提高政府管理創(chuàng)新能力的路徑方法問(wèn)題研究

邵靜野，楊艷平

（1.中共長(zhǎng)春市委黨校， 吉林 長(zhǎng)春 130022；2.長(zhǎng)春市第二實(shí)驗(yàn)中學(xué)， 吉林 長(zhǎng)春 130012）

提高政府管理創(chuàng)新能力的路徑方法問(wèn)題研究

邵靜野1，楊艷平2

（1.中共長(zhǎng)春市委黨校， 吉林 長(zhǎng)春 130022；2.長(zhǎng)春市第二實(shí)驗(yàn)中學(xué)， 吉林 長(zhǎng)春 130012）

黨的“十七大”明確提出，政府管理創(chuàng)新的目標(biāo)取向是建設(shè)服務(wù)型政府，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，結(jié)合政府自身發(fā)展條件，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步提高政府管理創(chuàng)新能力。一是加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)文化建設(shè)，更新施政理念；二是明確角色定位，優(yōu)化政府職能；三是改革體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理；四是改革審批制度，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境；五是健全績(jī)效考核，創(chuàng)新評(píng)估體制；六是創(chuàng)新人事制度，提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

政府管理創(chuàng)新；政府職能；制度

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯.C·諾斯在其提出的“諾斯悖論”中認(rèn)為：“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！币行Щ狻爸Z斯悖論”，使政府始終成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者而非阻礙者，唯有不斷提升政府管理創(chuàng)新能力。黨的“十七大”明確提出，政府管理創(chuàng)新的目標(biāo)取向是建設(shè)服務(wù)型政府，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，結(jié)合政府自身發(fā)展條件，提高政府管理創(chuàng)新能力的主要路徑方法應(yīng)集中在以下幾個(gè)方面。

一、加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)文化建設(shè)，更新施政理念

思想是實(shí)踐的先導(dǎo)，理念是行動(dòng)的靈魂。提高政府管理創(chuàng)新能力首先要求政府施政理念的創(chuàng)新，要求樹(shù)立起人本、公共、科學(xué)、法治、效能、服務(wù)等現(xiàn)代施政理念。而按照服務(wù)型政府的要求，“服務(wù)”的理念是根本性和統(tǒng)領(lǐng)性的理念，樹(shù)立“服務(wù)”理念是政府施政理念創(chuàng)新的切入點(diǎn)，而這一理念能否在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部深入人心、蔚然成風(fēng)關(guān)鍵取決于政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者，取決于行政機(jī)關(guān)的文化氛圍。因此，建設(shè)“服務(wù)群眾、以人為本、廉潔高效”的機(jī)關(guān)文化是政府更新施政理念、強(qiáng)化“服務(wù)”意識(shí)、提高創(chuàng)新能力的有效途徑。

機(jī)關(guān)文化建設(shè)需要一系列的規(guī)章制度作為保障。在建立共同愿景，就基本施政理念達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)進(jìn)一步把服務(wù)群眾、廉潔高效這些內(nèi)在理念外化為機(jī)關(guān)工作人員必須遵守的外在規(guī)章制度，要建立一系列的機(jī)關(guān)文化建設(shè)的量化指標(biāo)并進(jìn)行嚴(yán)格的考核和獎(jiǎng)懲，最終通過(guò)制度把服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理念轉(zhuǎn)化成機(jī)關(guān)工作人員的自覺(jué)行動(dòng)和長(zhǎng)期習(xí)慣。

“典型”和“榜樣”的作用在機(jī)關(guān)文化建設(shè)中也不可忽視。機(jī)關(guān)文化往往是無(wú)形的，可以通過(guò)典型、榜樣的作用把這些無(wú)形的文化形象化、人格化，使其更為具體、鮮活、具有感召力，而這其中領(lǐng)導(dǎo)的作用最為關(guān)鍵。如果說(shuō)組織文化是組織的性格，那么組織領(lǐng)導(dǎo)的思想觀念、個(gè)性品格、行動(dòng)作風(fēng)往往對(duì)組織性格的形成和發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。領(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)往往會(huì)成為一個(gè)單位無(wú)聲的命令，成為一種行為導(dǎo)向。因此，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)自己首先要以身作則，觀念轉(zhuǎn)變到位，強(qiáng)化“服務(wù)”宗旨，保證自己和本單位的一切工作都充分體現(xiàn)人本、公共、科學(xué)、法治、效能、服務(wù)等科學(xué)的施政理念，確保政府各項(xiàng)創(chuàng)新工作的正確方向。

二、明確角色定位，優(yōu)化政府職能

（一）轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能應(yīng)著力解決“兩個(gè)問(wèn)題”

1.要解除發(fā)展模式對(duì)政府職能的制約

政府職能的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，雖然經(jīng)過(guò)多年努力但是至今仍未能徹底解決，其中一個(gè)根本性的原因是發(fā)展模式的制約。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式一直強(qiáng)調(diào)以追求增長(zhǎng)速度為核心，因而“追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度”就不可避免地成為各級(jí)政府的中心工作。由于市場(chǎng)體系不健全，市場(chǎng)自發(fā)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力不強(qiáng)，因而地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠政府推動(dòng)。在這種政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式下，為了追求“高速度”，政府必然直接介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府的這種“越位”幾乎不可避免，職能轉(zhuǎn)變自然難以到位。因此，要破解這一難題，優(yōu)化政府職能首先就要徹底轉(zhuǎn)變這種以“增長(zhǎng)速度”為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。因?yàn)椋瑲v經(jīng)三十年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索和改革，市場(chǎng)體系已基本形成，并逐步走向完善，國(guó)企改革已經(jīng)取得巨大成功，市場(chǎng)自發(fā)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力和能力日益提高。在這種條件和形勢(shì)下，政府不應(yīng)該也不必老是盯著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，盯著項(xiàng)目審批等微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而是應(yīng)該把注意力轉(zhuǎn)到營(yíng)造良好健康的發(fā)展環(huán)境上來(lái)，轉(zhuǎn)到市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，同時(shí)把微觀的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交還給市場(chǎng)和企業(yè)，徹底理順政府與市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系。

2.要消除現(xiàn)行財(cái)政體制弊端對(duì)政府職能的影響

在現(xiàn)行的財(cái)政體制之下，政府的大量財(cái)政資金往往不是被用于公共服務(wù)，而是被投向競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，這是政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、職能“錯(cuò)位”的主要表現(xiàn)。其深層原因是由于地方各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，基層政府財(cái)政匱乏，無(wú)力向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，只能靠“辦企業(yè)”、“搞地方保護(hù)”等方式籌集資金，這就使政府這只“看得見(jiàn)的手”伸得越來(lái)越長(zhǎng)，職能扭曲越來(lái)越嚴(yán)重。因此，要轉(zhuǎn)變和優(yōu)化政府職能，就必須從改革財(cái)政體制入手。首先，在縱向上，要改變各級(jí)政府財(cái)政分配格局。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，增加地方政府尤其是基層政府在財(cái)政分配中的比重，使他們有充足的財(cái)力為社會(huì)提供較為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；中央和省一級(jí)政府應(yīng)該增加對(duì)教育醫(yī)療和社會(huì)保障的支出，同時(shí)加大對(duì)基層尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小差距，使廣大人民群眾享受到均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。同時(shí)，在橫向上，財(cái)政資金應(yīng)堅(jiān)決退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。財(cái)政資金的絕大部分應(yīng)投入到公共服務(wù)項(xiàng)目中去，投入到基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域。對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政資金的不足，政府還可以通過(guò)項(xiàng)目合作，通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)力量參與等形式進(jìn)行彌補(bǔ)。

（二）應(yīng)遵循的“三個(gè)基本方向”

1.走出全能型政府的桎梏，建設(shè)有限政府

政府并不是全知全能的上帝，它只能做它應(yīng)該做也能做好的事，提高政府管理創(chuàng)新能力必須從根本上扭轉(zhuǎn)根深蒂固的全能型政府的觀念。凡是市場(chǎng)和中介組織能做好的事統(tǒng)統(tǒng)剝離出來(lái)交給市場(chǎng)和中介組織，政府的工作重心要從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域、私人領(lǐng)域堅(jiān)決退出，給企業(yè)松綁解套，做到讓利于民而不是與民爭(zhēng)利。同時(shí)，有限政府不僅體現(xiàn)在管理領(lǐng)域的有限性，它的手段也應(yīng)該是有限的，政府在管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，應(yīng)該盡量多用經(jīng)濟(jì)、法律手段少用行政手段，多用宏觀調(diào)控手段，少用微觀干預(yù)手段。

2.把政府從“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺?/p>

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府一直既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向舵又是一部發(fā)動(dòng)機(jī)，既掌舵又劃槳，這既不符合現(xiàn)代政府理論，又不適應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革方向。政府一定要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)者角色中解脫出來(lái)，從上項(xiàng)目找投資的繁瑣事務(wù)中脫離出來(lái)，轉(zhuǎn)向主要是做規(guī)劃，出政策，強(qiáng)化監(jiān)管，搞好服務(wù)。

3.把政府從管制者變?yōu)榉?wù)者

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是管制型政府，在各個(gè)領(lǐng)域，尤其是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府往往只講管理不講服務(wù)，這導(dǎo)致政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該牢固樹(shù)立“管理最終是為了服務(wù)”的觀念。對(duì)于市場(chǎng)上的各種經(jīng)濟(jì)主體，在不違反法律規(guī)定的前提下，政府應(yīng)該多亮綠燈少亮紅燈，多給出路少立禁區(qū)，多提供服務(wù)少設(shè)立限制，使政府真正成為企業(yè)與社會(huì)公眾的服務(wù)者，為企業(yè)發(fā)展加油助力，而絕不能使政府成為企業(yè)發(fā)展的“成本”，最終要形成一種政府服務(wù)企業(yè)，企業(yè)回報(bào)公眾，政府、企業(yè)、公眾合理創(chuàng)新，共謀發(fā)展的局面。

三、改革體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理

盡管我們積極主張政府應(yīng)盡可能地減少管制，但這并不意味著我們否認(rèn)政府自身的創(chuàng)新能力，而恰恰是目前政府自身運(yùn)行體制機(jī)制的不合理嚴(yán)重阻礙了其創(chuàng)新能力的正常發(fā)揮。所以，政府要下決心改革自身的體制機(jī)制，在政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系上，應(yīng)從縱向和橫向兩個(gè)方面進(jìn)行行政管理體制的改革和創(chuàng)新。

從縱向方面來(lái)說(shuō)，應(yīng)在權(quán)責(zé)對(duì)等的基礎(chǔ)上合理劃分地方各級(jí)政府事權(quán)。首先，這種事權(quán)的劃分應(yīng)該能夠充分發(fā)揮各級(jí)政府尤其是下級(jí)政府的積極性。同時(shí)，這種事權(quán)的劃分應(yīng)該盡可能具體化，使各級(jí)政府更好地發(fā)揮各自的職能作用。省一級(jí)政府主要應(yīng)該制定本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及地區(qū)性產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，對(duì)本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向、結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力布局、收入分配關(guān)系等具有全局性的重大問(wèn)題進(jìn)行決策，它的主要職能應(yīng)側(cè)重于宏觀管理；市一級(jí)政府主要應(yīng)該側(cè)重于本市的市政管理，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，比如提供社會(huì)保障，搞好地方基礎(chǔ)建設(shè)，保持本地區(qū)文化、教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)的健康發(fā)展，它的職能側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是城市管理；縣一級(jí)政府主要是發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護(hù)市場(chǎng)秩序，同時(shí)為公眾提供教育醫(yī)療等公共服務(wù)，可以說(shuō)它既有宏觀又有微觀，既有農(nóng)政又有市政?？h一級(jí)政府雖處基層卻是非常關(guān)鍵的行政層級(jí)，它在政府管理中發(fā)揮著獨(dú)特作用，在東北地區(qū)振興的過(guò)程中必須充分調(diào)動(dòng)縣一級(jí)政府的積極性。為了更好地使縣一級(jí)政府在振興中發(fā)揮作用，應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，積極探索“省直管縣”，要進(jìn)一步向縣一級(jí)政府下放權(quán)力，減少省一級(jí)的審批事項(xiàng)，給縣一級(jí)松綁解困。同時(shí)，必須明確省、市、縣之間的權(quán)限和義務(wù)，做到權(quán)責(zé)明確，使權(quán)力和責(zé)任進(jìn)一步向縣一級(jí)傾斜。要規(guī)范省、縣和市、縣之間的關(guān)系，杜絕市吃縣，防止省卡縣。更好發(fā)揮縣級(jí)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的積極作用。同時(shí)，對(duì)于下放到縣一級(jí)的權(quán)力，不能一放了之，要加強(qiáng)監(jiān)督，避免出現(xiàn)“一統(tǒng)就死，一放就亂”的局面。

從橫向方面來(lái)說(shuō)，要將權(quán)力和責(zé)任在同級(jí)政府各部門之間合理、明確地進(jìn)行劃分，這就要求我們對(duì)現(xiàn)有的政府體制進(jìn)行改革。要探索按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調(diào)的要求構(gòu)建政府組織機(jī)構(gòu)和權(quán)力配置的總體框架。將公共服務(wù)、行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來(lái)，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，決策部門和監(jiān)督部門也要相對(duì)獨(dú)立，盡量避免有些部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)于一身的弊端。針對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉嚴(yán)重的問(wèn)題，應(yīng)抓住“大部制”改革的有利契機(jī)，深化政府機(jī)構(gòu)改革，按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效能的要求改革行政管理體制，整合歸并相關(guān)、相同或相近的職能，統(tǒng)籌設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步走向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”，逐步向大衛(wèi)生、大交通、大工業(yè)、大科技等管理方式過(guò)渡，以切實(shí)減少部門職責(zé)交叉，變部門之間的“推諉扯皮”為部門內(nèi)部的“協(xié)同合作”，切實(shí)提高各級(jí)政府管理能力和工作效率。

從各級(jí)政府內(nèi)部來(lái)說(shuō)，要按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調(diào)的要求建立協(xié)調(diào)高效的行政運(yùn)行機(jī)制，努力推進(jìn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的改革和創(chuàng)新。

第一，建立民主科學(xué)的決策機(jī)制。行政決策是政府確定行政行為方向的一種重要活動(dòng)，行政決策的正確與否直接關(guān)系到政府活動(dòng)的成敗，關(guān)系到行政行為的成效。政府應(yīng)著眼于創(chuàng)新行政決策機(jī)制，按照決策科學(xué)化、民主化的要求，實(shí)行決策前的論證制、決策中的票決制和決策后的責(zé)任制。要確保決策前的論證充分、科學(xué)、合理，就要實(shí)行“三證”制度，即以調(diào)研制度實(shí)現(xiàn)“官證”，以專家咨詢制度實(shí)現(xiàn)“專證”，以社會(huì)聽(tīng)證制度實(shí)現(xiàn)“民證”；行政決策中實(shí)行票決制是發(fā)揚(yáng)民主、減少?zèng)Q策失誤的一種集體決策制度。以胡錦濤總書記為首的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人高度重視集體領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)在重大問(wèn)題的決策上要實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策，實(shí)行票決制；行政決策后的責(zé)任制，就是根據(jù)有關(guān)法律、制度規(guī)定，對(duì)決策失誤造成損失的行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，令其承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任或道義責(zé)任，以防止隨意決策和決策中的腐敗行為。惟其如此，才能真正建立起“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力”的政府決策機(jī)制。

第二，建立順暢有力的執(zhí)行機(jī)制。政府執(zhí)行力作為政府行政能力的重要組成部分，是指政府部門執(zhí)行法律法規(guī)、方針政策、規(guī)劃計(jì)劃、決策政令的能力，也是指政府通過(guò)戰(zhàn)略流程、人員流程和運(yùn)作流程進(jìn)行工作目標(biāo)落實(shí)的系統(tǒng)化過(guò)程。具體體現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是各種政府機(jī)構(gòu)在履行例行性任務(wù)、執(zhí)行日常性事務(wù)過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的執(zhí)行力。如政府在傳達(dá)上級(jí)指示、答復(fù)人大政協(xié)提案、辦理公民投訴、回應(yīng)公眾訴求、處理社會(huì)危機(jī)、解決社會(huì)問(wèn)題、指導(dǎo)下級(jí)工作、整理資料信息等過(guò)程中的執(zhí)行力，包括執(zhí)行的時(shí)效、質(zhì)量和效果等。二是各種政府機(jī)構(gòu)在執(zhí)行黨的路線、方針、政策、決策時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的執(zhí)行力。政府要針對(duì)當(dāng)前各級(jí)政府部門中存在的不執(zhí)行、慢執(zhí)行、虛執(zhí)行、亂執(zhí)行等執(zhí)行不力的病癥，積極采取相應(yīng)措施，通過(guò)科學(xué)的目標(biāo)、方案制定，明確的職責(zé)分工，精細(xì)化的流程管理，規(guī)范的績(jī)效考核，嚴(yán)格的責(zé)任追究等制度措施，保證公務(wù)員盡責(zé)履職，保證行政執(zhí)行順暢有力。

第三，創(chuàng)新行政監(jiān)督機(jī)制，確保監(jiān)督到位、有效。行政監(jiān)督是公共行政管理過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是行政決策有效實(shí)施的有力保障，是預(yù)防和懲治行政機(jī)關(guān)及其行政人員濫用權(quán)力、貪污腐化等違法犯罪行為的重要手段，是維護(hù)正常的行政秩序和提高行政效能的重要推動(dòng)力和途徑。政府要提高行政監(jiān)督效力，首先要解放思想，銳意改革創(chuàng)新，合理設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)，整合監(jiān)督主體，給予行政監(jiān)督主體更大的獨(dú)立性和權(quán)威性，改變監(jiān)督者在被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)和轄制之下的尷尬局面；其次，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，要敢于面對(duì)社會(huì)和輿論的批評(píng)，敢于把政府事務(wù)公之于眾，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，真誠(chéng)地接受社會(huì)和輿論監(jiān)督，把新聞媒體當(dāng)作朋友，當(dāng)作維護(hù)政府健康發(fā)展的“保健醫(yī)生”。

四、改革審批制度，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理經(jīng)濟(jì)、配置資源、控制社會(huì)生活的重要手段，體現(xiàn)的是一種直接的、微觀的、無(wú)限的管理模式。過(guò)去，政府的重要失誤之一就是管事太多，大事小事都要經(jīng)政府審批、許可。由于政府審批過(guò)多過(guò)濫，程序繁瑣，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面管得多，管得死，嚴(yán)重束縛了企業(yè)的創(chuàng)造力，擠壓了公眾的社會(huì)活動(dòng)空間，限制了經(jīng)濟(jì)活力，影響了社會(huì)和諧。因此，提高政府創(chuàng)新能力必須去除掉捆綁在各種經(jīng)濟(jì)主體身上的道道枷鎖，對(duì)行政審批進(jìn)行徹底改革。

1.科學(xué)設(shè)定審批范圍

什么事項(xiàng)需要審批，什么事項(xiàng)不需要審批，都應(yīng)有科學(xué)明確的規(guī)定，應(yīng)著眼于放松對(duì)企業(yè)、對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制，盡可能地減少資源的行政配置。具體來(lái)說(shuō)，就是凡是市場(chǎng)自身能調(diào)節(jié)的，法律和經(jīng)濟(jì)政策能調(diào)節(jié)的，凡是社會(huì)中介組織可以管好的，凡是企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政府就不應(yīng)該再設(shè)立審批事項(xiàng)。政府審批權(quán)的范圍主要應(yīng)該限制在自然資源的開(kāi)發(fā)使用，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，與人民的生命、財(cái)產(chǎn)及公共安全、公共利益密切相關(guān)的領(lǐng)域和行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。當(dāng)務(wù)之急是政府應(yīng)依據(jù)合理有效、公開(kāi)透明的原則對(duì)現(xiàn)有的各種審批項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)清理，下決心取消和簡(jiǎn)化大多數(shù)的行政性審批事項(xiàng)，有些領(lǐng)域的審批制度可以變?yōu)榈怯泜浒钢贫?，進(jìn)入者只須履行必要的登記備案手續(xù)而無(wú)須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。

2.嚴(yán)格規(guī)范審批程序

使保留下來(lái)的每一個(gè)審批事項(xiàng)都按照規(guī)范的審批程序進(jìn)行。要按照公開(kāi)透明的原則向全社會(huì)公布審批事項(xiàng)內(nèi)容、依據(jù)、辦事程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等；要優(yōu)化審批方式，對(duì)一些稀缺性資源的配置，應(yīng)兼顧市場(chǎng)效率和社會(huì)公共利益，如可以通過(guò)公開(kāi)競(jìng)價(jià)拍賣“許可”，然后將所得回饋給公眾；在審批過(guò)程中還應(yīng)盡可能引入專家咨詢制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生和重大公共利益的審批事項(xiàng)，在做出審批決定前組織專家咨詢會(huì)和群眾聽(tīng)證會(huì)，最大限度地保證審批決策的科學(xué)性，維護(hù)公眾利益。此外，為防止行政審批久拖不決，影響效率，應(yīng)當(dāng)明確行政審批事項(xiàng)的審批期限。

3.合理配置審批權(quán)力

要確保審批權(quán)力規(guī)范科學(xué)行使，必須把審批權(quán)與檢查處罰權(quán)相分離。具體做法是，由一些部門綜合行使審批權(quán)，但不是分散審批，而是可以設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)實(shí)行集中審批，如設(shè)立行政審批中心（即政務(wù)大廳），把行使審批權(quán)的眾多政府部門或其具體辦事機(jī)構(gòu)集中起來(lái)，采取窗口式辦公、一站式服務(wù)；而另一些部門則綜合行使檢查處罰權(quán)，通過(guò)設(shè)立專門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中行使行政處罰權(quán)。審批權(quán)與檢查處罰權(quán)的分離和相對(duì)集中行使，有利于加強(qiáng)對(duì)審批權(quán)的監(jiān)督制約，防止審批權(quán)的尋租，有利于加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，克服執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多、過(guò)濫和執(zhí)法責(zé)任難以界定的問(wèn)題。

4.堅(jiān)持按《行政許可法》辦事

行政審批制度改革應(yīng)嚴(yán)格維護(hù)法律尊嚴(yán)，以行政許可法為基本依據(jù)，深入推進(jìn)審批制度改革，按照合法與合理、效能與便民、監(jiān)督與責(zé)任的原則，對(duì)行政許可的設(shè)定和行政許可的實(shí)施進(jìn)行全方位的規(guī)范。各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)實(shí)施行政許可的監(jiān)督，通過(guò)制訂有關(guān)行政許可的規(guī)范性文件，建立重大行政許可決定的備案審查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正違反行政許可法的行為，確保行政許可法能夠順利實(shí)施并被常態(tài)化堅(jiān)持；同時(shí)，政府要堅(jiān)持行政審批許可過(guò)程和結(jié)果的透明化、陽(yáng)光化。陽(yáng)光是最好的防腐劑，《行政許可法》第五條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公平、公正的原則。有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)。行政許可的實(shí)施和結(jié)果，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。”唯有依法對(duì)審批許可的事項(xiàng)、條件、程序進(jìn)行全面公開(kāi)，杜絕暗箱操作，才能夠有效地杜絕行政審批中的違規(guī)、違法和腐敗行為，提升政府的社會(huì)公信力。

五、健全績(jī)效考核，創(chuàng)新評(píng)估體制

政府公務(wù)人員的整體素質(zhì)和工作狀態(tài)決定著政府管理創(chuàng)新能力提高的成敗，而績(jī)效評(píng)估體制是干部隊(duì)伍能力建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)、方向舵。必須通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)估體制的創(chuàng)新激勵(lì)政府公務(wù)人員，使他們?nèi)硇牡赝度氲秸芙ㄔO(shè)中去。

1.把績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向從政府本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位

在振興的背景下，再不能僅僅把政府績(jī)效評(píng)估作為改善自身管理的工具，評(píng)估體制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行不能只從政府出發(fā)，評(píng)估的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)也不能僅指向政府的自我要求，政府績(jī)效評(píng)估必須堅(jiān)持社會(huì)本位。評(píng)估應(yīng)該立足于滿足社會(huì)公眾的需求，評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)都應(yīng)該從社會(huì)公眾的立場(chǎng)出發(fā)，反映社會(huì)公眾的利益與需求。具體地說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估的中心要立足于人的全面發(fā)展，堅(jiān)持以人為本，把滿足人民群眾需要，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民利益作為衡量一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該依據(jù)社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求程度以及對(duì)政府工作的期望值來(lái)確定，而不是依據(jù)政府自身需求和當(dāng)前工作效能水平來(lái)設(shè)定，以真正體現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的公民本位和社會(huì)本位。

2.根據(jù)政府職能目標(biāo)設(shè)定政府績(jī)效評(píng)估的基本指標(biāo)

進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，首先要考察政府及其各部門的主要職責(zé)范圍是什么，當(dāng)政府職能重心轉(zhuǎn)變的時(shí)候，績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系也要隨之轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，政府的績(jī)效評(píng)估應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公正、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)約運(yùn)作成本、實(shí)現(xiàn)公眾滿意出發(fā)，評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要突出政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，應(yīng)該以解決民生問(wèn)題為著眼點(diǎn)，把就業(yè)和社會(huì)保障，教育、衛(wèi)生、科技、文化等公共事業(yè)發(fā)展，公共設(shè)施的建設(shè)，以及政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力都納入到績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系當(dāng)中去；同時(shí)，在進(jìn)行指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)要注意結(jié)合實(shí)際情況，制定出適合東北等地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)和要求的科學(xué)、全面、系統(tǒng)的考核指標(biāo)體系；在評(píng)估方案的設(shè)計(jì)中要注意評(píng)估方法的選擇，要廣泛采用分析技術(shù)、信息技術(shù)、預(yù)測(cè)技術(shù)等先進(jìn)評(píng)估方法，合理確定各類指標(biāo)權(quán)重，定性和定量相結(jié)合，科學(xué)、公正地進(jìn)行評(píng)估和分析。

3.拓展評(píng)估主體范圍，實(shí)現(xiàn)評(píng)估主體的多元化

為了保證評(píng)估的客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確、科學(xué)，保證評(píng)估結(jié)果能夠有利于增進(jìn)社會(huì)公眾的福利，除了政府機(jī)構(gòu)自身的評(píng)估之外，還應(yīng)該引入其他評(píng)估主體。首先是立法機(jī)關(guān)的評(píng)估，要把這種評(píng)估和立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。同時(shí)，要重視專家的評(píng)估、公共服務(wù)對(duì)象的評(píng)估和社會(huì)輿論的評(píng)估，形成一個(gè)社會(huì)廣泛參與的評(píng)估網(wǎng)絡(luò)。還要把評(píng)估和問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，把評(píng)估和改進(jìn)工作結(jié)合起來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)評(píng)估過(guò)程與結(jié)果的透明化、公開(kāi)化，做到考核顯實(shí)績(jī)，評(píng)估有結(jié)果，效能有提高，群眾更滿意。

六、創(chuàng)新人事制度，提升競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

新世紀(jì)的競(jìng)爭(zhēng)是人才的競(jìng)爭(zhēng)，政府管理能力創(chuàng)新最終要依靠人才優(yōu)勢(shì)。而我們現(xiàn)行的人事制度存在著出口不暢、激勵(lì)不足、監(jiān)督乏力等種種弊端。因此必須實(shí)施人事制度的改革和創(chuàng)新，形成一個(gè)“人盡其才”、“才盡其用”的人才環(huán)境。

1.要?jiǎng)?chuàng)新人才政策，給優(yōu)秀人才的引進(jìn)和人才在本地發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)寬松和有吸引力的環(huán)境

具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)努力建設(shè)高端人才引進(jìn)的綠色通道，做到高端急需人才“無(wú)障礙”流入機(jī)制；應(yīng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，實(shí)施人才儲(chǔ)備政策；為了吸引人才、留住人才、激勵(lì)人才更好地發(fā)揮作用，應(yīng)放寬人才引進(jìn)、使用和薪酬政策，給各單位以充足的自主權(quán)；為了使人才作用充分發(fā)揮，應(yīng)強(qiáng)化人才獎(jiǎng)勵(lì)政策；為了解決優(yōu)秀人才的后顧之憂，應(yīng)優(yōu)化人才服務(wù)政策。

2.要?jiǎng)?chuàng)新人才工作體制機(jī)制

體制機(jī)制問(wèn)題是更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性的問(wèn)題。政府應(yīng)通過(guò)一系列人才體制機(jī)制的創(chuàng)新激發(fā)并保持人才工作活力。具體來(lái)說(shuō)，就是要強(qiáng)化崗位管理制度、監(jiān)督制約制度；推進(jìn)公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗制度、職業(yè)資格制度；深化考試錄用制度和爭(zhēng)議仲裁制度；建立兼職兼薪制度和契約合同制度。

3.應(yīng)積極培育完善人才市場(chǎng)

加快建立規(guī)范完善的人才市場(chǎng)體系。政府要建立公平競(jìng)爭(zhēng)的人才市場(chǎng)平臺(tái)，更好地為供需雙方服務(wù)。加快建立健全人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，按照政事分開(kāi)、政企分開(kāi)的原則，進(jìn)一步理順政府人事部門與人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，創(chuàng)新政府所屬人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)制，強(qiáng)化其自我發(fā)展能力和人才服務(wù)功能，著力抓好人才市場(chǎng)信息化建設(shè)，促進(jìn)人才市場(chǎng)服務(wù)信息化、網(wǎng)絡(luò)化。

4.應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)公務(wù)員教育培訓(xùn)工作，創(chuàng)新培訓(xùn)方式方法，提高公務(wù)員素質(zhì)和創(chuàng)新能力

因?yàn)榻?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、信息相對(duì)閉塞、對(duì)外交流較少等原因，造成一些政府公務(wù)人員思維保守、目光短淺、視野狹窄、知識(shí)陳舊、行政能力低下，很多人不具備分析解決各種復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的能力。因此，必須加大教育培訓(xùn)力度，創(chuàng)新培訓(xùn)模式和方法，促使他們解放思想，打開(kāi)思維，開(kāi)闊眼界；豐富他們的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等方面的知識(shí)；提高他們駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、依法行政、科學(xué)發(fā)展、應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面等方面的能力，使其成為提高政府管理創(chuàng)新能力的公共人力資源保障。

［責(zé)任編輯：解梅娟］

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1008-8466（2012）05-0033-05

2012-07-09

邵靜野（1972—），男，吉林梨樹(shù)人，中共長(zhǎng)春市委黨校副校長(zhǎng)、教授，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要從事公共管理研究；

楊艷平（1969—），女，吉林梨樹(shù)人，長(zhǎng)春市第二實(shí)驗(yàn)中學(xué)教師、中教高級(jí)，主要從事政治學(xué)研究。