藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府橫向合作——以青島市政府與日照市政府的合作為例

楊了了

（青島大學國際商學院，山東青島，266071）

藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府橫向合作
——以青島市政府與日照市政府的合作為例

楊了了

（青島大學國際商學院，山東青島，266071）

政府間的橫向合作是當前公共管理運動的重要內(nèi)容。打造藍色經(jīng)濟區(qū)，實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地方政府的共贏，山東半島各城市間就要充分發(fā)揮政府橫向合作關(guān)系的作用，并以政府間合作促進經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市的共同發(fā)展。青島市與日照市兩市相連，自然和人文環(huán)境眾多相似，建立兩市政府利益分享和補償機制，在公共政策制定、危機處理、環(huán)境治理等公共事務(wù)領(lǐng)域進行橫向合作至關(guān)重要。

政府橫向合作；府際關(guān)系；藍色經(jīng)濟區(qū)

當今世界，區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展極大地推動了地方政府之間的交往與合作，由此構(gòu)成了政府橫向合作關(guān)系。政府橫向合作關(guān)系也稱為橫向府際關(guān)系，主要是指橫向的地方政府之間的合作關(guān)系，即同級地方政府之間的關(guān)系。國務(wù)院于2011年1月6日批復《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標志著山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)已正式上升為國家戰(zhàn)略。藍色經(jīng)濟區(qū)各城市要實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享，就要充分發(fā)揮政府合作關(guān)系作用，以政府合作促進城市共同發(fā)展。

一、藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)背景下的政府橫向合作及其必要性

藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的政府橫向合作主要是指《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》所規(guī)定區(qū)域的城市與其他地區(qū)同等級別城市之間，所規(guī)定區(qū)域的城市相互之間以及區(qū)域內(nèi)各沿?？h之間的政府合作。藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府間的橫向合作關(guān)系的建立，最終的目的是為了實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地方政府的共贏，實現(xiàn)政府效用的最大化和整體利益的最大化。目前，青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照6市政府間已逐步建立起各種形式的合作交流機制，對促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，推進各種要素共享，加強政府間多方面橫向合作起到重要作用。區(qū)內(nèi)各個地級市也積極與藍色經(jīng)濟區(qū)以外的其他地級市建立橫向合作關(guān)系，例如與天津、大連等發(fā)展海洋經(jīng)濟的城市簽署相關(guān)框架協(xié)議，對促進當?shù)睾Ｑ蠼?jīng)濟發(fā)展事業(yè)具有重大意義。

山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府的橫向合作是實現(xiàn)統(tǒng)籌統(tǒng)管、互補有無、共同發(fā)展的前提條件，對于藍色經(jīng)濟區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實的必要性。

1.藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府的橫向合作是藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略得以實施的基本保障。經(jīng)濟區(qū)的功能規(guī)模、經(jīng)濟實力不是單個行政區(qū)功能、實力的疊加，而是海陸資源整合優(yōu)化的結(jié)果。只有充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，減少不必要的損失，達到整體功能效用最大化就必須實現(xiàn)區(qū)內(nèi)政府的橫向合作，才能打破行政藩籬，實現(xiàn)跨行政區(qū)域公共產(chǎn)品的有效供給和公共資源的有效利用，從而實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的優(yōu)勢互補。

2.藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府有效的橫向合作有助于協(xié)調(diào)多方利益，避免非理性集體行動帶來的損失，形成“雙贏”、“多贏”。從博弈論角度說，山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的各地政府都有著各自的利益訴求和利益偏好，這就意味著各個城市的政府之間都會產(chǎn)生相互的博弈。而與一定規(guī)模和資源實力的地方政府進行橫向合作，可以尋求地方政府的自利性和他利性之間的一種平衡，避免政府個體因謀求利益最大化而進行非理性集體行動所導致的各種損失，從而最終形成“雙贏”、“多贏”的理想狀態(tài)。

3.藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)政府的橫向合作有助于消除經(jīng)濟區(qū)發(fā)展過程中產(chǎn)生的負外部效應(yīng)，有利于山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的長遠可持續(xù)發(fā)展。在藍色經(jīng)濟區(qū)區(qū)域經(jīng)濟活動中，一方面，由于市場缺陷、政府理性、行政區(qū)化等原因，政府行為可能產(chǎn)生不同行政區(qū)中產(chǎn)業(yè)重疊設(shè)置、經(jīng)濟區(qū)內(nèi)環(huán)境污染、自然資源使用不當?shù)蓉撏獠啃?yīng)；另一方面，基于經(jīng)濟人假設(shè)和市場存在盲目性特征，市場利益主體追求經(jīng)濟利益的同時不惜損害環(huán)境等現(xiàn)象頻現(xiàn)，其相應(yīng)產(chǎn)生的負外部效應(yīng)需要通過相關(guān)地方政府統(tǒng)防統(tǒng)治，共同加強管制來解決。區(qū)內(nèi)政府的橫向合作有助于克服發(fā)展中產(chǎn)生的負外部效應(yīng)的有力措施，推動山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)又好又快的發(fā)展。

二、青島政府與日照政府橫向合作的現(xiàn)狀及主要問題

隨著山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略的確立實施，青島政府與日照政府合作意識進一步增強，通過多方面的有效合作交流，在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進制造業(yè)、旅游、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及科教文衛(wèi)領(lǐng)域都取得了良好成效。兩地政府在2008年青島日照政府合作峰會上簽署了《關(guān)于加快推進區(qū)域一體化發(fā)展的備忘錄》，初步對交通等公共物品的合作供給達成一致，提出“九個一體化”，圈定了兩市一體化發(fā)展的重點。在交流機制的建設(shè)上，青島政府和日照政府就建立了市長聯(lián)席會議制度，并逐步建立起論壇和合作洽談會等制度。兩地政府注重共同引導社會組織、相關(guān)行業(yè)和相關(guān)企業(yè)的跨地區(qū)合作，在兩地政府的積極引導下，青島港和日照港共同投資成立集裝箱公司，建設(shè)集裝箱碼頭，形成了政府間和非政府間的良性互動，大大促進了兩地經(jīng)濟的發(fā)展。兩市政府還在危機應(yīng)對和治安管理方面積極合作，例如青島市遭遇滸苔自然災害的危急事件時，日照市在攔截清理所轄海域滸苔的同時，組織打撈船隊和運輸車輛馳援青島；在國際奧林匹克帆船賽舉辦期間，日照市調(diào)集公安力量投入奧運安保，做出突出貢獻。

青島市和日照市兩市政府橫向合作關(guān)系的初步建立對推進兩市發(fā)展具有重要意義，但目前的廣度和深度還遠遠不能適應(yīng)山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，還存在以下主要問題：（1）兩市縣級政府橫向合作深度廣度力度不夠，協(xié)調(diào)聯(lián)動機制仍需完善。兩市政府合作還停留在初級階段，合作范圍有待拓展，合作空間有待擴大。（2）兩市法制化、制度化程度有待提高。兩市橫向合作缺失法制法規(guī)的支撐，亟需在關(guān)鍵問題上進行法制化、制度化改革，對違背區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象同抓共管。（3）海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)面臨趨同和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的壓力，臨港產(chǎn)業(yè)有雷同化趨勢，2008年數(shù)據(jù)顯示兩市工業(yè)結(jié)構(gòu)重合率達到57.6%。另有數(shù)據(jù)顯示，青島市2009年的城市首位度僅達到1.54，比合理值約低0.5，“弱核”現(xiàn)象明顯。（4）政府管理缺少政府間合作考核機制，政府合作意識仍需增強，合作手段仍需改進，加快實現(xiàn)信息資源的共享。（5）創(chuàng)新力不夠，科技軟環(huán)境仍需優(yōu)化，人才機制仍需完善。

三、完善青島政府與日照政府進一步合作的現(xiàn)實路徑選擇

青島市和日照市要根據(jù)藍色經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略定位，結(jié)合實際，按照“以陸促海、以海帶陸、海路統(tǒng)籌”的原則，積極推進兩市政府的橫向合作，探索適合兩市發(fā)展現(xiàn)狀的實現(xiàn)路徑。

（一）加強兩市公共政策合作，實現(xiàn)環(huán)保共管、信息共享，實現(xiàn)公共服務(wù)對接，形成符合兩地實際的公共事務(wù)治理模式，推動雙贏協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展

兩市自然和人文條件的眾多相似性使兩市發(fā)展具有眾多相似處，因此兩市政府可相互借鑒發(fā)展中的先進經(jīng)驗，建立兩市政府利益分享和補償機制，在公共政策制定、危機處理、環(huán)境治理等公共事務(wù)領(lǐng)域進行橫向合作，建立政府公共服務(wù)互惠制度，實現(xiàn)社會服務(wù)對接。在土地使用制度、外資引進制度、人才流動制度等方面加強交流，進行行政協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)，努力創(chuàng)造兩市發(fā)展的無差異的政策環(huán)境。逐步形成和完善“合作治理法規(guī)”等地方法律法規(guī)，以法制化手段強化兩市的管理機制。同時，應(yīng)盡快實現(xiàn)信息資源共享，利用現(xiàn)代化手段搭建兩市信息互通平臺，尤其是電子政務(wù)信息平臺。兩市政府通過電子政務(wù)系統(tǒng)可以提高兩市政府信息的傳播速度，降低傳播成本，提高政府工作效率。推進加強社會信息的溝通，借助《半島都市報》增設(shè)的“日照新聞”版面、“半島人才網(wǎng)”的半島招聘信息等信息平臺，實現(xiàn)“青日同城化”。

（二）堅持兩市功能對接，實現(xiàn)協(xié)同建設(shè)，形成公共物品合作供給模式

由于公共產(chǎn)品具有外溢性的特點，兩市中任一城市政府提供公共產(chǎn)品對另一城市產(chǎn)生的效益，不需要另一城市政府承擔相應(yīng)成本費用，因此，“青日同城化”建設(shè)中可以共同規(guī)劃，協(xié)同發(fā)展，在兩市公共物品供給方面進行合作。兩市政府可在接壤地帶協(xié)同建設(shè)“共建區(qū)”，實現(xiàn)生產(chǎn)要素集約利用，推進兩市融合和共同發(fā)展的進程。兩市可推進醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)之間進行共建、聯(lián)合，共享醫(yī)療衛(wèi)生資源，發(fā)揮系統(tǒng)整體效益。可進一步加強兩市間交通的共同規(guī)劃，設(shè)施共同建設(shè)。推進鐵路、公路、水路、城際輕軌的全面對接，協(xié)同建設(shè)功能互補、互聯(lián)互通的綜合立體化交通體系。

（三）聯(lián)合實施科技興海戰(zhàn)略，完善人才共享機制，注重塑造城市創(chuàng)新力，增強競爭力

積極推動兩市海洋新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升自主創(chuàng)新能力和先進成果的轉(zhuǎn)化水平。兩市可通過開展“兩市政產(chǎn)學研洽談會”等方式，增強政產(chǎn)學研的合作。重視青島市已擁有的大量海洋藥物、海洋功能食品、海洋生化制品、海洋活性物質(zhì)及新材料、海洋能源開發(fā)等企業(yè)集聚所帶來的集群效應(yīng)，輻射日照地區(qū)。在兩地政府引導下，發(fā)揮青島市眾多高校的集聚產(chǎn)生的巨大科研作用，帶動日照市高校發(fā)展，加強兩地高校已有海洋學科建設(shè)，增設(shè)新興海洋科技發(fā)展學科，大力培養(yǎng)海洋工程、海洋生物、海洋環(huán)境等相關(guān)學科領(lǐng)域的國際化、創(chuàng)新型高素質(zhì)人才。青島市現(xiàn)擁有1.5萬海洋人才，逐步打造起“藍色人才硅谷”。要加強青島市海洋人才集聚效應(yīng)對日照藍色經(jīng)濟的推動作用，搭建兩市人才交流平臺，依靠兩市人才共享機制，實現(xiàn)人才共用，將人力資源效用最大發(fā)揮，構(gòu)筑具有國際影響力的海洋科技人才高地。

（四）加強政府內(nèi)部管理，將政府合作關(guān)系成熟度指標引入政府官員績效考核機制中

通常對政府官員進行績效考核的依據(jù)主要是在任期間的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展貢獻，一般表現(xiàn)為地區(qū)GDP的增長率。這就容易導致官員為實現(xiàn)地區(qū)GDP增長而放棄長期的大區(qū)域利益，片面追求短期小地域利益，忽視政府間的橫向合作。政府合作關(guān)系成熟度是指某一政府與其他政府在制度建設(shè)、要素共享等多個方面發(fā)展穩(wěn)定、共贏合作關(guān)系的狀態(tài)和程度。青島和日照兩市政府可率先將這一評判標準量化，把合作關(guān)系成熟度指標引入到政府官員的績效考核中，從根本上抑制政府官員的短期利益傾向，提高政府管理水平。

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［1］OECD.Local Partnerships For Better Governance［M］.Paris:OECD，2001.

［2］陳耀，胡定國，生步兵.藍色經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式研究—以山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)為例［J］.東方行政論壇，2011（12）.

［3］張華.“黃”“藍”戰(zhàn)略引領(lǐng)山東科學發(fā)展［J］.山東社會科學，2011（9）.

［4］于慎澄.實現(xiàn)藍色跨越 建設(shè)全國藍色經(jīng)濟領(lǐng)軍城市［N］.青島日報，2012-02-25.

［5］張明軍，汪偉全.論和諧地方政府間關(guān)系的構(gòu)建：基于府際治理的新視角［J］.中國行政管理，2007（11）.

F127

A

楊了了（1988-），女，碩士研究生，研究方向為政府經(jīng)濟。