基于非政府組織建設(shè)的我國(guó)民主建設(shè)路徑研究

王 佳，張惠敏

基于非政府組織建設(shè)的我國(guó)民主建設(shè)路徑研究

王 佳，張惠敏

中國(guó)的民主建設(shè)在近些年雖然初顯成效，但仍舉步維艱。從非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀入手，探討非政府組織建設(shè)對(duì)構(gòu)建中國(guó)民主建設(shè)路徑的作用，提出了構(gòu)建出民主發(fā)展的大致路徑：首先是國(guó)家自上而下開展的制度假設(shè)，然后是非政府組織推動(dòng)的自下而上的基層民主建設(shè)。

非政府組織；民主建設(shè)；信用；路徑構(gòu)建

近些年，中國(guó)面臨著國(guó)外的各種以推動(dòng)民主全球化為借口的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的挑釁，在感受到了來自西方民主全球化浪潮的巨大沖擊力的同時(shí)，國(guó)內(nèi)各種群體性事件也不斷地挑戰(zhàn)公眾對(duì)政府和這個(gè)社會(huì)的信任底線，這也從側(cè)面反映出我國(guó)行政監(jiān)督力量的薄弱和公眾知情權(quán)的缺失。在國(guó)內(nèi)外的雙重壓力下，中國(guó)的民主改革勢(shì)在必行。但是，中國(guó)的民主建設(shè)應(yīng)該如何系統(tǒng)的開展，其構(gòu)建路徑怎樣，非政府組織在民主建設(shè)中又扮演著什么樣的角色？本文擬圍繞這三個(gè)問題進(jìn)行系統(tǒng)的闡述。

一、我國(guó)非政府組織現(xiàn)狀概述

（一）非政府組織的內(nèi)涵

我國(guó)在1995年召開的第四屆婦女大會(huì)中首次引入“非政府組織”的概念。之后，非政府組織漸漸引起人們的關(guān)注并開始進(jìn)入學(xué)者們的研究視野。北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所李景鵬教授認(rèn)為：“非政府組織（NGO）這個(gè)概念所包含的內(nèi)容是十分廣泛的，它應(yīng)該是指政府以外的一切組織。”[1]在我國(guó)，人們常把“非政府組織”等同于“民間組織”或“社會(huì)團(tuán)體”。目前對(duì)于非政府組織內(nèi)涵的界定可謂眾說紛紜。其中，1996年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)的1996（31）號(hào)決議把非政府組織界定為任何不是根據(jù)政府之間的協(xié)定而成立，在地方、國(guó)家或國(guó)際層次上成立的非營(yíng)利性的、自愿性的組織。因此，非政府組織大概包含三個(gè)層次：地方性的非政府組織，國(guó)家級(jí)的非政府組織和國(guó)際間的非政府組織。與非政府組織相似的概念也有很多，比如我們常說的 “第三方中介機(jī)構(gòu)”、“非營(yíng)利組織”、“志愿組織”等。總之，我們可以從這些稱謂的不同側(cè)面來宏觀地理解和把握非政府組織的概念。本文主要研究的是我國(guó)地方性的非政府組織對(duì)民主建設(shè)的影響。

（二）我國(guó)非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

1．非政府組織的獨(dú)立性不足。我國(guó)非政府組織的發(fā)展困境之一表現(xiàn)為“非政府組織獨(dú)立性不足”[2]。首先，政府對(duì)非政府組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)而非有效的指導(dǎo)。這種情況是由我國(guó)政治體制改革不充分造成的。由于我國(guó)早期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)造成政府集權(quán)意識(shí)濃厚，表現(xiàn)在對(duì)非政府組織管理中就是用行政手段干涉非政府組織內(nèi)部的人事任免、活動(dòng)執(zhí)行和各項(xiàng)工作的開展，導(dǎo)致非政府組織沒有自主發(fā)展權(quán)。其次，非政府組織“政府化”。一部分非政府組織已經(jīng)出現(xiàn)政府化的趨勢(shì)，即政府會(huì)授權(quán)某些非政府組織代替自己執(zhí)行部分公共管理職能，因此產(chǎn)生了“官方非政府組織”。可見，政府應(yīng)該在對(duì)非政府組織進(jìn)行宏觀指導(dǎo)的情況下盡量放權(quán)，使非政府組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立發(fā)展。

2.非政府組織的公信力低。非政府組織的另一個(gè)發(fā)展困境就是“公信力低”。中國(guó)非政府組織的內(nèi)部管理混亂，信息公開量少，運(yùn)作不透明，使公眾對(duì)其信任度大大降低。而由于其公信力差，人們也就不會(huì)積極參與到非政府組織中來。這時(shí)，非政府組織對(duì)政府的監(jiān)督作用和輿論壓力也就大打折扣，其在我國(guó)民主建設(shè)中的作用也就不能得到充分發(fā)揮。可見，公信力與民主建設(shè)緊密相連。例如，中國(guó)紅十字會(huì)為了重新樹立自己的公信力，于2011年7月31日上線試運(yùn)行捐贈(zèng)信息發(fā)布平臺(tái)，24小時(shí)內(nèi)，該平臺(tái)的點(diǎn)擊率就達(dá)到1800萬，30小時(shí)后，點(diǎn)擊量超過2600萬。公眾強(qiáng)烈的民主訴求與非政府組織公信力低的現(xiàn)象形成鮮明對(duì)照，這一現(xiàn)象引人深思。

二、我國(guó)民主建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國(guó)正積極擴(kuò)大基層民主，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)黨外民主，努力發(fā)展社會(huì)組織，完善中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治。在此過程中，我們應(yīng)該注意以下兩個(gè)問題：

第一，不能忽略次序問題。如果我們仔細(xì)分析國(guó)外成熟社會(huì)民主建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，目前制約中國(guó)民主建設(shè)和改革的最大因素是制度建設(shè)。中國(guó)的制度建設(shè)并不盡善盡美：經(jīng)濟(jì)制度初步建立，但是市場(chǎng)運(yùn)作仍很混亂，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分；法律制度基本健全，但仍存在諸多法律盲區(qū)；社會(huì)制度漸趨完善，但由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完備和社會(huì)主義法制的不健全導(dǎo)致各種社會(huì)問題凸顯，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多。因此，社會(huì)制度建設(shè)仍然是政府工作的重中之重。這些制度建設(shè)的缺陷給政府推動(dòng)民主建設(shè)形成了巨大的制度障礙。如果政府突破不了這些制度瓶頸，那么民主建設(shè)就會(huì)由于這些障礙而舉步維艱。

第二，要理清政府和非政府組織的關(guān)系。我國(guó)的非政府組織管理混亂，組織職責(zé)不清，并且這些非政府組織常常和各級(jí)政府組織有著千絲萬縷的關(guān)系，而并非是真正意義上的非政府組織，其并未真正獨(dú)立于政府組織而存在，所以也就不能起到有效的監(jiān)督政府行為以提高政府行政效率的作用，當(dāng)然他們?cè)诿裰鹘ㄔO(shè)中發(fā)揮的作用也就微乎其微。因此我們必須把非政府組織從政府組織中完全獨(dú)立出來，使其自由發(fā)展。當(dāng)然，政府組織也必須當(dāng)好非政府組織的“掌舵手”，引導(dǎo)其發(fā)展。中國(guó)政府進(jìn)行管理職能的分權(quán)時(shí)分配給非政府組織的管理職能應(yīng)該適度，同時(shí)應(yīng)避免非政府組織的過度龐雜造成的社會(huì)管理混亂、社會(huì)決策成本過高、政府行政決策效率低下、政府對(duì)社會(huì)的把控力不夠等造成的各種社會(huì)問題。政府對(duì)非政府組織發(fā)展既應(yīng)給其充分發(fā)展的自由度，讓其發(fā)揮民主建設(shè)的主動(dòng)性，同時(shí)也必須對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)控，這樣使其在不逾矩的前提下充分的推動(dòng)民主建設(shè)進(jìn)程。總之，民主建設(shè)必須是在政府的有效監(jiān)管下平穩(wěn)有序地推進(jìn)，不能造成社會(huì)的混亂。

這樣，我們就理清了民主建設(shè)的路徑和次序問題：首先是政府主導(dǎo)的自上而下的制度建設(shè)，其次是非政府組織等社會(huì)組織積極開展的自下而上的基層民主建設(shè)。

三、中國(guó)民主建設(shè)的路徑構(gòu)建——基于非政府組織建設(shè)

中國(guó)在構(gòu)建民主建設(shè)路徑時(shí)應(yīng)從兩方面入手，一方面是政府“制度建設(shè)”[3]，即政府通過完善制度建設(shè)然后自上而下推動(dòng)民主政治建設(shè)，從而形成自上而下的民主改革浪潮，民主建設(shè)的進(jìn)程也會(huì)大大加快。另一方面是基于非政府組織的基層民主建設(shè)，即大力發(fā)展非政府組織等民間組織，賦予他們更多的管理社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，讓他們積極參與到政府治理中來，調(diào)動(dòng)公眾自我管理的積極性，形成濃厚的民主氛圍。這樣，通過基層民主建設(shè)自下而上的形成“倒逼效應(yīng)”，加快中國(guó)政府高層的民主改革的步伐。兩者緊密結(jié)合，就會(huì)形成強(qiáng)大的民主建設(shè)合力。

（一）自上而下的制度建設(shè)

政府應(yīng)充分發(fā)揮在自上而下的制度建設(shè)中的主體作用。任何國(guó)家進(jìn)行民主改革的前提必須是這個(gè)國(guó)家已經(jīng)建立了完善的國(guó)家制度，社會(huì)處于良性的運(yùn)轉(zhuǎn)之中，人民的素質(zhì)比較高，在這樣的成熟社會(huì)氛圍中開展的民主才是好的民主。如果在無任何制度保證的前提下就展開大規(guī)模的民主改革，社會(huì)勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)大的動(dòng)蕩，民主必然會(huì)變質(zhì)。在民主建設(shè)過程中，公眾的力量固然重要，但公眾并非國(guó)家制度建設(shè)的主體，公眾積極地展開民主社會(huì)建設(shè)也必須在國(guó)家良好而規(guī)范的制度框架設(shè)計(jì)之下進(jìn)行，這樣，基層民主建設(shè)才能有序高效，非政府組織的作用才能得到充分發(fā)揮。因此，建立完備的國(guó)家制度是關(guān)鍵，而國(guó)家制度的建設(shè)主體是政府，任何國(guó)家的制度建設(shè)都必須通過政府自上而下的努力。可見，政府在民主建設(shè)的前期起著主導(dǎo)的作用。在民主建設(shè)的后期，在推進(jìn)基層民主建設(shè)過程中，非政府組織則扮演著公眾民主政治參與的組織者和國(guó)家行政工作監(jiān)督者的角色，以此不斷地推動(dòng)民主改革的進(jìn)程。總之，政府的正確領(lǐng)導(dǎo)是民主改革和建設(shè)的關(guān)鍵之所在。

首先，政府應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障體系建設(shè)，完善社會(huì)制度；規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，完善經(jīng)濟(jì)制度；消除法律盲區(qū)，提高法律的執(zhí)行力，完善法律制度。這樣，在完備的法律制度監(jiān)控下，在完善的社會(huì)制度保障下，公眾可以利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式有序而充分地參與到民主建設(shè)中來。其次，政府的管理工作應(yīng)該由“集權(quán)”向適度“放權(quán)”轉(zhuǎn)變。政府只要?jiǎng)?chuàng)造了完善的制度環(huán)境，然后果斷地適度放權(quán)，那么，包括非政府組織在內(nèi)的一切社會(huì)組織都會(huì)在制度規(guī)范的框架內(nèi)有條不紊地運(yùn)作。這不僅可提高社會(huì)效率，也能降低政府的管理成本和費(fèi)用。

（二）自下而上的基層民主建設(shè)

非政府組織應(yīng)充分發(fā)揮在自下而上的基層民主建設(shè)中的重要作用。中國(guó)改革開放時(shí)間相對(duì)較晚，為了加快發(fā)展速度，追趕時(shí)代步伐，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各方面均以政府為主導(dǎo)，主動(dòng)推動(dòng)各個(gè)層面的改革，有時(shí)甚至未能順應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，這就導(dǎo)致我國(guó)政府推動(dòng)型的改革局面的產(chǎn)生。政府按照自己的目標(biāo)規(guī)范引導(dǎo)社會(huì)個(gè)體的行為，使個(gè)體向既定方向發(fā)展，而個(gè)體的自由發(fā)展卻得不到充分保證，民主訴求得不到傾聽和回應(yīng)，間接導(dǎo)致政府的外部監(jiān)督失效，民主建設(shè)效率大大降低。可見，自上而下的政府主導(dǎo)型的民主建設(shè)必須結(jié)合自下而上的基層民主建設(shè)，使公眾參與到民主社會(huì)的建設(shè)中來，才能保證民主建設(shè)的實(shí)施效果，推進(jìn)我國(guó)的民主進(jìn)程。而非政府組織就是公眾參與到民主建設(shè)中來的重要組織者。政府必須從發(fā)展民間非政府組織及第三方獨(dú)立中介機(jī)構(gòu)入手，挖掘人民的力量，開展民主監(jiān)督，創(chuàng)造民主討論的氛圍，漸漸形成一種自下而上的民主推動(dòng)模式，從而推動(dòng)中國(guó)上層政府的民主改革。

目前，我國(guó)要想發(fā)展非政府組織等第三方的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，應(yīng)注意以下三方面的問題：一是增強(qiáng)非政府組織的公信力，以彌補(bǔ)其信任危機(jī)。信用體系的不成熟、不健全直接決定了人們對(duì)于非政府組織的信任程度，也決定了非政府組織對(duì)公眾參與民主建設(shè)的號(hào)召力和組織力。因此，非政府組織應(yīng)該積極進(jìn)行自身的公信力建設(shè)。二是非政府組織應(yīng)明確自己的組織宗旨，界定自己的服務(wù)主體，非政府組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)服務(wù)理念。三是積極培育公民參與意識(shí)。非政府組織的發(fā)展是與公眾主動(dòng)的配合和積極的參與緊密相關(guān)的，因此必須鼓勵(lì)公民的民主參與意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)民主氛圍，為非政府組織的發(fā)展及民主建設(shè)的實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

民主建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)艱巨的歷史任務(wù)，它涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活的方方面面，影響因素眾多。因此，本文意不在構(gòu)建出一個(gè)詳細(xì)而完備的路徑圖，而只是透過非政府組織建設(shè)這個(gè)側(cè)面切開民主建設(shè)的一個(gè)研究入口，為搭建民主建設(shè)的理論研究框架、深入剖析民主建設(shè)的構(gòu)建路徑等后續(xù)研究拋磚引玉。

[1]百度文庫(kù) [EB/OL].NGO與NPO的含義與特征比較分析.http://wenku.baidu.com/view/369e49946bec0975f465e2db.html，2011-05-26.

[2]MBA智庫(kù)百科 [EB/OL].非政府組織.http://wiki.mbalib.com/wiki/NGO%E7%BB%84%E7%BB%87，2011-10-27.

[3]鄭永年.國(guó)家制度建設(shè)在先，民主化在后 [EB/OL].http://www.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=189894,2010-10-27.

C916.2

A

1673-1999（2012）08-0039-02

王佳（1987-），女，河北井陘人，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)（河北保定071000）人文社科學(xué)院碩士研究生；張惠敏（1956-），女，河北安國(guó)人，中國(guó)人民大學(xué)訪問學(xué)者，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院社科部教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)主義的發(fā)展和權(quán)力制約問題。

2012-02-21