論IMF在主權債務危機解決中的定位和作用——以IMF貸款框架改革為視角

尚 毅

（華僑大學法學院，福建泉州，362021）

論IMF在主權債務危機解決中的定位和作用
——以IMF貸款框架改革為視角

尚 毅

（華僑大學法學院，福建泉州，362021）

世界各國為擺脫金融危機的陰霾，通過大量舉借外債來刺激經濟增長，加之經濟結構不合理以及經濟政策失誤等原因，從而產生了主權債務危機問題。因此，向IMF申請貸款就成了各國解決主權債務危機的一個重要途徑。在此以IMF貸款框架改革為視角，基于IMF的宗旨和職能來論述IMF在主權債務危機解決中的定位和作用，通過分析IMF貸款框架改革后仍然存在的不足，對其今后進一步改革提出了建設性意見。

IMF；主權債務；貸款框架改革；國際最后貸款人

2008年全球金融危機爆發以后，世界各國經濟倍受打擊，復興之路艱難而又緩慢。為了盡快擺脫國際收支失衡以及償還到期債務，希臘、匈牙利以及其他一些面臨主權債務危機的國家不得不向國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，以下簡稱IMF）求援。因此，基于IMF的宗旨和職能，在IMF框架下討論IMF貸款政策對于主權債務危機的解決有著重要的現實意義。

一、IMF對于主權債務危機解決的國際法基礎

1944年7月22日，《國際貨幣基金協定》（以下簡稱《IMF協定》）在聯合國貨幣金融會議上獲得通過，并于1945年12月27日生效同時，一個能夠處理日常國際貨幣事務的全球性組織——IMF宣告成立。目前，IMF共有187個成員國，［1］涵蓋了世界上絕大多數國家和地區。

根據《IMF協定》第3條的規定，對每一會員國將分配以特別提款權表示的份額，每一會員國的認繳額應等于其份額，并在適當的存款機構全部繳付給基金。由此可見，各會員國繳納的份額是基金的主要資金來源。更為重要的是，各會員國繳納份額的多少決定其可向基金貸款的多少。IMF向國際收支不平衡的會員國提供貸款幫助，不同的貸款機制對貸款利率、期限和最高限額等有不同的規定。目前，IMF貸款大致分兩類：非優惠性貸款和優惠性貸款。所有會員國都可申請非優惠性貸款，而優惠性貸款只有低收入的貧困國家才能申請。所謂非優惠性貸款，其利率只是比市場利率略低，以體現IMF國際合作組織的性質。

除了提供貸款外，IMF的具體工作還包括對會員國經濟政策的監督、磋商和技術援助。在監督工作中，IMF對會員國的經濟政策形成書面文件并進行全面分析，然后與會員國進行單邊磋商并對某些可能出現的具體問題提出政策建議。《IMF協定》第4條第3節規定的對外匯安排的監督就是一個體現。此外，IMF還在其擅長的領域對會員國提供技術援助，例如財政貨幣政策的設計和執行、中央銀行的運行、統計數據的收集和發表等等。［2］

綜上所述，IMF會員國基于共同意志加入《IMF協定》，就意味著其愿意接受IMF所規定的權利和義務。就義務而言，根據條約必守原則，IMF會員國再加入IMF的同時必須踐行其承諾，也就是IMF對于各成員的各項要求，如果不履行，該會員國就要承擔一定的國家責任。就權利而言，會員國有選擇是否完全行使它們權利的自由，如果不行使，只要與這些權利有聯系的任何義務能得到履行，這種不行使就與國際法無關。［3］然而，權利總是與一定的利益相關聯，除非是因為某些微乎其微的“禮讓”，會員國當然是十分樂意接受并行使其權利的。而IMF是具有合作性質的國際金融組織，其宗旨之一就是“在充分保障下，以基金的資金暫時供給會員國，使其有信心利用此機會調整其國際收支的不平衡，而不致采取有害于本國的或國際的繁榮的措施”，這也是IMF成立的一個重要目的。

二、IMF在主權債務危機解決中的定位與分析

首先，IMF貸款具有鮮明的短期性和救援性質。在主權債務危機情況下，IMF貸款的主要目標就是促進恢復對債務國的市場信心，即通過提供一大筆資金支持債務國的經濟調整計劃，以減緩和制止資本外流，并促使恢復私人資本市場準入。對債務國來說，獲得IMF的資金援助不僅可以解燃眉之急（償還到期債務），而且有助于恢復本國資本市場的信心。因此，從這個角度出發，IMF在主權債務危機中扮演的是“國際最后貸款人”角色。然而，IMF是否是最合適的“國際最后貸款人”，有必要作進一步的分析。單從貸款來講，世界銀行（World Bank，以下簡稱WB）也具有為會員國提供貸款的職能，好像也適合做“國際最后貸款人”，其實不然，盡管世界銀行也可以為會員國提供貸款，但它并不適合做“國際最后貸款人”。由二者的區別可以看出來。第一，貸款目的不同。IMF旨在幫助會員國調整其國際收支失衡問題，縮短會員國國際收支不平衡的時間，并減輕其程度；而WB旨在通過提供和組織長期貸款和投資，為會員國提供生產性資金，促進會員國經濟發展。第二，貸款對象不同。根據《IMF協定》，會員國發生國際收支暫時性不平衡時，IMF可向其提供援助性貸款，也就是說IMF貸款的對象是針對所有會員國；而對于WB而言，二戰初期，其貸款主要集中在歐洲國家，1948年之后開始轉向亞洲、非洲、拉丁美洲等發展中國家。［4］第三，貸款用途不同。IMF的貸款主要是用于解決會員國的實際經濟困難，平衡國際收支；而WB貸款多為項目貸款，主要用于工業、農業、能源、運輸、教育等諸多領域。除此之外，在貸款條件、期限、利率上二者也有明顯不同。由此可見，在主權債務危機解決中，IMF比WB更適合做“國際最后貸款人”。

其次，IMF貸款可作為主權債務重組計劃的有效助推手段。從主權債務危機解決途徑來講，主權債務重組是解決主權債務危機的一種有效方法，它突破了傳統的國際救助的局限性，讓私人部門參與危機結局。如果說IMF貸款是一種國際官方融資解決方法，那么主權債務重組就是與之相對應的一種私人部門解決方法。因此，如何協調這二者之間的關系，就成為一個值得討論的話題。雖然在有些情況下，IMF貸款確實成功地避免重組，如1994年墨西哥危機，但是在其他情況下，它并沒有成功地使國家及其債權人避免違約，如1998年俄羅斯和2001年阿根廷。在后一種情況下，IMF提供的資金僅僅是推遲的了已然不可避免的重組，而這些耽擱只是增加了所有有關方的重組成本。［5］筆者認為，IMF貸款與主權債務重組之間是相互配合、互為補充的關系。如果債務國在債務重組之外，還可以依靠IMF貸款計劃，則主權債務重組所發揮的作用就會更大。這些貸款計劃能夠幫助債務國反彈，迅速恢復生產力。此外，它們還有助于控制流動性危機、恢復不穩定的債務和外匯市場的信心，對債務國擺脫危機，最終實現國際收支的平衡，發揮著不可忽視的作用。

三、IMF在主權債務危機解決中的作用與評價

若要正確認識和評價IMF在主權債務危機解決中的作用，我們必須明確其貸款政策及其相關條件。下面將結合2009年IMF貸款框架改革的相關內容來論述IMF在主權債務危機解決中的作用。

（一）危機前的預警作用

根據《IMF協定》第4條第3節第（b）款的規定，為了履行上述（a）款規定的職能，基金應對各會員國的匯率政策行使嚴密的監督，并應制定具體原則，以在匯率政策上指導所有會員國。由于近年來各國金融危機發生頻繁，IMF在墨西哥金融危機后建立起一套危機預警機制，其中包括數據系統。［6］實際上，2007年，美國次貸危機爆發伊始，IMF就開始密切關注危機發生的原因及其演變趨勢，并適時進行各種預測。2007年6月5日，美聯儲主席伯南克曾樂觀表示，次貸抵押貸款部門遇到的麻煩不太可能擴散至更廣泛的經濟領域或金融體系中去。但IMF卻認為，美國樓市一日未恢復，金融市場都不可能好轉，而后來發生的事實也有力地證明IMF的預測是正確的。其實早在IMF在2010年1月期的《全球金融穩定報告》中就曾表示，歐洲發行國，特別是希臘，由于評級下調或在財政失衡和整頓計劃方面持續存在不確定性，將面臨更顯著的壓力。盡管這也許是局部問題，但有可能更廣泛地蔓延到其他國家和市場，并有可能使信心遭到負面沖擊。果不其然，2010年2月4日，德國預計2010年預算赤字占GDP的5.5%。［7］像德國等歐元區的龍頭國都明顯開始感受到危機的影響，因為歐元大幅下跌，加上歐洲股市暴挫，整個歐元區正面對成立十一年以來最嚴峻的考驗。

（二）危機中的援助作用

IMF主要是通過向債務危機國提供貸款的方式進行援助。2009年3月4日，IMF執行董事會批準對其貸款框架進行重大改革，使得貸款更具有靈活性。主要內容包括：（1）使貸款條件現代化。之前IMF的貸款條件往往過多，沒有充分地側重于核心目標。（2）推出一個新的靈活信貸額度（FCL），以取代2008年10月推出的短期流動性貸款機制（SLF）。SLF出臺后因貸款額度有限、還款期限規定不夠靈活等原因，迄今沒有吸引到任何一位借款者。［8］（3）增加常規備用貸款安排（SBA）的靈活性。改革SBA（IMF使用最多的解決危機的貸款工具）的目的是提高其靈活性并確保沒有資格利用FCL的會員國能夠將SBA用作危機防范工具。新的SBA框架允許前傾式借款并且在該國的政策實力和所面臨的國際收支問題的性質允許的情況下，降低檢查和購買的頻率。［9］（4）把貸款限額增加一倍，即新的使用IMF資金的年度和累計限額分別為份額的200%和600%。提高限額的目的是使會員國確信其能夠獲得充足的資金滿足融資需要，高于限額的貸款部分仍將按照特殊貸款限額程序在個案基礎上提供。同時，IMF正在簡化相關的申請程序。除此以外，此次貸款框架的改革措施還包括：調整和簡化貸款成本和期限結構；改革針對低收入國家的優惠性貸款安排以及簡化貸款工具，取消包括補充儲備貸款、補償融資貸款和短期流動性貸款機制在內的一些極少使用的貸款安排等。綜上所述，IMF通過貸款框架改革體現其與時俱進的態度和應對危機的決心。在改革后，更多的會員國可以從中得到優惠，這對于急需資金來緩解巨大償債壓力的危機國來講，也可以緩沖外部沖擊產生的經濟和社會代價。

（三）危機后的指導作用

盡管IMF通過向債務危機國提供資金援助，從而緩解甚至成功擺脫了債務危機，但是，對于債務國來講，復興之路任重而道遠。何況，債務國在獲得IMF貸款時是有附加條件的，而且這些條件也構成其踐行IMF協定的一種義務。因此，對于IMF來講，它向債務國提供的資金援助最后還是要還本付息的。而要保證其最終能夠收回本息，那就需要對債務國提出一系列的改革建議，以改變債務國因其內部經濟結構不合理、經濟政策失誤以及管理不當等原因導致的主權債務危機的惡化甚至復發。債務危機后，IMF對債務國的指導作用主要包括：（1）整頓金融秩序，勒令部分金融機構破產，并對金融機構進行重組，使其盡快達到“巴塞爾協議”的資本金要求，但在此過程中必須保護存款人和債權人的利益；（2）開放金融市場，取消對外資參與本國金融機構的限制；（3）削減財政開支，緊縮經濟，提出新年度的宏觀經濟預測指標，包括降低GDP增長率、遏制通貨膨脹水平、改善國際收支；（4）調整經濟結構，進行市場化和私有化改革等等。從理論上講，IMF的這些政策建議無可厚非，它有助于恢復市場信心，提高金融體系抗風險能力；有助于吸收國際先進的管理水平和先進技術，引進外資，加速本國金融機構與國際接軌；有助于改善國際收支狀況，保持幣值穩定；有助于從本質上增加產品附加值，增加產品競爭性，充分運用市場機制配置資源。

四、IMF貸款框架改革的不足及其今后進一步改革的趨向

隨著全球金融化的不斷深入，國際資本規模龐大、流動速度加快以及國際金融炒家的蓄意炒作等原因使國際金融市場動蕩不斷，而IMF面對這些挑戰卻顯得力不從心，盡管其貸款框架改革取得了一定的成效，但國際上的譴責與質疑聲接連不斷。

（一）IMF貸款框架改革的不足

第一，貸款資金有限。IMF的主要資金來源于會員國的認繳款（包括普通資金賬戶和特別提款權賬戶）以及利用該部分款項借貸所獲得的利息。然而，近年來，由于其貸款援助項目少有人問津，加上許多受援國提前還款，利息收入大幅縮減。IMF自身甚至被要求迫削減預算，要求一些員工提前退休。盡管在2012年6月18日召開的G20墨西哥峰會上，IMF獲得了4560億美元的資金支持，但是要應對這樣一個全球性金融危機，如此有限的資金對于主權債務的解決仍然是一個未知數。

第二，貸款條件仍然過高。雖然IMF宣稱此次貸款框架改革簡化了貸款條件，但就其改革的亮點——靈活信貸額度來講，雖然條件優厚，但是申請條件過高。IMF要求申請國擁有十分強健的經濟基本面和體制框架改革，正在實施非常強勁的政策，并且過去具有持續的實時記錄，以及仍然承諾在今后繼續實施這種政策。符合這些條件的國家大約只有10到12個，主要包括韓國、新加坡、巴西、墨西哥等少數中等收入發達國家和新興市場國家。而對于那些深受經濟危機影響而徘徊于破產邊緣的發展中國家而言，它們一開始就被排除在申請者之外，仍舊只能依靠傳統的備用信貸安排來獲得資金。

第三，過度干預主權債務危機國的經濟工作。IMF貸款援助方案最被人詬病的就是被指摘其過度干預主權債務危機國的經濟，再加之其援助方案的指導過于理論，而忽視了債務危機國復雜的國內環境，從而為債務危機國開錯了藥方。已故美國經濟學家米爾頓·弗里德曼曾指出，正是IMF對1995年墨西哥金融危機的救濟導致了1997年亞洲金融危機，因為它不把主要著眼點放在調節危機國的經常收支上，而是對債務危機國進行大幅度機構改革和制度改革，從而給債務危機國帶來相反的結果。

（二）IMF貸款框架今后進一步改革的趨向

首先，建立保證機制，增加貸款資金。此次IMF貸款框架改革，旨在使各國確信其需要借款時IMF有充足的資金，并至少將對低收入國家的優惠資金增加一倍。鑒于IMF的資金主要來源于會員國的認繳款，而有能力提供資金的絕大數是發達國家，這些國家在IMF擁有很大的份額，掌握了IMF的話語權，因此，應建立一種承諾保證機制，要求在IMF持有較大份額的國家保證通過向IMF提供貸款、購買以SDR計價的IMF債券以及分配SDR等方式，使IMF能夠獲得更多的資金，從而穩定IMF在應對全球金融危機中的地位。

其次，軟化貸款條件，擴大優惠范圍。對于絕大數國家來講，在經濟繁榮時期通過積累外匯儲備來應對經濟危機以求自保，即使是在經濟衰退、外匯儲備耗盡的情況下，萬不得已是不會向IMF申請貸款的。其主要原因在于IMF的援助協議中往往附加了苛刻的條件，而使各國難以接受。因此，IMF在此次貸款框架改革的基礎上，應該進一步軟化貸款條件，調低申請門檻，從而使更過的會員國可以切實獲得其援助貸款。

再次，指導而不是干預主權債務危機國的經濟工作。IMF在與債務危機達成的援助方案中附加條件，或者說是政策建議，從理論上講是無可厚非的，但是IMF可能在指導方法或手段上存在不當，因此IMF會被指摘幾乎接管了債務危機國的經濟工作，而每個國家都希望自己把握命運而不是讓別人把握自己的命運。正如在IMF“治理”下的韓國，由于IMF讓韓國提高利率，公司很難借到錢，大量韓國人失業，韓國人把那段時間稱為“IMF時代”，認為那是一段痛苦的回憶。所以，IMF今后的改革必須是使自己回歸到本來面目上去，那就是通過提供貸款而為危機國提出咨詢、建議和指導。

最后，加強與區域性國際組織的聯系與合作。實際上，單憑IMF一己之力很難使債務危機國徹底擺脫危機，從而走上復興發展之路。就IMF本身而言，因為其貸款條件過高以及資金有限，并不是所有國家都可以獲得IMF足夠的貸款。而對于一些區域性國際組織，例如歐盟、東盟、阿盟以及非盟等，它們在區域合作方面也發揮著很大的作用。IMF需要加強同它們的聯系與合作，共同實現維護全球金融市場穩定的宗旨。

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［1］國際貨幣基金組織（IMF）官方網站［EB/OL］.［2012-08-05］.http：//www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx.

［2］孫艷.說說國際貨幣基金組織［N］.環球時報，2001-10-16（17）.

［3］奧本海.奧本海國際法（第一卷第一分冊）［M］.詹寧斯，瓦茨，修訂.王鐵崖，陳公綽，等，譯.王鐵崖，校訂.北京：中國大百科全書出版社，1995：46.

［4］譚會萍，羅鵬.國際經濟組織［M］.大連理工大學出版社，2010：263-266.

［5］張虹.主權債務重組法律問題研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2007：263.

［6］王德迅，張金杰.國際貨幣基金組織［M］.北京：社會科學文獻出版社，2004：155.

［7］東方財富網.歐洲債務危機［EB/OL］.［2012-08-05］.http：//topic.eastmoney.com/europedebt/.

［8］楊柳.淺析國際貨幣基金組織貸款框架改革［J］.山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報，2009（4）：52.

［9］占云生，汪浩，李萬業，等.對國際貨幣基金組織貸款新政的評析［J］.中國集體經濟，2009（19）：81.

F821.6

A

尚毅（1986-），男，碩士研究生，研究方向為國際經濟法。