，學生、家長乃至整個農村社會的基本教育觀念是讀書考學。人們樸素的“功利唯上”的教育思維認為，考不上學校就沒有成就感，“讀書無用論”在農村蔓延，甚至有燃起的火焰。農村基礎教育的實際境遇、認識危機和教育評價制度的失真需要我們厘清農村教育發展思路，確立面向未來的發展方向。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》明確指出教育要依法治教，包括“完善教育法律法規、依法行政、依法治校、完善督導制度和問責制”等［2］。對農村教育來說，教育發展需要標本兼治，根本途徑是要加強和完善教育評價制度建設和法制建設，基本目標是以全面推進素質教育為核心，積極推進課程、教學和評價體制改革，以實現教育管理的民主化和法制化。制度建設是基礎，法制建設是制度建設的有力保證，是農村教育管理的重要價值目標。第一，教育評價制度法制化是農村教育管理的重要價值追求。農村教育評價制度法制化是指依據教育立法，對農村教育評價政策、制度和教育管理基本領域的全面調控，教育教學及其評價依法運行。它包含3個方面的基本要求：首先是將《義務教育法》、《教師法》、《義務教育課程標準》等國家立法文件作為教育評價管理的基本依據。農村教育教學評價管理的行為規范都應當按照立法文件精神、原則和規則進行。其次是規范評估農村基礎教育，健全和完善農村教育評價管理制度。再次是維護教育公正和秩序，確立教育評價權威，增強教育評價依法管理意識，學校、家長、教師和學生依法表達教育訴求。第二，農村教育評價制度法制化是農村教育評價管理創新的核心內容。農村教育評價制度法制化的基礎相對薄弱，教育評價制度立法是農村教育評價管理的基礎，新課程改革的理念、制度、體制、機制和教育模式都要通過立法和多層次的規范性文件形式得以實現。隨著教育改革的深入，農村基礎教育法制化建設，是教育主體依法主張自己的教育權利，承擔相應的教育義務與責任，有序參與教育民主管理的重要立法制度構成。第三，農村教育評價制度法制化是農村教育評價管理規范性的重要保證。面對新的教育形勢，直面新的課程、教學和評價變革，教育主體要強化保證教育公平、維護教育環境、加強教育保障等職責，以教育公正、教育利益、教育責任等作為價值標準評估農村基礎教育。

二、基礎教育質量監測機制：農村教育評價制度法制化的基礎

農村基礎教育評價體制改革需要加強對教育工作的行政監督與指導，保障教育法律法規的貫徹執行，促進教育事業的健康發展和教育教學質量的提高。為此，農村基礎教育需要社會主體提供一個有效的監管和糾偏機制，以維護教育的效益與公平，需要建立一個教育質量監測機構，對農村教育工作進行監督、檢查、評估和指導，為教育質量監測管理運行、檢測服務提供支持。基礎教育質量監測制度是農村教育評價制度法制化的基礎，也是一個時期我國教育改革和發展的戰略目標與任務。農村基礎教育質量監測機構的中心任務是進行農村基礎教育質量評估和教育績效審計。

（一）農村基礎教育質量評估

農村基礎教育需要有效的教育質量監測的導引，需要制度立法對基礎教育質量進行評估和監督。農村基礎教育質量評估的基本任務是科學評價學生的學業成就，需要建立權威的專業評價機構，負責對學生學業成就評估的統籌和指導，其職能是制定學生學業成就評估的有關政策法規，制定評價標準和考試建模，負責解釋評價結果，并向社會公布評估結果。基礎教育質量監測的建立，能夠保障公眾對基礎教育質量狀況的知情權，同時接受社會監督，滿足教育問責要求。主要形式是應用網絡媒體，通過設立教育網站，登載評估數據信息，公布測評結果以及學生、學校、縣（區）、鄉鎮的教育質量的相對位次等。一般應包含以下內容：（1）學生學業成就的評價標準及測試框架說明；（2）學生課程標準要求的基本達標狀況和整體發展趨勢；（3）學生學業成就發展的地區差異、個體差異、性別差異和文化差異等；（4）改進建議及教育決策等。

基礎教育質量監測是發展基礎教育、提升教育質量的一項基礎性工作，需要科學建構中小學學業成就評價體系，為農村教育質量評估提供一個有效方法。教育質量監測的過程，是一個依法辦學使教育教學程序規范化的過程，同時也是一個推動學校教育發展的過程。農村基礎教育質量評估需要科學建構中小學學業成就質量監測評價體系。主要要做好兩個方面的工作：一是學生學業成就質量檢測，這是農村基礎教育最基本也是最重要的學業評價立法制度，它是基于國家義務教育課程標準，并據此建立的學生學業水平測試框架。學生學業成就質量檢測的操作系統需要建立一個專業的測試程序：規定測試目的、學科、年級、試題開發、審題人員、評分標準、結果分析與報告等。學生學業成就監測的結果及其分析就是評價學校教育、教師教學和學生學業成績的重要參考依據。二是學生學業成就評價制度建設。學生學業成就評價制度涉及對課程評價與教學評價的研究，需要根據農村教育實際的具體情況，建立符合農村教育規律的評價制度。

（二）農村基礎教育績效審計

基礎教育質量監測的另一重要功能是加強教育督導，進行教育績效審計。教育督導對農村基礎教育評價法制化建設具有研判和問責意義。教育督導主要是監測教育發展狀況，如教育事業協調均衡發展，教育經費投入和使用，教師隊伍建設，教學設施配備和使用，素質教育實施，教育教學質量提高等，并統籌協調有關部門對學校的檢查評估和評比，指導規范社會中介機構對學校的評估［3］。

農村基礎教育績效審計的最終落腳點是追尋教育責任。農村基礎教育失敗，誰負責任？評估分劃責任，責任促進教育進步。目前，我國農村基礎教育評價權責明晰度較差，教育問責制度很難實施。教育是一個復雜的社會現象，教育責任是承擔教育行為主體的共同責任。因為教育績效評價制度和政策涉及的不單是教育本身，它還蘊含著教育的社會價值、經濟價值、效率價值、平等價值等自由度問題，這是教育者和立法者所必須共同關注的問題。學校、學區、相關教育行政部門和政府都是相應的責任主體，農村基礎教育績效制度應有明確的問責制度，承擔教育責任。

農村基礎教育績效審計需要分劃教育責任，即教育責任主體應承擔哪些教育責任？整體上說，農村基礎教育質量的主要監測因素包括學生學業質量、學生身心健康狀況、教育管理效率、農村學校辦學業績以及教育政策實施等。一般包括以下幾個方面的內容：（1）提高學生學業成績；（2）提供一個安全的教育環境；（3）提高教育管理效率；（4）改善社會公眾支持和對學校的信任；（5）創造一個積極良好的社區文化；（6）為所有孩子提供一個規范化的學習條件等［4］。

農村基礎教育績效審計需要建立關于教育責任主體的評估標準。教育責任法的內容和定責要素必須齊備，立法條文規范完整、清晰和明確，如具體規定教育主體“該做什么”、“禁止做什么”、“該怎么做”、“由誰負責”、“負什么責”等，行為標準盡可能定量化，以便于操作。例如，農村基礎教育質量監測需要實行周期性的年度監測報告制度，學生學業成就監測結果及其分析是評價學生、教師和學校教育質量的重要依據，并依據監測報告追尋教育責任。具體到學校績效評估，需要建立基于一定標準（評價參照性指標）的評估系統，包含學生學業成績指標、學校年度表現報告、學校改進計劃，以及獎懲措施等內容。評鑒學校的一個重要標準是看學校是否實現指標所規定的工作任務與目標。學校依據基礎教育質量監測，實行學校年度評鑒，并規定一定時期內學校未能取得評價指標所規定的工作目標，則應接受相應的教育懲戒等［5］。

三、立法規制：農村教育評價制度法制化建設的對策分析

立法規制是農村教育評價制度法制化的邏輯起點，以國家教育評價政策為指導，明確基于3級課程管理體制下的3級評價系統以及各級管理者的責任。其立法規制應進行系統化的政策體系設計，并建立有效的運行機制，加強教育主體依法治教的能力建設。

（一）教育評價制度法制化的政策體系設計

農村教育評價制度法制化改革不僅需要基礎教育質量監測具體方案的周密安排，更需要有清晰的理論假設、系統的邏輯設計與分析，以及基于農村教育實情的政策體系設計。新課程改革以來，國家對農村教育的關注極為重視，但由于農村教育的特殊性，對農村教育改革的理論研究、邏輯分析與論證仍不夠深入，對農村教育評價制度法制化的政策設計也不夠全面和系統，導致農村教育評價改革存在某些斷層和斷鏈現象，進而影響農村教育評價制度的法制化進程。從表面上看，農村教育評價并不缺乏相關的規章制度，但這些規章制度，或法律層級不高，或缺少透明性，無法發揮其應有的效力。為此，有必要提高立法層次和技術含量，增強教育法律的權威性。因而，農村教育評價制度法制化的政策體系設計必須深入到位，如農村基礎教育質量監測需要在國家《義務教育法》框架下制定有關法律條款，對農村基礎教育質量監測的實施細則進行更為具體的規范。而且，農村教育評價制度法制化是實現公平與效率關系最優化的必然選擇。農村教育公平問題，最終都可以歸結為教育評價政策和制度的法制化實施問題，研究和建立教育評價制度法制化的政策體系是解決農村教育公平、教育利益、教育規范等問題的關鍵和保障。因此，要進一步加強和完善評價制度教育立法，以立法規制來保障農村素質教育的實現。例如可以考慮制定《農村教育法》、《教育投入法》、《學前教育法》、《農村教育評估監測法規》等農村教育評價制度法制化的政策體系設計，以此來建立健全教育法律法規體系。

（二）建立有效的運行機制

農村教育評價制度法制化必須建立有效的運行機制，推進農村教育評價管理體制改革。第一、農村教育評價制度法制化首先要完善立法制度改革。如教育投入分配制度，我國接受義務教育的人口中農村人口占絕大部分，按照平等受教育的原則，財政教育支出的主要部分在農村，因而就必須對農村教育投入，包括農村教師工資標準、學生受教育權益、學校設置標準等進行統籌立法。第二、農村教育評價制度法制化要加強教育評價管理體制改革。有效的教育評價運行機制要形成“科學、規范、協調、高效”的教育評價管理體制，重點是農村評價管理效率的提高和教育職能的轉變，推行公共管理機構的民主管理、決策和監督，進一步解放和發展農村教育生產力。第三、農村教育評價制度法制化需要進行農村基礎教育行政優化改革。教育行政方式與權力對農村教育目標的實現具有很大的制約作用。基礎教育質量監測機構根據國家制定的有關方針、政策、法令和法規，承載教育督導功能，工作應超越某一具體的教育部門或系統，它代表政府行使權力，不受政府行政體系的干預。其教育職能的協同性體現在3個方面：一是提高農村教育管理的法制化水平。主要強化農村教育法規體系建設，強化依法治教，依法監督。二是加強農村教育行政協同。在完善教育行政管理的同時，建立教育行政協調機制，追求整體績效。三是加強農村教育現代化與科學化建設，建立教育行政管理的技術方法體系。建立農村教育行政規范體系與標準體系，努力提高教育行政有效分析、評估和決策水平。

（三）加強教育主體依法治教的能力建設

教育行政執法對我國的教育評價制度法制化十分重要，農村教育評價制度法制化建設正處在轉型中，也是教育主體依法治教的能力結構著力調整的時期。加強教育主體依法治教的能力建設是全面和穩步實現農村教育評價法制化的關鍵所在。這一方面需要加強教育主體依法治教的能力建設，通過培訓、考核提高執法人員的法律意識，使之逐步樹立起依法治教的觀念；另一方面，針對現行的教育主體依法治教能力的缺失，建立教育主體依法治教能力的培養體系，在有關教育法對執法主體、權限、程序、罰責等有明確規定的前提下，切實、認真、嚴格做到依法辦事。

［1］衛道治，呂達.英漢教育大詞典［M］.北京：人民教育出版社，2006.

［2］中共中央，國務院.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020）［R］.2010.

［3］胡延玲.論教育督導體制的法制化建設［J］.學術論壇，2011，（6）：100-103.

［4］Houston independent school district board of education.Board of education monitoring system［EB／OL］.http：／／www.hisd.org／HISD Connect English／Home／Board%20of%20Education／Board%20Images／BMS Revised.pdf.2007-03-08.

［5］沈南山.美國中小學教育績效評價制度改革及啟示［J］.比較教育研究，2009，（9）：79-84.