論新型農村養老保險制度中政府財政支持的必要性

盧成會

（安徽工業大學文法學院，安徽馬鞍山243032）

論新型農村養老保險制度中政府財政支持的必要性

盧成會

（安徽工業大學文法學院，安徽馬鞍山243032）

在整個社會保障體系改革中，新型農村社會養老保險制度的建立是其中重要的組成部分，它關系到農村社會保障改革的進一步深化和整個社會保障制度的可持續發展，也關系到整個國家農村社會保障制度與城市社會保障制度的協調發展和社會的長治久安。自新中國成立以來，由于特定的歷史原因，農村社會保障制度的建設一直處于一個非常低的階段。新型農村養老保險制度的建立，對我國農村社會保障制度的建設及完善有著重要的影響，也關系到我國整個社會保障體系的發展和完善，而我國政府適當的財政支持是這一制度建立和完善的物質基礎。

社會保障；政府財政支持；新型農村養老保障

一、新型農村養老保險制度建立和發展的需要，即制度本身的需要

從新中國成立以來，我國政府一直采取的是重城市輕農村的發展戰略，使得城市和農村在社會政策和經濟發展方面存在著巨大的差距。社會保障制度作為社會政策的一部分，也出現了城市與農村的二元化格局狀態。這樣不僅不能滿足我國農村居民對社會保障的基本需求，農村社會保障的低水平運行也不利于社會政策實施的公平性。2009年國務院決定在10%的地區開展新型農村養老保險試點，計劃到2020年在全國普遍實行新型農村養老保險制度。這是對現有社會保障體制困境的一種突破，也在很大程度上縮小了城鄉社會保障制度的差距，更好的體現出社會保障制度的公平和公正性。但作為一種新實施的社會保障制度，更需要國家財政的支持，與以往農村社會保障制度的發展需要制度支持相比，如今新型農村社會保障制度的發展及其鞏固更需要國家資金的支持。

新型農村養老保險制度作為一項新的社會政策，它的實施關乎著全國農民的切身利益，也關乎著國家和社會的穩定及發展。而這一制度在建立之初，就要承擔起非常龐大的養老保險金的支出功能，來維護其參保人的利益。而新型社會保障制度又剛剛建立，在養老保險基金的收入方面存在著許多困擾，如果不能妥善的處理好這一問題，就可能導致其制度的流產。所以從新型農村社會保障制度的穩定和發展方面需要國家財政的大力支持。然而從近幾年的新型農村養老保險制度的實踐上看，新型農村養老保險制度發展比較緩慢，其根本原因是新型農村養老保險制度在發展中遇到的基金困境。以往研究也表明，新型社會保障的開展，如果有政府財政的支持，農民的參保意愿也就比較強烈。而新型農村養老作為剛剛建立起來的社會保障制度更需要民眾的參與和支持，如果得不到民眾的支持和參與其制度也喪失了發展的動力和基礎。所以新型農村養老保險的政府財政支持得不到解決，不僅影響新型農村養老保險制度所期望產生的制度效應，而且影響新型農村養老保險制度的可持續發展。

二、緩解農村人口老齡化加劇和土地養老的局限性的需要，即現實需要

有學者預計我國農村老年人口2012年將達到1．2億，所以中國農村的老年人口的基數是非常大的，其老齡化的速度也是比較快的。近年來，由于我國工業化、城市化的發展及我國高等教育規模的不斷擴大，使得大量農村年輕勞動力向城市轉移，進而使農村人口老齡化速度進一步加快。預計到2020年以后，農村老齡人口占總人口的比例每年都會高于城市3至6個百分點。［2］（P68）值得注意的是，我國進入了老齡化社會，但經濟還處于相對落后階段。與我們國家形成鮮明對比的是，西方國家進入老齡社會時，經濟較為發達，年均收入都在5000美元以上，而我國農村人均收入2009年剛剛超過5000元人民幣。［2］（P68）我國農村人口老齡化的特點決定了我們國家將面臨較為嚴重的養老負擔，而傳統的家庭養老很難承擔起這種養老責任，這就需要政府介入，來分擔養老壓力，構建完善的養老社會保障體系。

土地作為農民最重要的生產要素和生活收入來源，被看做是農民最重要的依靠。但近幾年來隨著工業化和城市化的發展，許多土地被城市工業占用，同時有許多地方政府把變賣土地作為其重要的財政來源，非法征集農民的土地。在這種情況下農民開始分化，一部分農民開始喪失土地，成為失地農民；另一部分農民雖然沒有完全失去土地，但其土地數量也在逐年減少。同時隨著我國經濟發展，產業調整，通貨膨脹等因素的發生，農業種植獲得的收入不能很好的預防社會風險和自然風險，這就需要政府的介入，來預防養老風險。因此，新型農村養老保險制度的建立和完善對于農村養老具有重要的意義。

三、縮小農村和城市的貧富差距，維護社會安全穩定的需要，即社會需要

中國城鄉發展失衡、差距日趨擴大，是當前我國經濟生活中存在的突出矛盾之一。按照國家統計局提供的數字，2006年，中國的城鄉差距達到3．28倍。根據國家統計局的看法，如果再進一步地具體化，情況要嚴重的多；如果扣除農民用于生產的費用，再把城市居民享有的福利也考慮進來，那么城鄉差距將進一步拉大5到6倍，世界絕大多數國家的城鄉差距在1．7倍之內。中國的城鄉差距位居世界第一位。［3］（P4）社會保障體系建設，是對國民收入的再分配。社會保障制度設計的好，則有利于城鄉居民收入差距的縮小。反之，則會拉大城鄉居民收入差距。與西方發達國家相比，我國社會保障制度縮小收入差距的功能還沒充分發揮；相反，由于國家經濟發展中心和社會政策發展中心都放在城市，忽視了農村經濟和社會政策的發展和完善，這種重城市輕農村的設計方式更是拉大了城鄉收入差距，造成了新的城鄉間社會不公平。而作為農村社會保障主體部分的新型農村養老保險制度的發展和完善，在縮小城鄉福利水平和社會保障水平差距方面可以起到舉足輕重的作用。

從社會的角度看，任何一種社會制度都需要動力機制和穩定機制，市場機制即是現代各國經濟發展的首選動力機制，而社會保障則充當著首選的穩定機制。［4］（P249）穩定的社會秩序和良好的社會環境是社會經濟發展和人民生活幸福的重要保證，然而，在我國農村，各種養老問題卻是客觀存在的。農村養老問題如果得不到有效解決，任其發展，必定演化為公共危機。如歷史上爆發的農民起義和農民戰爭，都與生存問題得不到很好的解決，進而使得群眾與政府的矛盾激化有著直接的關系。所以建立完善的新型農村養老保險制度對于社會的穩定和發展具有重要意義。

在養老保險的繳納方面，不管是發達國家還是欠發達國家一般都需要參保者本人繳納一部分費用，區別在于兩者在繳納比例的規定上有所不同。我國新型農村養老保險制度在費用繳納方面采取的是個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的方式，但養老保險的額度非常低。相對我國農村養老保險制度來說，政府在城市養老保險制度上承擔的財政責任更大一些。這對農村養老保險制度的建設和發展存在非常大的不公平性。而在我國現行的農村社會養老保險制度中，農民要想獲得較高的社會保障水平就必須多繳納社會保障費，但農民的可支配收入有限，這就在很大程度上限制了農民對新型農村養老保險制度的需求，無形之中給農村的弱勢群體或貧困者設立了制度進入門檻。導致他們被排除在新型農村養老保險制度之外，從而阻礙了新型農村養老保險制度覆蓋范圍的擴大。農民繳費能力有限，再加上新型農村養老保險制度財政支持不夠，造成了目前新型農村養老保險制度發展步履維艱。新型農村社會養老保險制度具有非營利性、普遍性和強制性的特點，這又決定了政府必須在新型農村養老保險制度建設方面承擔不可推卸的責任。總的說來，應表現在制定完善的農村養老保險政策，并提供適當的財政支持。這不僅有利于新型農村社會保障制度的發展，而且也可以極大地縮小城市與農村的福利差距，進而減小城鄉之間的總體差距，維護社會穩定和發展。

四、有利于社會政策實施的公平和公正，即制度設計公平、公正的需要

社會政策的實施必須要保證公平、公正。正如羅爾斯所說：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效和有條理，只要它們不正義，就必須加以廢除和改造。”［5］（P3）中國現階段農村之所以會出現大量的弱勢群體，其原因是多樣的，涉及到社會的各個方面。其中有一個十分突出卻容易被人忽視的原因，就是福利政策缺乏公正性。首先，無論城市居民還是農村居民，都應當得到相同的社會政策庇護；其次，在對社會發展的貢獻上，很難去衡量是城市公民對社會發展的貢獻大，還是農村公民對社會發展的貢獻大。例如：一個修高速公路或高速鐵路的農民工和一個國有企業燒鍋爐的普通工人，就其對社會的貢獻來說是很難進行衡量的，有可能農民工所做的貢獻要比普通國有企業工人所作出的貢獻還要大。正如吳忠民教授所說：“社會公正應當是維護每一個社會成員或社會群體的合理利益為基本出發點，而并不意味著一定要刻意地站在哪一個特定社會群體的立場上來制定帶有整體性的社會經濟政策和基本制度。這是因為，一旦站在特定社會群體的立場來制定帶有整體性的社會經濟政策或設計基本的制度，那么便會不可避免地使基本政策或基本制度帶有傾向性，從而損害其他社會群體的合理利益。”［3］（P29）社會保障制度從設計之初就體現出了人為的傾向性，缺乏社會制度的公平性和公正性。新型農村社會保障的實施和提出正是對以往社會保障設計中存在問題的一種修正，使社會保障制度在整體上更具有公平、公正性。

從西方發達國家農村社會養老保險制度發展的歷史經驗看，政府對其制度的支持力度在很大程度上決定著本國養老保險制度發展的進程。不管是發達國家還是發展中國家，只要沒有政府強有力的財政支持，那么新型農村養老保險制度的建設和發展都只能是無源之水，無本之木。正如學者米紅所說，“農村養老保障尤其是養老保險在實行10余年后，仍然看不到基本解決的前景。形成這種局面的原因雖然與農村經濟發展水平相對緩慢、通貨膨脹、農民收入增長緩慢以及養老保障意識不強等因素有關，但主要原因還是政府責任的缺失。其中政府經濟責任的缺失挫傷了農民投保的積極性，導致農村養老保障發展滯后。”［6］所以新型農村養老保險制度能否穩定健康運營，實現其制度設計的價值，在很大程度上取決于政府財政的支持力度。

［1］李迎生．中國社會保障制度改革的目標定位新探［J］．社會，2006，（2）．

［2］王利軍．中國養老金缺口財政支付能力研究［M］．北京：經濟科學出版社，2008．

［3］吳忠民．走向公正的中國社會［M］．濟南：山東省人民出版社，2008．

［4］鄭功成．社會保障學［M］．上海：商務印書館，2003．

［5］〔美〕約翰·羅爾斯．正義論［M］．北京：中國社會科學出版社，2006．

［6］米紅．農村社會養老保障理論、方法和制度設計［M］．杭州：浙江大學出版社，2007．

安徽工業大學青年教師科研基金項目；安徽省教育廳人文社科一般項目（編號：SK2012B086）。

政府財政支持是新型農村養老保險制度建設和發展的前提，也是政府引導農民以保險的形式分散和轉移風險的義務和責任。李迎生教授認為，政府擔負著構建與經濟發展水平相適應的農村社會保障制度的基本框架，建立健全農村社會保障的管理體制，兌現國家對農村社會保障的財政責任并推動多渠道籌集農村社會保障資金，確保建立健全農村社會保障的管理體制，確保農村社會保障基金的保值增值，建立健全農村社會保障事業的監管機制，推動農村社會保障制度立法建設，以及創造適宜農村社會保障制度建設的外部環境等重要職責。［1］新型農村養老保險制度的建立和完善，關系到我國整個社會保障制度改革的成敗，也關系到整個社會的長治久安。而這些都取決于政府對新型農村養老保險制度的長期的、穩定的和適當的財政支持。政府財政支持的意義主要有以下幾個方面：

盧成會（1983－），男，碩士，安徽工業大學文法學院勞動與社會保障系助教，主要從事社會保險理論及實務研究。