內蒙古牧區可持續發展的對策

葉興藝，馬 林

(大連民族學院經濟管理學院，遼寧大連116605)

內蒙古牧區的發展令人矚目，但因地制宜探索適合各類牧區的發展模式，實現內蒙古牧區經濟社會的可持續發展更值得思考［1］。

一、樹立生態優先的發展理念實現牧區的人畜草平衡

草原是中國面積最大的陸地生態系統，牧區是主要江河的發源地和水源涵養區，生態地位十分重要。內蒙古自治區地處中國北部邊疆，東西綿延2 400多公里，草原總面積達8 666.7萬公頃，其中可利用面積6 818萬公頃，占全國草原總面積的22%［2］。內蒙古牧區包括7個盟3個地級市，含33個純牧業旗縣、21個半牧業旗縣，合計總土地面積97.3萬平方公里，占全區土地總面積的82%，其中草原面積10.8億畝，占全區草原總面積的82.3%［3］。草原畜牧業是牧區經濟發展的基礎產業，牧民收入的主要來源。

長期以來，由于過度地強調草原的生產功能，忽視了其生態功能，長期的超載過牧導致了大部分草原人畜草關系的持續失衡。即使在被譽為中國目前保存最完好的呼倫貝爾草原，與20世紀80年代相比，當前的草原面積為995.08萬公頃，比80年代減少了134.73萬公頃;草原退化、沙化、鹽漬化面積為398.22萬公頃，比80年代增加了188.51萬公頃，占全市草原面積的40%;1980-2000年的20年間，全市耕地面積增加65.62萬公頃，且被開墾的土地，多集中在植被類型多樣、植物種類繁多、草場質量最好的草甸草原地帶［4］。只有實現草原生態的良性循環，才能為內蒙古牧區的可持續發展奠定堅實基礎。

各級政府已經認識到了只有堅持生態優先的科學發展理念，才能實現牧區的可持續發展。國務院在2011年6月發布的《國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見》中明確提出:“堅持生態優先，協調發展。把草原生態保護建設作為牧區發展的切入點，加大生態工程建設力度，建立草原生態保護長效機制，積極轉變草原畜牧業發展方式，大力培育特色優勢產業，促進牧區經濟與人口、資源、環境協調發展。”［5］內蒙古自治區人民政府2012年1月5日在《關于促進牧區又好又快發展的實施意見》中重申了這一基本理念，并制定了科學的目標和發展路徑。要樹立生態優先的科學發展理念，實現牧區的人畜草平衡，必須加大生態環境保護和建設力度，全面實施自治區“十二五”生態綜合治理建設規劃，認真落實草原生態補獎政策，抓好階段性禁牧、草畜平衡區放養牲畜壓減、生態移民等工作。

二、加強牧區法規與制度建設健全草原合理化流轉機制

隨著內蒙古自治區經濟的快速發展，草原生態惡化問題日益嚴重，違法侵占草原的情況時有發生，開墾草原的行為屢禁不絕，導致自治區草原特別是高質量的基本草原毀損嚴重。為實現對基本草原的強制性保護，維持好草原生態平衡，促進牧區經濟和社會的可持續發展，結合內蒙古實際，制定地方性法規規章和各種制度，則顯得意義深遠。《中華人民共和國草原法》是制定相關法規和制度的依據。2011年9月28日，內蒙古自治區十一屆人大常委會第二十四次會議審議通過了《內蒙古自治區基本草原保護條例》，同日，內蒙古自治區政府主席常務會議審議并原則通過了《內蒙古自治區草原植被恢復費征收使用管理辦法及標準》，內蒙古自治區草原法律法規體系建設基本趨于完善。

隨著內蒙古牧區草原“雙權一制”(草牧場的所有權、使用權和承包責任制)的落實完善和牧區經濟的不斷發展，草原承包經營權的流轉也日益凸顯。事實上，內蒙古自治區政府早在1999年就審議通過了《內蒙古自治區草原承包經營權流轉辦法》，在新時期應針對草原流轉中產生的新問題，完善新形勢下草原流轉辦法，明確草原承包經營權流轉權利和義務，規范草原承包經營權流轉程序，制定解決草原承包經營權流轉糾紛的辦法。在嚴格執行草原“三項保護制度”的前提下，《內蒙古自治區草原承包經營權流轉辦法》鼓勵牧民采取轉讓、轉租、承包、互換、入股等多種形式進行草原合理化流轉，通過草原的合理化流轉，使畜牧業實現基地化、規模化、標準化、集約化和專業化生產，并最終實現草畜平衡，實現人與草原的和諧相處。

三、完善牧區全方位監理體系確保基本草原紅線

2010年中央一號文件《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》首次提出“加強草原監理體系建設，強化草原執法監督。”［6］這表明了草原監理體系建設的必要性和緊迫性，同時也對草原監理體系履行草原執法監督與管理職責進一步提出了明確要求。

內蒙古自治區高度重視草原監理機構的建設，早在1983年，呼倫貝爾市新巴爾虎右旗即成立了全國第一家草原監督管理機構，自治區級的內蒙古草原監理所也于1987年成立，2005年更名為內蒙古自治區草原監督管理所。目前內蒙古自治區已建立了縣級以上草原監督管理機構108個，其中自治區級草原監理機構1個，12個盟市全部建立了草原監理機構，旗縣級草原監理機構96個，占全區旗縣總數的95%［7］。但這些草原監理機構大都與其它機構合署辦公，非獨立部門，整體而言，草原監理力量非常薄弱，人員少、執法設備缺乏、經費不足、手段落后等問題還很突出。建議設立草原監理體系建設專項資金，建立完善的草原生產力監測預警機制、落實基本草原保護制度、加大草原執法力度、加強草原野生植物的保護管理、加強草原防火工作和草原監理隊伍建設。

監理工作的重要一環是基本草原的認定和保護。監理部門要根據相關法律、法規和政策，特別是貫徹新出臺的《內蒙古自治區基本草原保護條例》對基本草原實行特殊保護、加強草原生態保護與建設。內蒙古自治區現有草原13.2億畝，基本草原8.6億畝。基本草原是內蒙古草原的核心，是重要的水源地、放牧場和動植物棲息地，也是內蒙古150多萬戶農牧民賴以生存的地方，是草原保護和開發的一條紅線，保護基本草原是當務之急。

四、落實草原補獎機制加強牧區社會保障體系建設

2010年，國務院常務會議決定建立草原生態保護補助獎勵機制促進牧民增收，從2011年起，在內蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區省(區)，全面建立草原生態保護補助獎勵機制。中央財政每年安排專項資金134億元，分門別類實施禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產性補貼、牧區教育發展和牧民培訓促進牧民轉移就業等。由于長期以來的超載放牧和草原保護不力等因素，中國草原退化加速，可用面積減少，生態功能弱化，同時，牧民增收困難。落實草原補獎機制，是加強草原生態保護，轉變畜牧業發展方式，促進牧民持續增收，推動城鄉和區域協調發展，維護國家生態安全、民族團結和邊疆穩定的必然要求。

草原生態保護補助獎勵機制涵蓋了內蒙古所有牧區和半農半牧區，階段性目標是禁牧4.04億畝，草畜平衡6.16億畝。截至2011年底，內蒙古自治區已有10.1億畝草原落實了生態保護補助獎勵機制，完成總目標的99%，近130萬牧民從中受益［8］。監測顯示，內蒙古牧區2011年生態環境總體惡化的趨勢趨緩，重點治理區域明顯改善的局面進一步鞏固。

但是，草原補獎只能作為一種非常態的補償機制，要實現牧區的生態安全和實現可持續發展，必須加強牧區社會保障體系建設。在全區范圍內形成以社會保險為核心的，糅合社會福利、社會救濟、社會互助及其它方式的科學、合理、系統、規范的現代社會保障體系，使所有牧民在年老、疾病、失業、傷殘或其它因素致使其基本生活發生困難的時候，能夠享受平等的社會保障待遇。加強牧區社會保障建設的入口可為:建立和完善一種家庭養老、集體幫助和國家補助相集合的牧區養老制度;制定牧區新型合作醫療制度，使牧區合作醫療制度化、規范化;全面實施牧區最低生活保障制度，減輕土地的保障功能。

五、推進畜牧業產業化提高牧民生活水平

畜牧業生產的家庭聯產承包責任制改革雖然有效解決了農業生產中的監督問題，并極大地改善了畜牧業生產中的激勵機制，從而在改革初期極大地推動了牧區的經濟和社會發展。但是，“在產品的市場交換活動中，當資產專用性、不完全信息、外部性存在時，利用市場進行交易的成本就會上升。”［9］對于分散居住的牧民而言，無法及時獲得真實、完整的交易信息，隨著市場化程度的不斷加深，這種經營方式越來越呈現出交易費用過高的缺陷，故牧民迫切需要通過成立經濟合作組織，以克服在市場中交易費用過高的問題。這種組織應是牧民為了追求或者改善其共同的經濟利益，按照自愿、自治的原則，通過一套規則體系和制度安排而成立。

從世界范圍內的經驗來看，政府在合作經濟組織的發展中都起著主導作用。首先，牧區各級政府和相關職能部門應利用各種途徑宣傳發展經濟合作組織的意義，提高牧民和利益相關者的認識，譬如對基層組織的領導進行培訓，推廣先進典型等;其次，各級政府應繼續加強對經濟合作組織的政策扶持，創造寬松的發展環境，具體方式可以設立牧區經濟合作組織專項發展基金，重點對落后地區和弱勢群體組成的經濟合作組織給與最大限度的稅收優惠等;最后是推進經濟體制領域的各項改革，實現畜牧業的產業化水平。

大力發展農牧民專業經濟合作組織，鼓勵發展種養專業大戶、家庭農牧場、農牧民專業合作社等，通過經紀人、專業戶、各類中介組織發展訂單農牧業，提高農牧業生產經營的組織化程度和開拓市場能力。總之，內蒙古牧區應以市場為導向，以生態為理念來推進畜牧業的產業化，加速牧區第二、第三產業的發展，發揮特色經濟的優勢作用，提高草原生產能力和牧民生活水平。

六、調整畜牧業產業結構以保障牧區可持續發展

草原畜牧業是內蒙古牧區經濟發展的基礎產業，但它屬于弱質產業，仍未擺脫傳統“粗放型”與“掠奪式”的生產方式。牧民為了畜牧業產量與產值的增長，往往對草原就過度墾殖、掠奪式利用，造成了自然資源與生態環境的破壞，畜牧業生產與生態的惡性循環，所以單靠第一產業的發展是無法使牧區徹底擺脫草原保護和開發的困境。當務之急就是調整牧區產業結構，大力發展生態牧業，因地制宜探索牧區可持續發展模式。近年來，內蒙古牧區部分地區經過不斷嘗試，探索出一些符合其本地區特色的牧區可持續發展模式成為中國探索牧區發展模式的典范。

鄂爾多斯模式:鄂爾多斯曾是內蒙古貧困地區之一，十六大以來，全市上下大力貫徹落實科學發展觀，一躍成為內蒙古經濟社會發展的排頭兵，其經濟、社會發展主要指標進入全國前列，創造了邊疆民族地區實現跨越式發展的奇跡。“鄂爾多斯模式”的特點就是“堅持不懈轉變經濟增長方式，不斷推進制度創新，依托資源而不依賴資源，推動資源深度開發，提高資源附加值，從而把資源優勢轉變為競爭優勢。”［10］

錫盟模式:錫林郭勒盟是傳統畜牧業地區，但單純的畜牧業發展，無法帶來經濟的飛躍，且造成新的生態問題。2003年后錫盟盟委行署提出了經濟轉型的口號，在發展畜牧業的同時，重點發展新型工業，營造生態建設與經濟發展雙向平衡。錫盟資源較豐富，已探明煤炭儲量1500億噸，其他有色金屬、非金屬的儲量也很可觀，依托資源優勢大力發展煤化工、有色金屬開采等項目，使大量農牧民轉移到第二、第三產業中來，從而壓減牲畜數量，緩解生態難題。在生態建設與經濟發展的博弈中，錫林郭勒四兩撥千斤，用占全盟1%左右面積的土地發展工業，贏得近99%草原生態的修復，科學詮釋了何謂可持續發展。

克旗模式:克什克騰旗地處燕山山脈、大興安嶺山脈和渾善達克沙地三大地貌的結合部，獨特的地理位置、特殊的地質結構造就了美麗神奇的自然景觀，集山川、河流、林木、湖泊、深深地草原、文物古跡、古地質遺跡于一體，素有塞外“金三角”、“內蒙古縮影”及“內蒙古百寶箱”之稱。克旗旅游資源十分豐富，現已建成以達里湖為中心的貢格爾草原風情旅游等五大旅游區域，形成世界地質公園地質地貌等十大旅游景觀。近年來更是打造了世界地質公園、草原生態和民族文化三大旅游品牌，旅游業發展突飛猛進，已經成為全旗第三產業的龍頭和新的經濟增長點，克旗也因此迅速成為自治區旅游大旗，成為已全區乃至全國旅游業的一張精美名片。

總結上述各地發展模式，可以得出結論:探索可持續發展模式，首先要因地制宜，發揮本地區的優勢，探索適合本地區的發展模式;二是要實現資源整合，調整牧區產業結構;三是要堅持生態優先的發展理念，實現經濟增長與生態保護的平衡。

［1］內蒙古農牧民去年人均年純收入增長20.1%［N］.呼和浩特日報，2012-02-17(3).

［2］內蒙古自治區統計局，國家統計局內蒙古調查總隊.內蒙古統計年鑒2011［M］.北京:中國統計出版社，2011.

［3］田永明.內蒙古牧區發展專題調研報告［J］.北方經濟，2011(6):22-28.

［4］毛欣欣，王廣利，朝克巴特爾.呼倫貝爾草原生態環境現狀分析［J］.呼倫貝爾學院學報，2010(10):1-5.

［5］國務院關于促進牧區又好又快發展的若干意見［EB/OL］.［2011-08-09］.中央政府門戶網站，www.gov.cn.

［6］中共中央、國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見［EB/OL］.［2010-01-31］.新華網，http://www.xinhuanet.com/.

［7］內蒙古自治區草原監理體系建設成效顯著［EB/OL］.［2010-10-15］.中國草原網，http://www.grassland.gov.cn.

［8］內蒙古草原生態保護補獎面積已落實99%［EB/OL］.［2012-02-22］.新華網，http://www.xinhuanet.com/.

［9］馬彥麗.我國農民專業合作社的制度解析［M］.北京:中國社會科學出版社，2007:54.

［10］鄂爾多斯的傳奇模式［N］.西部時報，2009-10-23(9).