加快發展應急產業的思路和建議

魏際剛

(國務院發展研究中心產業經濟研究部，北京 100010)

加快發展應急產業的思路和建議

魏際剛

(國務院發展研究中心產業經濟研究部，北京 100010)

加快發展應急產業對于推進產業結構升級、轉變經濟發展方式、構建和諧社會有重要意義。我國應急產業產業地位初步確立。未來應高度重視應急產業發展，夯實基礎，提升創新能力，推動集群發展，打造高效產業鏈，壯大優勢企業。建議整合政府資源，加大對應急產業的資助力度，進一步拓寬融資渠道，營造良好市場環境，培養應急人才隊伍，完善法律法規，改革相關體制機制。

應急產業;產業地位;產業發展

一、應急產業的概念、內涵與特性

(一)應急產業的概念與內涵

國內外迄今沒有對應急產業的概念做過明確的界定，但存在“緊急救援產業”、“安全產業”、“安防產業”等一些相關提法。

根據有關法律和我國現實國情，應急產業的定義大致可分為廣義和狹義兩種。

廣義的應急產業，指在自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件以及其它一些危及生命健康和財產安全等不確定性事件發生前后或發生時，利用相關裝備、設備、技術、信息等手段為應急救援活動提供相關軟硬件產品和服務的各類社會經濟組織集合。

狹義的應急產業，指在自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件發生前后或發生時，利用相關裝備、設備、技術、信息等手段為應急救援活動提供相關軟硬件產品和服務的各類社會經濟組織集合。

廣義定義強調凡是為各種應急需要提供產品和服務的社會經濟組織集合均屬于應急產業，既涉及非常態時的應急需要，也涉及常態下的應急需要。狹義定義特指為“自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全”四大事件提供應急產品和服務的社會經濟組織集合，著重于非常態時的應急需要。

按照廣義的定義，前述的緊急救援產業、安全產業或安防產業等均屬于應急產業。按照狹義的定義，緊急救援產業、安全產業或安防產業與應急產業有一些共同的特征和范圍，但彼此有所區別。

應急產業的形成和發展，是經濟社會發展到一定階段的產物，是社會分工深化的結果。從起源看，應急產業脫胎于傳統產業，但又不同于傳統產業。正因如此，應急產業的產業邊界與產業內涵有著相當的模糊性和動態性，與其他產業部門的交叉和滲透較深。應急產業不能被簡單地歸類到第一、二、三產業，它是一個跨產業、跨領域、跨地域，與其他經濟部門相互交叉、相互滲透的綜合性新興產業。例如，提供應急服務的企業，需要整合其它產業提供的裝備、設備、技術、信息等;又如，生產一般裝備設備的企業有可能同時生產應急裝備和設備。

考慮到新興產業培育和成長過程中，與支撐其發展的各類傳統產業存在交叉、滲透和復合，我國當前應當采用廣義的應急產業概念。國內在這方面已有成功先例。如2009年國務院印發的《物流業調整和振興規劃》中，將物流業界定為“融合運輸業、倉儲業、貨代業和信息業等的復合型服務產業”。這樣，就解決了物流產業與交通運輸業、倉儲業、貨代業和信息業的關系問題。同樣，應急產業采用廣義的概念，就可以包含安全產業、救援產業等各類應急子產業。

(二)應急產業的特性

應急產業(特別是應急產業提供的產品)至少具有如下一些特性:

1.需求的廣泛性。應急事件發生的廣泛性，決定了應急產業涉及領域的廣泛性。從空間分布看，既有國際應急需求，也有國內應急需求。國內應急需求中，又可分為跨省應急需求、省內應急需求等。從需求主體看，政府、企業、家庭、個人等各類經濟社會主體均有可能產生應急需求。按行業分布看，國內應急需求分布在國民經濟的各行各業。從應急活動的環節看，可以有事前應急需求、事中應急需求、事后應急需求或全方位的應急需求等。

2.需求的誘致性。應急需求主體提出各種應急要求的目的并不是應急產業本身，而是著眼于減少生產、流通、消費及生活中各種突發事件和意外事故發生的概率，減少事故帶來的損害程度等目的。

3.需求的剛性。在自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件以及其它一些危及生命健康或財產安全的事件發生時，對應急服務或應急產品的需求具有不可或缺性或剛性。

4.供給的多樣性。應急產業面對的需求遍及國民經濟和社會生活的方方面面，這種對象的極其多樣性，決定了應急服務或產品提供的多樣性。

5.供給的關聯性。應急產業既脫胎于傳統產業，又服務于國民經濟各行各業，其自身發展也離不開其他產業的支持，與其它產業有很強的關聯性、交叉性、滲透性。

6.時效性。“不用不急，用則急需”。應急產品和服務需在突發事件發生的第一時間內使用，否則就會帶來負面影響，甚至嚴重的經濟、社會和政治后果。

7.用途的可轉換性。有些常態下的裝備設備或服務可以轉換為應急裝備設備或應急服務。有些應急裝備設備或應急服務，也可以在常態下為日常的生產和生活使用。

二、應急產業的分類

應急產業的分類是一個涉及理論性和實踐性的重大問題。這里根據不同的分類標準，對應急產業具體包含的類型做出粗略地劃分。

(一)根據產業形態分類

根據應急產品的產業形態，應急產業大致劃分為以下四類:

1.應急服務業。具體又可分為應急綜合服務企業、應急專業服務企業、一般服務企業中的應急服務業務。(1)應急綜合服務企業，指針對各類突發應急事件，提供綜合性應急服務的各類組織。(2)應急專業服務企業，指針對某一特定領域的突發應急事件，提供專業應急服務的組織。有時候，應急專業服務企業可以包括專門從事應急技術研發、應急咨詢、應急預案的制定、應急培訓的企業。(3)一般服務企業中的應急服務業務，指某些服務性企業根據業務發展需要提供的應急服務業務。如一般性保險企業提供的應急保險業務。這里需要區分的是，一般性保險企業提供了某種應急保險業務，但我們不能界定其為應急產業，它還是屬于保險業。但是，專門提供應急保險的企業則可劃歸為應急專業服務企業。保險企業提供的應急保險服務這個產品，可以細分到應急服務業中。

2.應急制造業。具體又可分為專業應急裝備設備制造企業、專業應急輕工產品制造企業、制造企業生產的應急產品。(1)專業應急裝備設備制造企業，指專門用于生產應急預防、事故處理的裝備設備企業。如應急交通裝備、應急通信裝備、報警裝備、滅火器等。(2)專業應急輕工產品制造企業，指專門生產應急預防、事故處理的輕工產品的企業。(3)一般制造企業生產的應急產品。指以生產一般性制造產品為主同時兼具生產某類或某些應急制造產品的企業。這里需要區分的是，制造企業提供了應急產品，但我們不能認為其為應急產業，它還是屬于一般性的第二產業。但是，制造產業提供的應急產品，可以細分到應急制造業中。

3.應急軟件業。具體又可分為專業開發應急軟件企業和軟件企業開發的應急軟件產品。(1)專業應急軟件開發企業，指專門為應急生產和服務提供相關軟件開發的企業。(2)一般軟件企業開發的應急軟件，指以提供通用軟件開發為主同時兼具開發應急軟件的企業提供的應急軟件。

4.應急產品經銷產業。主要是對各類應急產品進行經營和銷售的企業。

這種定義和分類的依據是傳統的產業分類法，其特點是按照活動領域或對象的特征來進行劃分。這種分類方法的優點是可以明確應急產業各子類在三類產業中所處的位置，便于進行宏觀國民經濟的統計和分析。

(二)根據應急環節分類

根據應急產品針對的應急環節，應急產業大致可以分為四類:(1)針對各類應急事件未發生前的預防性產品和服務。主要涉及應急事件發生前的咨詢服務、信息收集、應急保險、應急預防等。(2)針對處理各類應急發生時的功能性產品和服務。(3)針對應急結束后的后續或相關性產品和服務。應急后續的法律、經濟和人事處理，以及相關的裝備技術、物資保障和金融保險等。(4)綜合性應急產品與服務。主要指提供應急前、應急中、應急后兩個或兩個以上環節的產品和服務。

三、加快發展應急產業的重大意義

第一，有利于合理發揮政府和市場的作用，極大增強全社會應對各類突發事件的能力。政府在各類突發性事件中負有重要責任，但并不意味著政府必須包辦一切。無論是從應急能力提供看還是從應急效率方面看，政府均有其局限性。過去國內發生各種緊急事故，基本上是由政府、軍隊、警察、消防以及慈善機構提供救助和資金支持，出面組織臨時機構處理。“應急”往往是相關單位抽調臨時人員組織進行，既無經驗又無準備，既缺乏專業知識與技術，又缺乏設備與裝備。往往產生施救單位社會效益越高、經濟效益越低的倒掛和錯位，影響著參與救援單位的積極性，致使在急需救援時得不到相應的援救，嚴重影響施救的效果和質量。大量的社會救援行動，也給政府帶來嚴重財政負擔。應急產業的發展，有利于改變以往政府包辦的不足，有利于專業化、社會化應急服務的形成，使政府與社會力量相互補充，形成更加縝密的應急保障體系。應急產業的形成與發展，大大提高了社會應對經濟社會系統運行中的突發事件和事故災難的能力，可以大大減少生命健康和財產損失。

第二，有利于培育新的經濟增長點。我國自然環境和氣候復雜多樣，自然生態災害十分嚴重。我國是世界上最大的發展中國家，處于社會主義初級階段，工業化和城市化正在加快推進，經濟社會面臨重大轉型。這種形勢使得安全事故發生機率加大。同時，隨著經濟的發展、社會的進步、人民收入水平提高以及人民安全意識不斷增強，全社會對應急服務和應急產品有更大需求。綜合各種因素，我國應急需求規模巨大。初步估計每年有近千億元的市場潛力，是國民經濟的新增長點。

第三，較好地適應經濟社會變革帶來的應急挑戰和要求。在社會發展關系上，災害的發生與工業化發展速度息息相關。工業化和城市化迅速發展勢必在安全、環保、防疫等方面提出更加嚴格和緊迫的要求。應急產業的發展，適應這種經濟、社會、自然生態等變化提出的挑戰和要求。

第四，有助于產業結構的優化。應急服務企業和應急裝備企業包括大量的備災活動中的物流、倉儲專業公司;傳播安全生產管理專業技能的培訓公司;與災害防御與救援相關的信息處理與技術服務公司;安全風險審計顧問公司;救援技術研發公司和引進國際先進技術建立的特種救援產品制造公司等等。這些新興企業的成長有助于提高現代服務業和先進裝備制造業在國民經濟中的比重和地位，有助于產業結構的優化。

第五，有利于維護國家應急自主權。我國應急產業發展尚處于起步階段，嚴重滯后于經濟迅速發展、社會迅速變遷的時代要求，與發達國家的應急產業相比無論是規模還是能力均相差甚遠。例如，許多關鍵應急裝備依賴進口。在2008年5月12日汶川大地震中發揮“最后一公里”作用的特種直升飛機均是從國外購買和租借的。長此以往，我國許多應急事件的處理將不得不依靠國外有關機構和公司，這將逐步喪失社會應急救援的國家自主權。大力發展應急產業，提升國內應急產業的研發、生產、服務能力，是一項著眼長遠、關系全局的重大戰略舉措。

四、應急產業的產業地位

對于這個問題的探討，是一個理論性和實踐性很強的課題，具有重大的現實意義。國內部分人士認為我國當前應急產業形態不清晰，這種觀點的存在已經影響到應急產業在國民經濟和社會發展中的角色定位，影響到應急產業發展戰略和應急產業政策制定。對此，必須予以明確的回答。

理論上講，產業地位的確立應有幾個方面的標志:一是有能夠提供符合社會某種需要產品或服務的企業，有成長空間，并形成一定經濟規模;二是產業在國民生產總值中占到一定比重;三是產業具有一定規模的從業人員，包括專門的設計人員、技術人員、管理人員以及工人群體。

我國應急產業的產業地位初步得以確立，主要有以下幾方面理由:

(1)從應急需求角度看，已經具備了應急產業形成的需求基礎。應急需求的存在是應急產業得以形成的前提。隨著我國國民經濟持續快速增長、工業化的推進、市場經濟體制的逐步建立以及應急消費和應急安全需求不斷增加，經濟社會發展對應急需求的強度越來越大。

(2)從應急供給主體看，已經出現的各種類型的應急企業使得應急產業地位明顯確立。應急產業是由大大小小不同類型的應急企業構成的，為國民經濟各行各業發展提供相應的服務。我國應急市場上已經形成了由多種所有制(如國有獨資、集體、三資、外商獨資、民營、內資股份制、上市公司等)、不同經營規模和各種服務模式共同構成，各具特色的應急企業群體。例如，目前市場上就存在專門提供應急裝備的企業、專門提供應急服務的企業，還存在一些從事應急服務的事業單位(這些事業單位通過改變機制可以轉化為企業)等。

(3)應急產業園區的出現，是應急產業得以形成的另一重要特征。例如，廣東省東莞市以本地從事應急產品研制、生產企業為主體，在松山湖國家高新技術產業園建設應急產業示范基地，基地已具備一定規模，未來將重點新建應急產業研發中心、救援培訓中心、應急物流中心等十大中心，計劃投資80億元，其中應急產業研發中心已開工。安徽省在合肥國家高新技術園建設公共安全產業基地，創建公共安全信息技術研究院，占地面積近3平方公里，力爭將公共安全產業打造成擁有獨立知識產權和國際競爭力的優勢產業。重慶市在合川推動重慶應急裝備科技產業園和安全生產(應急)產業基地建設，其中安全生產(應急)產業基地投資60億元，將形成產值數百億元的新型產業集群，努力成為國家級的安全產品研發、制造、交易、物流、培訓、演練的重要基地和龍頭。

(4)從生產要素看，應急產業得以形成的各種要素資源如人力資源、應急技術、固定資本投資等不斷得到加強。

(5)從應急產業的產出看，應急產值規模在國民經濟中雖然不大，但近些年增長速度很快。例如，浙江樂清市對該市應急產業產值的初步調研顯示，2009年該市應急產業產值大于100億元。

總的看來，應急產業在我國已經具有明晰的產業形態，未來的成長空間很大。當然，也要看到，我國應急產業還處于起步期，應急能力還很欠缺，產業競爭力并不強，應急總體水平仍然偏低，還不適應國民經濟發展的需要。國家主管機構要盡快明確應急產業的產業地位，出臺相關政策加快其發展。

五、加快發展應急產業的基本思路

(一)從戰略高度重視應急產業發展

借鑒發達國家經驗，制定應急產業發展戰略，推動應急產業發展。制定“國家應急產業發展戰略”，明確未來發展的戰略方向、戰略目標、戰略重點、戰略步驟和戰略保障，提出實現應急產業發展的具體路徑，明確管理體制、運行機制、激勵機制和扶持政策，盡快尋找應急產業的優勢領域、優勢技術和優勢產品并以此為突破口進行突破，促進應急產業跨越式發展。

(二)夯實應急產業發展基礎

我國應急產業處于起步期，應急裝備制造、應急服務等基礎性能力還比較薄弱，遠不能滿足經濟社會發展的要求。當前及今后一段時期，要以形成應急產業的基礎能力作為一項基礎性任務，通過圍繞增加應急裝備品種、改善應急裝備質量、完善應急服務網絡、提升應急服務水平為重點，加快提升應急產業的基礎能力，以滿足經濟社會發展對應急產業的基本需求。

(三)大力提升應急產業的創新能力

支持優勢應急企業建立著眼于核心、共性、重大關鍵技術原始創新和集成創新的高水平研發機構。改造或新建一批國家工程實驗室、工程研究中心，提高科研成果的工程化與系統集成能力。

加強相關平臺建設。推進國家應急技術公共實驗室、中試基地以及融資平臺、人才培訓平臺等產業化能力建設。鼓勵形成以優勢企業為核心，相關主體參與的高端共性技術平臺。加強高校和科研院所研究開發設施建設，形成若干具有較大規模、多學科融合、創新能力強、開放運行的應急科學研究中心。

推動應急產業技術創新聯盟建設。提高產學研結合的組織化程度，在戰略層面建立持續穩定、有法律保障的合作關系，整合應急產業技術創新資源。通過產學研合作等方式，建立企業牽頭，高等院校和科研院所共同參與的有效實施機制。鼓勵企業與高等院校、科研院所聯合開展應急技術成果轉化。

打造一支國際一流的研究開發隊伍。加速引進和培養一批國際一流的技術人才，充分開發國內國際兩種人才資源，緊緊抓住培養、吸引、用好人才三個環節。大力加強以原始性創新人才、應用基礎研究和工程化開發人才、工程技術人才、創新創業人才為主體的應急產業人才隊伍建設，努力把各類優秀人才聚集到應急產業的事業中來。通過重大科技專項、863計劃、973計劃和國家自然科學基金等國家主體科技計劃，培養一批具有國際影響的學術帶頭人。逐步建立一支以創新領軍人物、學科帶頭人、科研骨干和高級實驗操作人員為主體的研發團隊，造就—支既具備科技知識又掌握現代管理的復合型科技企業家隊伍，特別應注重培育戰略型企業家。

同時，加快推進應急產業的服務創新、管理創新和商業模式創新。

(四)推動應急產業集群發展

應急產業集群是發展應急產業的重要方式。加快培育和發展有實力的應急產業區域集群，按照統籌規劃、發揮比較優勢、分類指導、穩妥推進的原則，選擇產業基礎好、創新能力強、市場化水平高、開放程度高的地區建設幾個國家應急產業基地，引導和鼓勵高水平人才、技術、資金、信息等要素及相關主體向應急產業基地集聚，形成若干各具特色、產業布局相對集中的應急產業聚集區。

(五)打造高效應急產業鏈

我國應急產業鏈尚不完善，存在諸多薄弱環節，產業鏈交易成本和生產運作成本很高，市場反應能力較弱。為此，應鼓勵和引導應急企業和上下游相關主體良好合作，合理分工，有效集成，優化產業鏈。

(六)培育、壯大一批優勢應急企業

重點培育一批自主創新能力強、擁有創新產品的骨干應急企業，按照“政府導向、市場機制、龍頭整合”的原則，支持其做大做強，鼓勵其收購、兼并國內外擁有核心技術的研發機構，兼并、重組國內外發展勢頭良好的企業，加速培育具有較強創新能力和國際競爭力的本土應急龍頭企業，形成品牌優勢。支持若干有技術特色、機制靈活的高科技中小應急企業的發展。扶持大型應急流通企業，鼓勵其立足國內市場，積極開拓國際市場。支持服務外包企業融入應急產業全球研發鏈。

六、加快發展應急產業的政策建議

(一)整合政府資源，加大資助力度

我國應急產業尚處于發展的初期階段，政府的引導、推動和扶持十分關鍵。建議國家制定應急產業發展“十二五”規劃，出臺《加快發展應急產業的指導意見》。整合政府科技計劃(基金)，加大財政科技投入對應急產業的支持力度，設立“國家應急產業發展基金”。結合國家稅收改革方向，研究制定支持應急產業發展的稅收優惠政策。

(二)進一步拓寬融資渠道

鼓勵設立和發展應急技術創業投資機構和產業投資基金，引導社會資金投向應急產業。支持應急企業通過資本市場融資，在國內創業板股票市場采取“單獨名額、單獨標準、單獨評審”原則，提高直接融資比重，加大政策性金融對應急產業資金支持力度，特別應發揮國家政策性銀行的作用，金融機構對符合產業政策的應急企業給予積極的信貸支持，支持企業以專利技術為擔保向銀行貸款，重點支持具有自主專利技術、市場發展前景好的應急企業發展。

研究適合應急產業發展特點的金融產品，支持成長期創新型應急技術企業快速發展。鼓勵風險投資、國家科技型中小企業創新基金優先支持在境內從事應急技術開發及其成果轉化的中小型企業。采取特殊政策，鼓勵和優先支持設立“應急產業投資基金”。

(三)營造良好市場環境

培育應急產品市場。加大政府采購對國內應急企業的支持力度，加強對公眾應急事件的普及教育，正確引導消費;完善應急技術產品和應急服務市場準入政策。

(四)培養應急人才隊伍

貫徹落實國務院辦公廳《關于加強基層應急隊伍建設的意見》，加強和完善基層隊伍建設，形成規模適度、管理規范的應急隊伍體系。同時，教育部門應根據市場需求調整專業結構和人才類型結構，加大高校應急類學科專業建設力度，加強應急專業碩士、博士等專門人才的培養。依托高等院校、科研院所建立一批應急技術人才培養基地，在大型企業設立博士后科研工作站，鼓勵科研機構、企業與高校聯合建立應急技術人才培養基地，加強創新型人才和高級實用型人才培養。鼓勵各類職業院校加快培養應急產業發展急需的技能型人才。

(五)完善相關法律法規

建立健全有效鼓勵應急技術創新、產業發展的法律法規。如進一步完善《應急管理法》中有關應急產業發展的內容，《政府采購法》中對自主創新產品優先采購辦法的內容，以及應急技術知識產權保護的法律法規等。

(六)改革相關體制機制

根據應急產業特性和新興產業成長規律，切實形成有利于加快產業發展的體制和機制。如放寬市場準入;制定應急產品和服務安全評價標準，完善評審、監測和監督等程序等。

Ways and Suggestions to Step up the Development of Emergency Industries

WEI Ji-gang
(Research Office of Industrial Economy，Development Research Center of State Department，Beijing 100010，China)

Stepping up the development of emergency industry is of great significance to upgrade industrial structure，transform modes of economic development，and construct harmonious society.The status of emergency industry development has been initially established.In the future，our country should highly pay attention to the development of emergency industry，strengthening fundamental abilities，enhancing creative abilities，promoting development of group industry，forming effective industrial links，and expanding advantageous industries.We，therefore，suggest that we should integrate government resources，strengthen the investment in emergency industries，expand financing ways，create healthy market environment，cultivate talents of emergency industries，complete laws and rules，and reform related systems.

emergency industry;industry status;industry development

F121

A

1674－8425(2012)01－0001－06

2011－12－10

魏際剛(1974—)，男，浙江人，研究員，博士生導師，研究方向:產業經濟。

(責任編輯 鄺坦勵)