礦區社會管理中的企業參與
——基于BMZ礦業的社會管理實踐

李文祥，楊錫波

（1.吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130012；2.吉林省白山市人社局 繼續教育中心，吉林 白山 134300）

礦區社會管理中的企業參與
——基于BMZ礦業的社會管理實踐

李文祥1，楊錫波2

（1.吉林大學 哲學社會學院，吉林 長春 130012；2.吉林省白山市人社局 繼續教育中心，吉林 白山 134300）

［主持人語］當前，我國基層社區群體性事件頻發，生計發展遲緩，這與基層社區社會管理的傳統方式無法適應社會主義市場經濟發展緊密相關。而如何選擇合適的社區社會管理方式，如何強化社區的組織與制度建設，一直是實踐領域和理論研究探索的重點。吉林省白山市渾江區板石街道在其礦業社區所構筑的基于企業、基層黨委政府、村兩委、高校科研團隊的“四位一體”平臺，以“三項工程”建設為背景，不僅使社會管理所必需的行政力、經濟力、科技力與公信力無一缺失，更通過相互配合而形成行政管控優勢、經濟推動優勢、科技發展優勢與公信引導優勢，使社會管理具備了有效的力量基礎。這既是創新社會管理方式的一種新探索，也是推行“三項工程”的一種新方式。

礦區社會不和諧的深層根源在于礦區自身的經濟社會問題，企業應該主動加入到社會管理之中，成為積極的管理者。通過“四方共建”平臺,企業、政府、科研機構與村委會實現了資源共享、優勢互補。企業通過“四方共建”平臺參與社會管理，使企業具備了履行社會責任的合理性。

礦區；社會管理；企業參與；四位一體

當前，礦業企業與所駐社區的群體性沖突頻發，不僅影響礦業社區的群體和諧與生計發展，更增加了當代中國社會管理問題的復雜性。2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班的講話中，明確提出要強化各類企事業單位的社會管理和服務職責。那么，礦業企業如何參與社會管理呢？吉林省BMZ礦業2009年至今開展的社會管理實踐，作為礦業企業參與社會管理的現實案例，對于我們進一步轉變“社會管理僅僅依賴政府”的傳統思維方式，探索企業參與社會管理的有效方式、方法具有切實的理論價值。

一、礦業企業與礦區的不和諧

當前礦區社會不和諧的主要表現，是作為礦區主要群體的礦業企業與礦區民眾之間的群體性沖突。通常觀來，二者之間的沖突源自企業與民眾互動中產生的矛盾，但這僅僅是雙方發生沖突的表層緣由，其冰山下端的深層根源在于礦區自身的經濟社會問題。

礦區基本坐落于農牧業社區，農村實行聯產承包責任制以來，逐步走向了組織化缺失狀態。村民盡管不安于貧窮，但能力強者多外出流動，留守者多由于自身能力不足，加之缺乏集體扶助而貧窮，盡管政府及社會各界投入大量資源扶貧，但村民因無力駕馭資源而難以致富。BMZ礦業所處礦區便是如此。土地與林地承包給村民以來，村集體經濟基本瓦解，村委會無法將廣大村民組織起來，缺乏組織保障的村民貧困依舊，人均毛收入尚不足3000元。即便是國家出臺了各種惠農的扶助政策，小農經濟下原子化的礦區農民也無力享受。由于推崇市場經濟的個人經濟成功，強烈追求生活改善的村民，不時采用違規墾殖、采伐等方式獲取經濟效益，這就為與其他群體的不和諧埋下了隱患。①

市場經濟實行以來，盡管部分人先富起來，但大部分農村居民處于相對貧困狀態，并由于市場經濟的“馬太效應”而貧富分化日益嚴重，這就醞釀了弱勢群體對社會現實的不滿。同時，缺乏組織保障的村民在生產生活過程中，更無力與強勢人員、強勢機構對等博弈，難以保障自身的應得權益，由此也積累了諸多的社會情緒。BMZ礦業所處社區也是如此，本地村民的收入遠遠低于城鎮居民，也低于來村居住的城鎮人口和附近村民。他們大多擁有創業、打工失敗的記錄，在調查中表現出較強的仇富、仇商、仇官心理，存在著大量的發生無直接利益沖突的因素。即便面對國家出臺的各種惠農的扶助政策，也表示由于擔心腐敗等原因而不愿去爭取，這種情緒的存在無疑增加了村民與其他群體發生沖突的可能。

中國政府的治理模式依賴自身壓力型體制，鄉鎮政府、村委會處于國家行政管理體制的底層，既要發展鄉村的經濟、政治、社會、文化等各項事業，又要完成上級政府下達的各種任務指標。由于村民自治制度的不斷完善，農村社會公共事務已經具備了民主化、制度化的條件，農民能夠順暢、充分地表達自己的各種訴求。然而，鄉鎮政府由于工作評價權主要在上級政府，所以面向鄉村民眾的各項溝通、反饋及監督制度與機制就不可避免地建設不足。在BMZ礦區的調研表明，村民參與社區公共事務的渠道單一，利益表達和維權制度化渠道狹窄，而且基層工作人員的政策執行水平、工作方式方法都急待提高，尤其是缺乏有力的農民訴求爭議調解機制，對于處于萌芽狀態的社區沖突難以做到及時回應，更無法拿出有效的解決方案，致使村民與其他群體矛盾具備了積累成沖突的可能，并由此影響鄉鎮政府、村委會在群眾中的威信。①

列寧講過，代表誰的利益就能領導誰。鄉鎮黨委政府、村委會只有發展鄉村經濟事業，改善基層民眾生活，才能對村民實施有效的領導。但近年來的財稅體制改革與惠農政策的不斷出臺，盡管極大地減輕了農民的各種負擔，卻也使鄉鎮政府和村級組織的財政來源日益枯竭，鄉鎮及村能夠投入經濟的資金越來越少，難以推動扶貧。2009年對BMZ礦區的調研表明，村集體經濟發展乏力，當時生產鐵紅顏料的村辦小廠尚未下馬，但生產時斷時續并不盈利，村委會的經費主要靠有限的土地出讓補償艱難維持。街道政府的財政能力也僅僅能夠維持自身的辦公支出，幫助村民向上申報各種生計項目，卻無力支持社區各種生計項目的啟動，因而難以對村民施加切實的影響與領導。①

通常，礦區自身的這些經濟社會問題并不足以造成礦區的群體性事件。但隨著礦業企業的到來，當企業與村民之間在征地、生產、用工等方面的互動中出現各種各樣的矛盾時，這些潛在問題就將使企業與村民之間的矛盾膨化和扭曲化，原本平常的矛盾就可能激化為群體性沖突。如果此時鄉鎮黨委政府、村委會又難以對村民實施有效的領導，群體性沖突就可能演變為群體性事件。

在BMZ礦區，村民原本能夠安于貧窮，因為貧窮的主要因素是內向的而非外在。但隨著BMZ礦業的進入，村民原有的平靜生活被打破，村民開始不滿于現狀，曾經是自己腳下的土地及資源，對自身無所貢獻，卻讓外來的企業利潤滾滾，這的確刺激著人們脆弱的神經。于是，缺乏致富條件的村民便開始轉向企業尋找機會。盡管按照征地標準、青苗補貼以及其他一些規定獲得了補償，個別村民仍表達了提高補償標準的異議（如坐在挖掘機上，或者揮舞鐮刀）。盡管為了建設生活區、辦公區、采礦區、選礦區、煉礦廠，企業施工人員一再退讓，但雙方在這一原本平常的問題上始終斗爭不斷。隨著BMZ礦業的正式生產，企業在招用社區村民方面與原來的計劃發生了出入，社區內個別人利用在企業就業所形成的社會關系，不斷地將社區外人員招入企業，村民卻反而得不到平等的機會。如此一來，村民們原來希冀在企業就業以改善自身生活的愿望被打了折扣，不滿自然日益增長、逐漸積累。然而，盡管這本是社區內早已存在的村民與強勢人員的矛盾問題，但由于企業也卷入其中，難以將憤怒指向強勢人員的弱勢村民們便將矛頭指向了企業。①

在經濟社會發展過程中，村民與企業發生矛盾是普遍存在的正常現象，BMZ礦區所在村社也早就設置了沖突調解處置組織及制度。但對于強大的群體性沖突，各項傳統溝通、反饋及監督機制無法奏效，難以回應處于萌芽狀態的群體性事件。面對社區沖突日益嚴重，日益走向群體性事件，基層黨委政府及村委會也試圖通過行政力量予以平息，但由于近年來基層黨委政府、村委會在群眾中的威信受到影響，更由于難以改善村民生活而無法對村民施加有效的影響與領導，而只能坐看群體性沖突一步步惡化為群體性事件。其中的兩起群體性堵路事件，前后一共持續了三、四個月，最終造成企業的停產與政府精力的巨大耗費，給企業及當地社區都造成了巨大的損失。①

二、企業參與社會管理的路徑選擇

社會管理是公共管理的子系統，它以保障群體和諧、扶助弱勢群體為基本目標，以管控群體沖突、改善民眾生計為基本途徑。企業引發礦區內群體不和諧，這只是立足企業作為社會管理對象視角的思考。如果企業以主動的方式加入到社會管理之中，在作為被管理者的同時也成為積極的管理者，企業的行為在環境、就業、生計等方面不是損害其所在社區，而是有益于社區，就不僅不會引發固有矛盾，反而會緩解社區原有矛盾而促進和諧。而這并不被當代企業的經營理念所拒絕，因為企業社會責任已經為國內外企業所廣泛認同。那么,企業如何參與礦區社會管理呢?

BMZ礦區的兩起群體性堵路事件發生后，當地黨委政府、企業聯合科研機構及相關專家，首先對村民、村委會、基層政府的狀況進行了較為深入的調研。就村民而言，由于與企業矛盾尖銳，盡管企業的人員曾經多次與村民談論共同發展問題，但村民對企業，包括對村兩委都產生了不同程度的不信任，村民們期待的是能夠出現某種讓他們信任的改善其生活狀況的支持方式。就村兩委而言，由于黨群組織薄弱、集體經濟缺失，村兩委在自身能力、政策協調以及動員村民等方面都力不從心，難以有效地帶領村民發展致富。而街道黨工委、辦事處一方面是希望引領社區及村民在經濟社會發展上有所作為，履行自身的基本職責，落實中央及省的農村發展政策，而另一方面又由于資源、力量有限，無法惠及所有村莊、所有村民，更無法包攬社區及村民的各種事宜，因此存在著黨委、政府制定科學的政策路線，卻因缺乏理論及實踐方面充分的智力支持與資金保障而力不從心的瓶頸。

面對現實，當地黨委政府及科研機構迅速調整了思路。在當地黨委政府及科研機構的推動下，由街道辦、村兩委、企業與擬在此建立社會管理實踐基地的高校科研團隊，于2010年1月簽署了“四方共建農村社區發展實踐基地合作協議”。嘗試以“四位一體”的形式展開社會管理，共同面對這一社區和諧與發展問題。

“四位一體”平臺的基本構想是：四方將自身的各種資源及優勢合理整合、充分利用，強化村兩委的能力，共同推進社區的和諧與發展。高校科研團隊利用自身的硬件、軟件設施和學術力量為社區提供科技、醫療、文化、教育等多方面知識和技能，使得社區的發展更具科學性和目標性；街道政府按照國家各項政策規定，開展矛盾調解工作,開展各項支農惠農服務，提供各類行政與政策資源；BMZ礦業主要提供項目、資金、就業機會等；村社提供土地、基礎設施、人力等資源，并具體參與和開展各種農村發展項目建設。“四位一體”平臺的總體目標，旨在構筑以“政府引導、大學規劃、企業扶持、社區參與”為基本框架的社區合作發展模式，通過參與四方“密切溝通、相互協調、科學規劃、共同推進”的工作思路，以科學、全面、統一的視角應對社區風險，解決社區問題，在保持社區和諧穩定的基礎上籌劃和實施各類社區發展項目，促進社區社會與經濟發展，用新的思維和方法推進加強農村社會管理，處理農村社區建設過程中穩定與發展的關系問題。

“四位一體”平臺的組織架構是組建“四方共建”委員會，設立“四方共建”辦公室和聯合黨支部，擬由企業、基層政府、科研專家團隊及社區安排專職人員常駐示范基地辦公室，開展社區風險管控與生計發展事務。把社區在發展過程中不斷出現的問題和風險及時提交到“四方共建”辦公室和聯合黨支部，通過聯席會議形成可操作性的方案，共同推進社區的穩定和發展。“四方共建”平臺定期召開高校、基層政府、企業及社區四方聯席會議，協調四方關系，維系四方共建平臺的正常運轉。一方面建立社區風險管控系統，從社區沖突的預警、防范、化解等各個環節直接應對風險；一方面建立社區生計發展系統，對社區進行基礎設施幫扶、生計項目資助及生計技能培訓，合理引導社區村民的發展愿望。進而，通過這兩方面的相互配合，對社區風險與沖突實現標本兼治。

近兩年來，“四方共建”辦公室一方面建構了風險管控系統，主動調查、訪談社區情況，接待上訪群眾，協同信訪站、公安派出所及司法所，共同預防和應對群體性問題。這一方面推進了生計發展項目，扶助了村辦勞務企業，扶助了蔬菜基地建設，使社區集體經濟出現了盈余，社區村民人均收入增長40%，從而杜絕了村民集體堵路等惡性群體性沖突及越級上訪事件，重塑了礦區的社會和諧，另一方面BMZ礦業的正常生產秩序也由此得以保障。

而這就給出了企業參與社會管理的一種有效路徑,即“四位一體”的多元合作平臺。通過“四位一體”平臺，四方不僅各盡所能——企業提供資金、政府提供政策、高校提供理論技術、社區提供場所，更是各取所需——企業收獲順利生產、政府收獲社區和諧與發展、高校收獲科研實踐、社區收獲生計改善。同時，“四位一體”工作平臺還內涵社會管理的自組織機制，四方的收獲相得益彰，并非相互排斥而是四方共贏。就企業而言,企業越是順利生產，政府越能收獲社區和諧與發展，高校越能收獲科研實踐，社區越能收獲生計改善。就政府,高校或社區而言,相應的影響也是如此，這就有效地保證了對礦區社會管理的恒久與持續。

三、“四位一體”平臺的合理性根基

事實如此，邏輯亦然。“四位一體”平臺的初見成效并非偶然的特例，而是具備現實的合理性。社會管理以管控群體沖突,改善民眾生計為基本途徑,這就需要四種基本力量，即行政力、經濟力、科技力與公信力。

行政力是為了維護國家事務和社會生活的良性運行，根據法律授予的權力，是通過法令規章、思想教育和暴力制裁等手段，對社會組織及社會成員進行政治上強制和管理上支配的能力。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，當代中國利益主體趨向多元化，社會群體趨向自主化，社會分工趨向精細化，社會結構趨向多樣化，社會聯系趨向復雜化。在市場的作用下，社會群體結構中的利益差別、地位差別、城鄉差別、區域差別日益失衡，這就對社會管理提出了挑戰。而這是無法借助市場自身得以解決的，只能依靠政府等權威組織的行政力予以糾正，以化解群體矛盾，促進社會公平，維護社會穩定。

經濟力主要是指運用物質資源和收益分配影響社會群體及社會成員的能力，包括物質資源稟賦與資源整合能力兩個決定因素。物質資源稟賦是決定經濟力的直接限定，政府必須在這個約束前提下進行社會管理。但政府可以在自身所擁有的資源的基礎上借助和利用外部資源，以最大限度地發揮經濟力的效用。整合資源的能力是物質資源稟賦能否得以有效利用與發揮的關鍵，物質資源并不等于經濟力，在物質資源與經濟力之間存在資源整合這一環節，只有針對社會管理對象的具體情況，根據具體的生計項目設計，包括可行性設計、生產流程設計與收益分配設計等，進行恰當的物質資源組合，才能形成有效的經濟力以服務于社會管理。

科技力是在科技領域的能力和優勢之總和，主要包括科技人才的素質、能力及結構、科技人才的人口比例與社會分布、科技教育狀況、公眾科技觀、科技的社會支撐系統、國家配置科技資源的能力，等等。無論是社會管理的風險管控體系建設，還是其生計改善領域，都需要科技力的支持。風險管控的制度體系建設、組織結構建設、流程路徑安排都需要科研人員的設計，具體的風險點選擇、風險管控手段等需要科研人員的研發；生計項目的可行性分析、生產流程與收益分配模式需要科研人員的設計，具體的生產技術、生產工藝需要科研人員的研發。

公信力，是指政府等公共組織、公共權力在公共生活中由于自身行為的公正、效率、人道、負責而獲得的信任力。它是公共組織是否擁有權威的真實體現，是使公眾信任的力量。公信力能夠在政府與公民之間建立公信，是一種為政府的存在和運行提供合法性的內在自愿機制，能夠使公眾對政府的遵從關系得以持續，保持政令暢通，并在紛繁的社會生活中簡化社會管理的復雜性，使政府等公共組織的行政力、經濟力與科技力在社會管理中憑借公眾的認可和支持而得以高效行使，從而有效維持社會的穩定和秩序。

就政府而言，盡管它擁有政治上的強制權和管理上的支配權，擁有法令規章、思想教育和暴力制裁等手段，擁有群眾的支持，但在計劃向市場的轉型期間，它在公信力方面卻受到沖擊，而使行政力受到限制。盡管政府在宏觀上掌控物質資源和收益分配影響群體關系的能力，但在微觀上卻缺乏支持社區層面的物質資源與資源整合能力；盡管它構筑并掌握宏觀科技政策及科技發展的社會化服務支撐系統，但卻缺乏直接的技術革新能力及科技成果。

企業盡管擁有通過掌控物質資源和收益分配影響群體關系的能力，尤其是微觀上針對社區的經濟力，但由于企業自身的成本核算而無法獨立支持所在社區的生計改善；盡管擁有自身的技術革新能力及科技成果，但卻缺乏直接支持所在社區的技術革新能力及科技成果。同時，企業還缺乏針對礦區的行政上的強制權和管理上的支配權，并由于企業行為的自身利益最大化取向而在公信力方面受到沖擊。

科研機構盡管擁有技術革新能力及科技成果，并由于與礦區利益無沖突，且有公益取向上擁有較強的公信力，但它缺乏行政上的強制權和管理上的支配權，缺乏物質資源稟賦與資源整合能力兩個決定因素，無法形成通過物質資源和收益分配影響群體關系的能力。

村委會盡管憑借村民的支持而具備政治上的強制權和管理上的支配權，擁有一定的行政力與公信力，盡管擁有調控社區經濟資源的能力，但由于集體經濟瓦解而在通過物質資源和收益分配影響群體關系上力不從心，更缺乏科學素質、技術革新能力及科技成果。

而通過“四方共建”平臺,企業、政府、科研機構與村委會實現了資源共享、優勢互補。不僅使社會管理所必需的行政力、經濟力、科技力與公信力同時在場、無一缺失，更通過相互配合而形成行政管控優勢、經濟推動優勢、科技發展優勢與公信引導優勢，使社會管理具備了有效的力量基礎，進而能夠有效地化解礦區的各種群體沖突，推進礦區的各種生計項目，初步實現了礦區的社會和諧與經濟發展。同時，企業通過“四方共建”平臺參與社會管理，使企業具備了履行社會責任的合理性。這一參與方式不僅來自當代企業的社會責任理念，更契合企業的自身特性。其一，企業的社會管理事務處于企業的經營管理權限之外，企業必須依靠外部機構來管控社區風險；其二，社會管理存在政府等管理主體且責任無限，企業必須通過外部機構間接地管理社區，以免與其他主體沖突及陷入無限責任；其三，社會管理需要資金、政策、技術、場所等多種資源，企業必須通過外部機構獲得自己所缺乏的資源來發展社區生計。因而,“四位一體”平臺的出現確非偶然，無論是對于一般性的社會管理，還是對于企業的參與，它在邏輯層面的確具備合理性。

［注 釋］

①資料來自《2009——2012年吉林大學對吉林省BMZ礦區開展的社區經濟社會狀況調查》。

［責任編輯：張忠義］

C916.2

A

1008-8466（2012）05-0009-05

2012-07-20

李文祥（1971—），男，遼寧鐵嶺人，吉林大學哲學社會學院、吉林大學民族研究所教授、博士生導師，社會學博士，勞動和社會保障系副主任，主要從事社會管理、社會保障及少數民族社會政策研究；

楊錫波（1974—），男，吉林長白人，白山市人社局繼續教育中心助理研究員，主要從事管理學研究。