我國食品安全監管法律制度的問題與完善

李茂春

食品是人類賴以生存的物質基礎，俗語說“民以食為天，食以安為先。”由此可見，食品安全不僅關系人類的健康和生存，而且還影響著經濟和社會的發展。食品安全已經成為全球性的公共衛生問題，不論是發達國家還是發展中國家，食品安全都是社會關注的焦點。然而,近幾年來我國卻頻繁出現食品安全事件,引起社會的高度關注，由此引起的食品安全法律監管制度問題也日益突出。

一、我國食品安全監管法律的現狀及存在的問題

（一）我國食品安全監管法律的現狀

近年來我國先后制定頒布了《中華人民共和國食品衛生法》《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國農業法》《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》等一系列法律、法規和規章。2009年2月28日頒布了《中華人民共和國食品安全法》，對食品安全監管體系進行了理順。在中央層面，國務院設立了食品安全委員會。考慮到各地區的具體情況，在地方層面，縣級以上人民政府統一負責，并組織領導、協調本行政區域的食品安全監管工作。在部門職權劃分上，國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責，并且還負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息發布、食品檢驗機構的資質認定和檢驗規范的制定，組織查處重大食品安全事故。國家質量技術監督、工商行政管理和食品藥品監督管理部門依照《食品安全法》和國務院的規定，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理。《食品安全法》的出臺對公眾食品安全、身體健康和生命安全進一步提供了保障，為當前我國食品安全監管奠定了法律基礎。

（二）我國食品安全監管存在的問題

（1）監管體系的不協調。盡管《食品安全法》對監管部門職權進行了劃分，并規定了國務院設立食品安全委員會統籌協調各部門安全監管工作，但是，食品安全的監管體制、監管合力機制等方面未取得實質性的突破。食品安全委員會和衛生行政部門的關系并沒有在《食品安全法》中明確規定，而食品藥品監管部門又不是食品安全監管任何—環節的執法主體，有責任，無權利，很難真正行使好政府賦予的職能。食品安全監管過程中各部門之間、環節之間、地域之間，在食品安全風險監測、食品安全風險評估、食品安全事故處置、食品添加劑監管方面存在沖突，有些沒有設立高層協調機構，很難具備與其他相關部門協調問題的能力，很多問題可能依然沒有解決，導致行政效率低下，行政成本昂貴。另外，我國食品安全監管采取的是自上而下、分段監管的行政執法體系，造成交叉地帶衛生、農業、工商、質監等部門多頭管理、真空地帶無人管，出現法律監管的空白點，最終造成行政執法資源的浪費。

（2）懲罰性賠償機制不完善。利用懲罰性賠償來保護消費者的權益，是國際上成熟市場經濟國家利用利益制衡維護市場秩序的一個成熟經驗。雖然我國《食品安全法》九十六條規定：“生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金。”有學者認為是把懲罰性賠償引入了立法，但這個十倍價款的規定是建立在“價款”上的，而并不是建立在消費者實際遭受的或者實際需要填補的損失上的，對消費者來說不足以抵付因主張權利而花費的鑒定費、訴訟費等，對不法商人和侵權企業毫無威懾力，依舊不具備實際懲罰性，違法成本低，處罰力度小，使得不良商家鋌而走險。

（3）食品召回制度存在漏洞。食品召回制度是20世紀60年代國際上開始確立的產品安全領域的一項重要制度［1］。我國《食品安全法》中明確食品召回制度，明晰了召回的法律性質和法律地位，將我國食品召回制度上升到法律高度，效力大于以往的部門規章。規定了食品生產者發現其生產的食品不符合食品安全標準，應當立即停止生產，召回已經上市銷售的食品，通知相關生產經營者和消費者，并記錄召回和通知情況，這一召回制度是“強化生產者作為食品安全第一責任人的責任”，但是，是否主動召回取決于食品生產者，如果企業不主動召回，相關部門很難監管，社會公眾能否申請政府部門責令召回在立法中未規定。食品召回管理部門涉及農業部、衛生部、國家質量技術監督檢驗檢疫總局、工商總局、環保總局等部門及其地方分支機構，可能存在召回管理部門管理交叉職責不清的問題。另外，我國很多食品企業大多規模較小，并且比較分散，有些生產的食品連最起碼的標識都沒有，或者在標識上造假，這將導致食品溯源環節遇到困難。

（4）公眾參與機制缺乏滯后。公眾參與，指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產生影響的一系列行為的總和［2］。在食品安全監管方面，政府監管部門和專業機構是主力軍，應依靠這支主力軍。但是，從近幾年頻頻發生的食品安全情況看，涉及種類繁多、范圍廣，單靠政府監管機構和專業機構是遠遠不夠的。一些有影響的食品安全事件，都是群眾舉報后經調查發現的。公眾參與監管是必不可少的，缺少任何一方都會影響監管的有效性。我國立法中，《食品安全法》的規定雖然體現了公眾參與的理念，實踐中也出現了一些零星的公眾參與現象，但大多數缺乏具體制度和操作流程，流于形式。公眾參與的組織化程度非常低，通常是個體參與而非團體參與［3］。

二、完善食品安全監督法律制度的必要性

第一，完善食品安全監督法律制度有利于提升政府公信力。政府公信力是政府獲得公眾的信任度，是政府通過履行其職能的一切行為反映出來，也就是公眾對政府履行其職責情況的評價，反映了公眾對政府食品安全監管的滿意度。食品是重大的民生問題，食品安全是事關百姓切身利益、甚至生命安全的大事，食品安全監管是政府關注的重點領域。近期相繼發生的 “毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭” 等事件，盡管問題是多種原因造成的，但無疑危害了公眾的身心健康，加劇了社會的恐慌，影響到社會秩序的安定，影響了公眾對政府食品安全監管的信心，政府公信力面臨嚴峻的挑戰。政府監督管理過程中能否依法行政也會影響到政府的公信力。完善食品安全監督法律制度，使政府在監督管理過程中做到有法可依，依照法律規定的權限和程序行使權力、履行食品監管職責。

第二，完善食品安全監督法律制度是增強國際競爭力，與國際接軌的必然要求。我國加入世界貿易組織后，食品安全標準應該逐步與國際接軌，既要關注國外食品安全國家標準的發展動態，又要力求使我國的食品安全國家標準與國際標準統一。從總體上講，我國正在按照《食品安全法》的要求，形成統一的食品安全標準體系，基本符合或接近國際食品法典標準。作為發展中國家，我國食品安全建設取得了較大進展，但是與發達國家相比，仍存在一定的差距。在經濟全球化的當今時代，一個國家的食品安全問題，關系到該國食品監管在國際社會的公信力和國際市場的競爭力。事實也證明，我國的食品出口由于安全性問題而遭到國際市場很多排斥，出口食品因農藥殘留、各種致病菌、食品衛生等問題被扣留或退貨，不僅使我國蒙受了巨大經濟損失，更使我國食品在國際上喪失了良好的信譽，進一步影響我國出口食品在國際市場上的競爭力。因此，完善食品安全監管法律制度是與國際接軌，增強國際競爭力的需要。

第三，完善食品安全監督法律制度是法治國家治理食品安全的必經路徑。從黨的十五大報告提出“依法治國，建設社會主義法治國家”到黨的十七大報告提出“全面落實依法治國方略，加快建設社會主義法治國家”以來，法治國家的建設成為我國社會前進的一個目標。法治國家中食品安全的治理是一項重要工程，我國社會主義法律體系已經建立，近年針對食品安全中出現的問題，立法層面上做了很多工作，可以說食品安全領域的立法應當是比較完備的，但是，還面臨一些新的問題和新挑戰，比如轉基因食品引發的食品安全問題，因食品缺陷導致的大規模侵權等等，都需要生產者規范經營、政府依法監管、社會監督等方面共同來解決，才能從根本上扭轉食品安全形勢。

三、完善我國食品安全監管制度的具體構想

（一）建立完善的食品安全監管立法體系

從長遠來看，建立強有力的、集中統一的監管體制和加強食品安全管理各部門之間的協調配合是各國食品安全監管體制發展的趨勢。我國目前的食品安全分段監管模式是由我國的現實情況以及工商、質監等部門實行省級以下垂直領導的特點所決定的，帶來的弊端顯而易見，因此必須改進。食品安全的保障涉及的環節多、跨度大，監管鏈條長，僅一兩個職能部門進行監管確實難以保障安全。立法必須要明晰各級政府在食品安全管理方面的職權劃分，嚴格職權法定原則，消除部門之間、環節之間、地域之間管理的沖突、重復與空白，建立食品安全監管責任制度，加大問責力度，確保食品安全，避免追逐部門利益和推諉責任等。

（二）建立健全食品安全檢驗檢測體系

食品檢驗檢測體系是食品安全監管的核心環節，是食品安全監管工作的重要技術支撐。目前，我國食品安全檢驗檢測體系的基礎框架雖然已經初步形成，為食品安全保障起了積極的作用，但我國的食品安全檢測狀況還不盡人意，與現實的需求存在較大差距，在檢測設施、能力、人才、技術、經費等方面還不夠完善，因此，建立健全食品安全檢測體系是食品安全監督管理的重要保證。應當整合并充分利用現有的食品檢驗檢測機構，建立統一協調互認的機制，避免重復建設、資源浪費；學習國際食品檢驗檢測的先進技術，加強對食品檢驗檢測技術研究；建立檢驗檢測信息管理網絡，實現監督管理快速反應，定期將監測結果公諸于眾，鼓勵公眾參與食品安全監督；建立政府監督性抽驗制度，定期對食品產品進行抽檢，有效監測食品市場的風險，為食品風險評估、風險管理提供科學的依據。

（三）完善食品召回法律制度，強化法律責任

雖然我國《食品安全法》已明確提出食品召回制度，但該法對于食品召回制度的規定較為宏觀，實際操作中缺乏細致規定。可以說，食品召回制度在我國尚處于起步階段，許多問題需要進一步解決。完善食品安全召回制度，應該在《食品安全法》的基礎上制定專門的法律法規，除食品召回的基本法律外，還應制定具體的單行法規，國務院相關各部單獨或聯合制定部門規章，各地制定地方法規，形成一套與之相配套的法律法規體系，使食品召回做到有法可依；要加強企業的法律責任，使企業明確自己的權利義務，對企業違反食品召回規定的處罰要具體、詳細；可以借鑒西方發達國家做法，如加拿大食品監督局設立專門食品安全與召回辦公室(OFSR)，設國家級的食品召回官員、地區召回協調員及區域召回協調員，對食品召回進行統一的決策，隨時對各級別的食品召回做出反應［4］；還需要完善食品安全追根溯源監管機制，我國存在大量的小作坊式的食品生產企業,在出現食品安全問題時，必須從食品生產的源頭開始,按照從生產到銷售的每一個環節都可以相互追查，只有實施“從農田到餐桌”全程監控，食品安全才能得到保障。

（四）完善處罰機制，引入懲罰性賠償制度

懲罰性賠償制度是指通過法律制度規定的由加害人給付受害人超過其財產損害范圍的經濟賠償。在食品安全領域引入懲罰性賠償是基于補償性賠償無法滿足食品安全現狀對法律制度的需要，懲罰性賠償制度具有救濟弱者、遏制、懲治和預防不法行為等獨特功能，作為經濟法中的一項法律制度為規范社會秩序，維護社會公共利益而作出的必然選擇。在英美法中已經有200多年的歷史，盡管爭議一直不斷，其逐漸為越來越多的國家所運用。在大陸法系司法中普遍沒有采用懲罰性賠償制度，這不利于消費者維權亟待變革。《食品安全法》中雖然有了“十倍價款”的規定，但是依舊只是“價款”的范圍，不具備實際懲罰性，無法實現實際的補償和實質的公平。我國可以借鑒英美的立法經驗，即以實際損害作為標準基數為依據來計算懲罰性賠償數額。另外，從行政處罰的角度加大處罰力度，目前《食品安全法》規定的處罰手段主要是對違法者罰款，但是罰款規定額度偏低，應適當提高。否則，不僅起不到震懾作用，反而還會助長生產者和制售者從事違法生產經營的風氣。

（五）建立國家食品安全賠付基金

一些重大食品安全事故一旦發生，問題食品可能造成的損害具有長期性、隱蔽性、賠償數額較大、索賠之路漫長等特點，而食品的生產企業已經陷入經營困境，面臨停產甚至破產，這時消費者向生產企業索賠幾乎是不可能的，如果建立國家食品安全賠付基金，只要消費者證明損害結果是由食品生產經營商銷售的問題食品造成的，即可獲得基金提供的賠償，使受害者的健康和生命安全有了保障，在一定程度上緩解社會矛盾，減少社會對抗、維護社會安定，保持經濟平穩發展，能更加有效地促進社會和諧。如果消費者難以得到及時救治和實質補償，那么就有可能實施影響社會安定的過激行為。基金的來源，可以由國家撥付、社會捐助和食品生產企業一起承擔。

[1]陶麗琴、陳佳.論《食品安全法》的法定召回義務及其民事責任[J].法學雜志，2009(11).

[2]江必新,李春燕.公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰［J］.中國法學,2005(6).

[3]徐丹.食品安全監管中的公眾參與：困境與選擇[J].四川行政學院學報，2012（3）.

[4]何翔，等.加拿大食品安全監管概況[J].中國衛生監督雜志，2008(3).