少數民族地區創新社會管理的探討

王莉君

少數民族地區創新社會管理的探討

王莉君

少數民族地區的社會管理關系到民族地區的穩定與發展，創新民族地區社會管理離不開少數民族公眾的參與。從以“保障民生”為重點的社會管理和以“突發事件”為代表的政府公共危機管理兩方面論述了民族地區公眾參與社會管理的必要性，分析了現階段創新政府社會管理存在的諸多制約因素，提出了解決這些制約因素的思路。

少數民族；社會管理；保障民生；突發事件

少數民族地區的社會管理關系到民族地區的穩定與發展。創新民族地區社會管理離不開少數民族公眾的參與。當前，少數民族地區的民生問題在社會發展進步中日益凸顯，成為黨和政府關注的重點問題。此外，近些年來，民族地區危機事件的發生越來越多，這些危機事件威脅著少數民族地區的穩定和公眾的生命安全。創新民族地區社會管理，實現公眾廣泛而有序的參與，是解決民族地區以“保障民生”為重點的社會管理和以“突發事件”為代表的政府公共危機管理的重要基礎。

一、少數民族地區公眾參與社會管理的必要性

民族地區的穩定關系到社會的發展進步和國家的長治久安，創新民族地區社會管理已迫在眉睫。在落實以人為本的科學發展觀的前提下，公眾參與民族地區社會管理已顯得越來越重要。

（一）少數民族參與以“保障民生”為重點的社會管理的必要性

1.實現民族平等，保證少數民族當家作主的必然要求。要實現民族平等、民族團結，一條重要的途徑就是讓民族地區人們參與到政府社會管理中來，這樣不僅保證了少數民族地區人們當家作主，也使他們的主人翁意識得以體現。少數民族地區人們通過參與各項政府社會管理工作，便于他們更好地理解國家和政府的各項方針政策，這將有利于國家關于少數民族地區政策的制定與落實。

2.整合社會力量，提高政府社會管理效率的必然要求。少數民族地區由于地處偏遠，條件較差，政府的社會管理能力往往會受到諸多客觀因素的限制。如果讓民族地區人們參與到政府的社會管理過程中來，這便于整合各種社會力量，解決政府失效問題，使政府與公眾形成良性循環互動，更好地提高政府社會管理的效率。

（二）少數民族參與以“突發事件”為代表的政府公共危機管理的必要性

1.有利于降低危機帶來的各種損失。由于邊疆少數民族地區地處偏遠、交通不便等各種因素，加之少數民族地區政府的人力、物力、財力有限，這些地區若發生的公共危機往往會給當地帶來更大的損失。少數民族地區公眾的參與，有利于整合各種社會力量，把因公共危機導致的損失降低到最小限度，這也便于盡快恢復危機后的各項工作。

2.有利于提高公眾的危機意識，增強少數民族地區社會自救能力。在政府公共危機管理過程中，公眾既是危機管理的直接對象，同時也是非常重要的公共危機管理主體。事實上，很多危機和災難的發生，都與公眾自身的危機意識欠缺、防范能力差有關。民族地區公眾通過參與政府公共危機管理過程，必有利于提高公眾的危機意識，進而提高社會自我救助能力。民族地區公眾可以組織、幫助更多的人們開展自救，也可以提供一些互救的方式，同時可以直接給以物質、精神等各方面的援助［1］。這樣的救助體系，能使身處危機中的人們體會到社會本身巨大的力量。

3.有利于彌補少數民族地區危機管理中的“政府失效”問題。“政府失效性”是指當危機發生時，政府在短期內所能提供的公共資源極其有限，進而導致對某些危機事件無法采取及時且有效的應急措施，最終造成重大損失［2］。為解決“政府失效性”問題，政府在處理危機的過程中，除自身積極參與并發揮主導作用外，更應注重民族地區公眾及社會組織的全面參與。公眾及社會組織積極參與公共危機管理，既有利于提高政府的調動能力，也有利于發揮民族地區公眾及社會組織在危機處理過程中的自我救助能力。

4.確保政府危機管理中最大限度地維護公共利益。政府通過危機管理為全社會提供公共安全服務，這是政府的基本職責。政府危機管理以提供社會公共安全為宗旨，以保障和維護社會公共利益為目標。從理論上說，在政府由其公共性決定的從事社會管理和提供社會公共服務的職能中，實現社會公共利益的最大化是政府決策和政府行為的邏輯起點［3］。政府在危機管理中，能否盡可能地防止公共危機的發生，能否正確處理已經發生的公共危機事件，從而最大限度地維護和保障好公共利益，這是評價政府決策水平高低和危機管理能力強弱的標準［4］。公眾參與公共危機管理，可以使政府危機管理更加透明化，從而實現公眾對政府的監督。

二、創新政府以“保障民生”為重點的民族地區社會管理的制約因素及解決思路

少數民族地區，由于地理條件和歷史因素的限制，其經濟發展水平遠遠落后于我國發達地區。新形勢下，在創新政府以“保障民生”為重點的民族地區社會管理方面也面臨著諸多復雜的現實狀況及制約因素，這些制約因素決定了創新政府的以“保障民生”為重點的民族地區的社會管理應著重從改善生態、組織隊伍、經濟發展、社會事業、民族區域自治制度幾個方面尋求解決思路。

（一）以“保障民生”為重點的社會管理制約因素

1.自然環境與生態環境惡劣，增加了社會管理的難度。很多民族地區地處偏遠，相當一部分地區處于干旱地區，水資源缺乏，土地沙漠化現象嚴重，森林覆蓋率極低。一些民族地區地處高寒區，冰雹等自然災害頻繁，常年平均氣溫低，自然環境極其惡劣。這在客觀上增加了少數民族地區社會管理的成本，加大了少數民族地區社會管理的難度。

2.人才隊伍建設滯后，組織領導隊伍不健全。民族地區發展滯后，關鍵在于人才隊伍建設滯后，民族地區人才總量嚴重不足，人才總體水平遠遠低于發達的東部地區。同時，少數民族干部隊伍數量不足、素質普遍不高、文化水平較低，年輕干部嚴重不足［5］。人才隊伍建設滯后，思想觀念必然會落后，這將嚴重阻礙政府創新以“保障民生”為重點的民族地區社會管理。

3.城市化水平低，現代觀念不強，經濟發展水平落后。少數民族地區絕大多數城市的城市化水平較低，加上很多民族地區社會發展程度低，致使其現代觀念不強［6］。很多少數民族地區經濟發展與發達地區相比仍存在很大差距。經濟落后的現狀加大了政府“保障民生”的社會管理的成本和難度。

4.民族地區各項社會事業建設缺口大。大多數民族地區由于教育經費投入不足，義務教育實現程度遠遠落后于發達地區，一些學校的辦學條件十分簡陋，師資嚴重短缺。受經濟發展等方面的制約，民族地區的就業和收入增長還存在諸多困難。此外，養老問題也是很多少數民族地區社會正面臨的一大難題。少數民族地區還存在著看病難、看病貴的問題。由于各項社會事業建設缺口太大，增加了社會管理的難度。

5.法制建設不健全，相關政策落實不到位。由于民族地區經濟發展水平落后，人才缺乏，致使相關法律法規政策落實不到位，許多民族地區的干部和群眾也都缺乏法制意識和法律觀念。民族法規體系不夠完善和民族法制建設不健全，導致社會管理政策的落實缺乏保障。

（二）創新以“保障民生”為重點的社會管理思路

其一，社會管理要注重改善生態環境，促進社會可持續發展。民族地區要大力發展科學技術，依靠科技進步促進生態環境的改善［7］。同時，改善生態環境離不開民族地區群眾的參與，政府應加大宣傳力度，呼吁更多的人參與到改善生態環境的行列中來。政府在社會管理中要使社會經濟和生態環境協調發展，走可持續發展之路。

其二，政府要努力建設一支高素質的人才隊伍和組織領導隊伍。創新政府以“保障民生”為重點的民族地區社會管理，離不開人才的支持。培養少數民族干部直接關系到黨的各項方針、政策在民族地區的貫徹執行，關系到民族區域自治制度的堅持和發展，關系到少數民族地區經濟的繁榮，關系到政府社會管理的創新。要進一步擴大少數民族地區干部隊伍的數量，提高干部隊伍的整體素質，同時要注意特別培養年輕干部［8］。政府還應通過制定各種優惠政策吸引更多的人才到少數民族地區建功立業，為政府創新以“保障民生”為重點的社會管理提供強有力的人才支撐。

其三，政府要加快經濟發展，努力改變民族地區落后觀念。加快經濟發展是進行社會管理、解決民族問題的重要途徑。政府要不斷創新發展思路，要立足于民族地區本身的優勢，發展民族地區特色產業，要加快民族地區經濟結構調整，加快經濟增長方式轉變。同時，政府要堅持統籌兼顧，力求經濟發展與資源利用相協調，走可持續發展之路，樹立科學發展觀。只有加快民族地區經濟發展，政府進行社會管理的效率才能得以根本提高。

其四，以“教育、就業、醫療、養老”為突破口，全面發展民族地區社會事業。政府應努力改善民族地區教育落后的現狀，除基礎設施外，民族地區師資隊伍結構不完善，質量不高。政府應努力通過提供各項優惠政策，吸引更多有學歷的知識分子到民族地區教書。此外，政府應利用積極的就業政策以解決少數民族地區人們的實際生活困難，給失業的人們提供最低生活保障［9］。政府要努力改變民族地區醫療資源不足的現狀，政府可以不間斷地牽頭一些國內高水平醫院的醫生來民族地區進行短期醫療志愿服務，這樣既可以使民族地區人們享受到高水平醫生的救治，同時還可以通過這些醫生的指導，提高民族地區醫生的水平。最后，政府要不斷完善和落實民族地區基本養老保險制度。只有民族地區各項社會事業得到不斷建設，只有基本民生不斷解決，民族地區的發展才能獲得和諧穩定的環境和良好的社會基礎。

其五，堅持和完善民族區域自治制度，不斷優化民族地區法律法規體系。實踐證明，民族區域自治制度具有強大的生命力，適合我國國情，為保障少數民族當家作主、鞏固民族團結、實現各民族共同繁榮與發展起到了重要作用。我們要繼續堅持民族區域自治制度，為民族地區的發展提供一個和平的環境，為民族地區社會管理提供制度支撐。此外，要不斷完善民族法規體系，通過法律宣傳等途徑加強民族地區干部和群眾的法制觀念。

三、創新政府以“突發事件”為代表的民族地區公共危機管理的制約因素及解決思路

近年來民族地區頻發公共危機事件，民族地區的公共危機管理在法律保障、組織隊伍、管理機制等方面還存在著不足和缺陷。針對這些不足和缺陷，必須提出科學而有效的解決措施。

（一）創新民族地區公共危機管理的制約因素

一是政府危機管理中公眾參與的法律制度保障缺乏，公眾參與政府危機管理的意識薄弱。我國目前的法律中，尚沒有公眾參與政府危機管理的權利以法律條文的形式加以確定，公眾參與政府危機管理的隨意性比較大。由于公眾參與缺乏法律制度保障，使得公眾參與政府危機管理的意識薄弱，即便有參與意識，由于缺乏法律保障，很多公眾的參與愿望和行為也無法實現。在政府公共危機管理中，公眾參與的自覺性和主動性不高，當危機發生時，大多數公眾都習慣性地認為自身是政府公共危機管理的對象，沒有意識到公眾自身也是政府公共危機管理的主體。

二是民族地區領導干部危機管理意識薄弱，危機管理專業人才缺乏。長期以來，公眾被政府當作危機管理的對象，很多領導干部和管理者主觀上忽視公眾參與，當危機發生時，總是采取簡單的方式應對和處理危機。有些重大公共危機發生時，政府的領導干部甚至一味地隱瞞真實情況。此外，由于民族地區政府公共危機管理的專業人才比較缺乏，使得民族地區公共危機發生后，國家和政府的各項政策方針無法及時傳遞給民族地區，從而使政府公共危機管理的效率大大降低。

三是民族地區政府缺乏健全的公共危機管理機制和應急預案體系。民族地區缺乏健全的公共危機管理機制，危機管理常態化建設意識薄弱。從近年來民族地區突發性公共危機事件看，民族地區政府尚未意識到公共危機頻發的隱性趨勢，危機警覺性較差，公共危機處理能力較弱。每當公共危機事件發生時，政府習慣用老方法解決新問題［10］。很多民族地區的應急預案體系完全遵照國家總體預案的內容制定，忽視了民族地區的特殊情況，應急預案過于籠統，未能突出民族地方的特色，使得許多預案在實際操作中缺乏針對性與可行性。

（二）創新民族地區公共危機管理的解決思路

首先，要完善公眾參與的法律制度，提高公眾參與的積極性，擴大公眾參與的組織基礎。只有與公眾參與權相關的法律制度得到建立和完善，公眾參與政府危機管理才能更好的發揮作用。要明確公眾參與的權責，盡可能地構建公眾參與的權責機制。權責機制的建立不僅適用于公眾，在各級政府及政府的各部門間也要進行必要的權責劃分［11］。公眾個人的力量是微小的，眾人匯聚在一起的力量就是巨大的，所以政府要努力幫助公眾建立和發展利于公眾參與的各種社會組織［12］。同時，在社會組織參與政府公共危機管理過程中，政府要給予必要的引導，要把社會組織的參與行為規范在法制的軌道和秩序之中。

其次，要提高民族地區領導干部危機管理常態化意識，培養危機管理專業人才。民族地區政府公共危機管理的常態化建設，首先要培養民族地區領導干部的公共危機管理常態化意識。只有提高領導干部的公共危機管理常態化意識，才能更好的提升他們應對突發事件的能力。民族地區各級領導干部要注重學習相關法律規定和突發事件應急管理的相關知識，牢固樹立居安思危的意識。在平時危機預防管理中，要對危機所處的環境及情境、危機發生的可能性概率及危機隱性潛伏期的各種情況做出科學合理的預測，盡可能將危機消滅在萌芽狀態中［13］。除此之外，要重視培養危機管理專業人才，特別是那些懂民族語言、了解民族風俗，又具備一定管理知識的人才。通過這些措施，最終提高政府公共危機管理的效率。

第三，構建長效的公共危機管理體系和應急預案體系。要在民族地區構建以各級政府為主導、各族人民共同參與的長效公共危機管理體系。要構建這個體系，建立有效的危機管理溝通渠道則是必不可少的一環。只有加強政府與公眾的信息溝通，政府才能夠得到公眾的理解與支持，政府公共危機管理的效率才會大大提高。此外，民族地區政府部門還要對突發事件制定切實可行的預案，預案要具體詳細。一旦危機發生，政府在危機管理中要遵循迅速及時、公開透明、以人為本等原則，將突發事件的損失降低到最小的限度。應急預案體系的制定還要注意根據不斷變化的客觀情況而變化，進行不定期的修改和完善，只有這樣，才能確保應急預案發揮應有的作用。

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D633.1

A

1673-1999（2012）12-0059-03

王莉君(1988-)，女,山東青島人，西北大學（陜西西安 710127）哲學與社會學學院碩士研究生。

2012-03-27