高校去行政化與依法治校策略探討

朱曈趙莉

（上海大學，上海 200444）

高校去行政化與依法治校策略探討

朱曈趙莉

（上海大學，上海 200444）

我國高校的行政化一方面表現為政府對高校管理的行政化，另一方面表現為高校內部管理的行政化。高校“去行政化”與依法治校的共同內涵決定了二者本質上的一致性，因而以依法治校作為高校“去行政化”的手段和途徑，應是政府與高校在完成高校“去行政化”的工作中應當重視的內容。

高校 去行政化 依法治校

一、高校的“行政化”和“去行政化”

（一）高校“去行政化”的由來

2010年5月審議并通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》在“建立現代學校制度”一章中明確提出“推進政校分開，管辦分離”；“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。之后出臺的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》同樣提出，改進人才管理方式的主要任務是 “克服人才管理中存在的行政化、‘官本位’傾向，取消科研院所、學校、醫院等事業單位實際存在的行政級別和行政化管理模式”。

（二）高校行政化的弊端

簡單地說，高校行政化就是指內外部行政權力過多地干預并滲入高校，使高校在機構設置、管理運行等方面類似于一個行政機關而非獨立的教學科研機構。由于歷史和現實原因，我國高校的行政化傾向明顯且有愈演愈烈的趨勢。在外部表現為，政府職能界定不清，外部權力過多干涉高校的內部事務，公立高校幾乎成為政府的“附屬機構”，一切圍繞政府的指令行事，缺乏必要的辦學自主權；在高校內部，金字塔式的管理結構和龐大的行政管理隊伍易造成機構臃腫、人浮于事、相互推諉、運轉失靈等弊端。同時，在官本位的體制下，高校盲目追求業績，忽視內涵建設，教授與行政領導常發生矛盾，行政權力有時被濫用，學術權力無法與行政權力相制衡。

二、高校去行政化理論綜述

（一）關于高校去行政化的含義

何謂高校“去行政化”，理論界并沒有一個明確統一的概念。有些學者認為高校去行政化意味著取消高校的行政部門和行政管理職能，完全實現“教授治校”［1］；也有些學者認為高校“去行政化”之后應當走“法人化”的道路，建立新型法人治理結構［2］。

筆者認為，上述理解都過于極端。高校作為一個事業單位，其運行一刻也離不開行政管理，盲目或者徹底地“去行政化”并不現實。就像武漢大學校長顧海良所講的：“大學‘去行政化’必須找到癥結所在。大學需要‘去行政化’，但大學是要行政的，行政體系不能去掉。就拿武漢大學來說，在校學生近5萬人，如果龐雜的學校事務都讓教授來管，而不是專門行政機構和行政人員來管理，是不可能有辦學成效的，這樣不僅管不好，而且會影響教授們的本職工作。”［3］因此，“大學去行政化是去‘化’而不是去‘行政’”［4］。之所以要“去行政化”，是因為高校過度行政化的趨勢使干預并滲透高校的行政權力超過了應有的界限。

（二）關于高校去行政化的途徑

學術界關于高校如何“去行政化”，有從限制行政權力的角度、政府定位角度、完善高校內部治理模式的角度等幾種比較有代表性的觀點，但多數學者傾向于需要多種措施的綜合作用。筆者認為，高校去行政化不能一蹴而就，現存于高校內外部的行政權力是在我國特定歷史條件與一定國情下產生的，有較強的合理性與現實作用，不能因暴露出一定的弊端而給予全部否定。高校“去行政化”的根源在于行政權力的越界，高校“去行政化”的正確路徑是規范行政權力［4］，而規范行政權力的關鍵在于依法治校。

三、依法治校與高校去行政化

（一）對依法治校的理解

在中國，依法治校是依法治教的重要組成部分，是依法治國和依法行政在教育領域的具體體現和實踐。對于依法治校的內涵，同高校去行政化一樣，也應從兩個方面加以理解。一方面是針對政府來講，要求政府轉變行政管理職能，切實做到依法行政。依法行政作為依法治校的前提和保障，對維護學校的辦學自主權具有重要意義。另一方面，對高校自身來講，依法治校對高校的制度建設、民主建設等均提出了具體的要求。筆者認為，教育部在2003年頒布的《教育部辦公廳關于開展依法治校示范校創建活動的通知》【（2003）4號】中列舉的八項評比標準可以對依法治校的這一方面涵義進行很好的詮釋：管理制度完善健全；校內管理體制完善；辦學活動依法規范；民主管理機制健全；教師權益受到保障；學生權益得到尊重和維護；法制宣傳教育成效明顯；依法治校工作機制健全。筆者希望通過分析依法治校與高校“去行政化”之間的共同點得出結論，高校去行政化并不是一個需要獨立研究和解決的難題，在做好依法治校工作的同時，高校去行政化的問題也會迎刃而解。

（二）依法治校與高校去行政化的共同內涵

1.政府依法行政與高校去行政化

“法治”不僅是政府管理高校的職能，還應當成為其管理高校的手段。法律法規是政府依法行政和依法治校的根據，以法律手段而不是行政手段實現政府對高校的管理在國外比較常見。依法行政要求政府理清其與學校的權利義務范圍，保證高等教育法律的實施，維護高校的辦學自主權。對政府來說，依法行政，以法律規范政府機關的行為，落實法律賦予高校的辦學自主權，是解決高校自主管理的關鍵。

2.高校管理制度建設與高校去行政化

高校管理制度一般包括學校章程和與教育教學、財務、教師、學生、安全等方面相關的各項管理制度。其中，高校章程在推進依法治校進程中具有舉足輕重的地位。我國《教育法》、《高等教育法》等相關的法律法規均對高校章程建設做出了相應規定和要求。章程建設是高校“依法治校”、自覺“去行政化”的首要任務。因為章程是一個學校的“憲法”，通過制定章程，對外可以明確政府與高校的關系，表明學校是具有辦學自主權的獨立法人，根據章程進行自主管理；對內，學校直接按照章程中管理體制、民主機制等規定進行管理和運行，是黨委領導下校長負責制的管理體制、教職工代表大會等民主機制確立和順利運行的重要保障。高校的其他管理制度與章程一起，連同國家的教育法律法規，共同構成高校依法治校中最基本的部分，即依法治校中的“法”。

3.高校管理體制完善與高校去行政化

依法治校要求高校明確黨委領導下的校長負責制，科學界定高校內部包括校長行政權力在內的各種權力，實現學術民主和學術自治。要探索與我國現階段的國情相適應的高等學校的領導體制和管理模式，并在一定程度上劃分校黨委會、校長和學術委員會的職權范圍。隨著我國高校內部管理體制改革的不斷深化，各高校都在探索適合自身的改革措施，取得了積極的階段性成果。如一些高校為發揮教授在辦學中的主導作用，已開始實施“院系教授委員會”制度。院系教授委員會為：在大學的二級院系組織建立教授委員會，制定院系教授委員會章程，對院系組織的重大學術問題做出決策，屬校學術委員會的分支機構［6］。又如正在起草的《復旦大學章程》中，規定所有黨政干部退出學術委員會和教學指導委員會，學術委員會和教學指導委員會有專門的會議制度和“召見—問責”制度，可以就他們認為重要的問題單獨召開會議，形成獨立決議［7］。

4.高校民主機制健全與高校去行政化

依法治校要求依法建立教職工工會和教職工代表大會并發揮積極作用，實行校務公開，校內監督機制完備。《高等學校教職工代表大會暫行條例》第二條規定：“高等學校教職工代表大會是教職工群眾行使民主權利，民主管理學校的重要形式。”第六條規定：“校長要定期向教代會報告工作，聽取意見，認真對待教代會的有關決議和提案，尊重和支持教代會行使民主管理的職權。”在實踐中，為健全民主機制，許多高校已采取了建立校務公開網、形成校長向教職工代表大會報告工作的機制等具體措施。高校民主機制健全主要應在管理方式上體現民主，堅持以人為本的理念，提升教職工在學校教學管理中的地位。健全的民主機制與完善的管理體制相結合，實現高校內部行政權力和學術權力的平衡。

5.高校工作機制規范與高校去行政化

依法治校工作機制的涵義比較廣泛，既是指校黨政領導重視依法治校，成立專門的領導小組或辦公室從事法治工作，處理學校內外法律事務，又是指學校各職能部門能夠相互協調，依法管理。高校內部設立法律事務機構的作用是明顯的，一方面，學校章程、規章制度和以學校為主體對外簽訂的各種合同有專門的機構進行合法性審查，能夠規范學校內部管理并避免陷入法律風險。另一方面，高校法律事務機構作為法律服務部門，為全校提供各類法律咨詢或法律援助的同時，對各部門、學院是否做到了依法行政也能起到監督作用。依法治校要求學校各行政部門依法管理，即利用法律作為規范和限制行政權力的武器，雖不能從根本上解決行政化的一些弊端，但在依法行政下，高校的管理必然更加科學規范。

四、結語

我國高校的行政化管理體制根深蒂固，其帶來的弊端已經不容忽視。如何實現高校的“去行政化”，是“一勞永逸”地徹底取消高校的行政級別還是循序漸進逐步改革；是以一種措施就能達到“去行政化”的目的還是應當多種措施綜合運用？筆者的觀點是，高校“去行政化”并不是一個需要獨立研究和解決的問題，其與依法治校的共同內涵決定了二者本質上的一致性，從而，以依法治校作為高校“去行政化”的手段和途徑，應是政府與高校在完成高校“去行政化”的工作中予以重視的內容。

［1］陳思.論高校去行政化語境中的“教授治校”［J］.商品與質量，2010:132-133.

［2］高建.“去行政化”后，高校應走向“法人化”［J］.人才資源開發，2010，（5）:51.

［3］深證特區報.武大校長：大學去行政化不是去掉行政體系［EB/OL］.http://news.sohu.com/20101116/n277654452.shtml.

［4］宣勇.外儒內道:大學去行政化的策略［J］.教育研究，2010，（6）:62-66.

［5］丁永勛.“去行政化”的精髓是規范行政權力［J］.決策探索（上半月），2010，（6）:1.

［6］張斌，蔣淵.現代大學制度架構下高校民主管理［J］.中國勞動關系學院學報，2007，（5）:79-82.

［7］天一.“復旦憲章”如何改變大學［EB/OL］.http://news. ifeng.com/opinion/politics/detail_2011_01/06/4026380_0.shtml.