完善基層預算民主：強化財政監督的重要突破點

■溫來成

完善基層預算民主：強化財政監督的重要突破點

■溫來成

一、問題的提出

新中國成立后，除“文化大革命”等特殊時期外，黨和政府歷來重視財政監督工作。在不同歷史時期，都提出了財政監督的不同內容和任務。在計劃經濟時期，財政監督被認為是財政的三大職能之一。改革開放后，我國進一步健全了財政監督制度，取得了積極成效。特別是財政部門監督機構的建立，以及2012年《財政部門監督辦法》的頒布實施，標志著我國財政監督進入了一個新的歷史階段。但目前財政監督工作水平及效果，與中共的性質和宗旨相比，與依法治國、依法理財基本國策，以及建立責任政府、法制政府要求相比，與社會主義公共財政的職責相比，均還有一定差距，還有許多工作要做。較為突出的問題主要有：

（一）政府財政資金分配領域違法違紀現象仍比較普遍，成為滋生消極腐敗行為的制度基礎

盡管我國財政監督工作取得了長足進步，但財政分配秩序仍然較為紊亂，違法違紀現象仍比較普遍。以中央部門預算執行情況審計結果為例，幾乎所有部門都程度不同地存在著問題，且有些問題年年查出，年年犯。如工業和信息化部2011年部本級在未編報預算的情況下，動用以前年度結余資金433.93萬元發放津貼補貼，部本級未經批準將公用經費76.66萬元調整用于彌補人員經費缺口；2010年和2011年，科技部主管的中國民營科技實業家協會多收取理事單位會費200萬元，專門用于支付常務理事單位休閑度假等與協會工作無關的開支，至2011年底已支出131.61萬元，其中2011年發生37.89萬元。2010年和2011年，科技部主管的中國科技產業化促進會以購買辦公用品等名義虛列支出，分別購買購物卡14.77萬元和11.34萬元；2011年國家民委委本級政府采購實際執行716.04萬元，超出政府采購預算134.04萬元；委本級和所屬民族文化宮未嚴格按政府采購程序采購設備，涉及金額共394.35萬元，等等。據《中國經濟周刊》從最高檢歷年“兩會”上的工作報告整理數據可知,自2000年底最高檢會同公安部組織開展追逃專項行動以來,至2011年,檢察機關共抓獲在逃職務犯罪嫌疑人18487名。而據最高檢公開發布的 2005、2007、2009—2011 年五年的數據顯示,我國這五年共繳獲贓款贓物金額達到541.9億元。這些數據，從一個側面反映出我國政府財政資金使用的一些真實狀況。

（二）在我國現行體制下財政監督難以整合力量

財政監督涉及人大、財政、審計、紀檢、監察等主管部門，眾多的財政資金使用單位，以及新聞媒體等社會機構和公眾，但難以形成合力，監督的實際效果有待提高。從我國財政監督的主管部門看，各級人民代表大會主要從立法和執法的角度，進行財政監督；財政部門從財政資金管理的角度進行監督，既有專門的監督機構，也包括業務部門的日常監督；政府審計部門是政府專設財政財務監督機關，對各部門使用財政資金情況進行監督；紀檢部門主要從黨的組織紀律角度，進行財政監督；監察部門主要從監督公務員行為的角度，開展財政監督；報紙、電臺、電視臺等新聞媒體主要從輿論監督的角度，進行財政監督。城鄉居民從人民主權的角度，進行財政監督等。可以說，市場經濟條件下財政監督機構應有盡有，但從實際效果來看，監督難以形成合力，財政監督體制機制創新的任務十分繁重。

（三）財政資金使用效益有待提高

當前財政監督效能與廣大城鄉居民期望相比差距較大，財政支出績效監督任務繁重。在政府財政收入一定的條件下，如何用有限的財政資金，最大限度地為居民、企業和其他社會組織提供公共服務，即實現財政支出效益的最大化，是財政監督永恒的命題。而我國目前財政領域合法性、合規性監督形勢依然十分嚴峻，財政支出績效考核僅處于起步階段，在尚未全面推行績效預算的情況下，如何加強財政監督，提高財政資金使用效益，更好地滿足社會公共需要，是財政監督體制機制創新的重要任務。

因此，在現階段財政監督體制機制創新的任務十分繁重，需要從多個方面取得突破，其中，推行基層預算民主，擴大城鄉居民直接間接參與政府預算管理的范圍和程度，拓寬財政監督的社會基礎，以基礎預算民主管理和監督為基礎，發揮財政部門專門監督機構專業優勢，整合、協同其他監督管理部門，從不同領域、不同角度，共同開展財政監督工作，保障財政資金運行秩序，提高財政資金使用效益，維護社會公共利益，滿足社會公共需要，是可能取得突破的選擇之一。

二、推行基層預算民主、強化財政監督的現狀及問題

改革開放以來，隨著我國法律制度的不斷完善、居民民主參與意識的日益增強，全國各地陸續出現了一些推進基層預算民主管理，加強財政監督的試驗和探索，如浙江溫嶺的參與式預算，四川巴州白廟鄉的預算公開，河南焦作、江蘇的無錫、黑龍江的哈爾濱等地在預算編制層面引入公眾直接參與；上海市南匯區惠南鎮在廣泛征求群眾意見的基礎上，采取了項目立項由人大代表“點菜”，實施過程由代表監督，建設結果由代表評估的做法，讓人大代表更全方位地代表公眾參與鎮重大事項的決策中。另外，廣州、深圳等地在預算編制、預算公開等方面進行了探索。同時，隨著部門預算、國庫集中收付制度、政府采購等財政改革的推行，對基層單位預算編制、執行和決算提出了更高要求。上述基層預算民主試驗和探索，對我國財政監督改革提供了新的思路，在國內外引起了較為廣泛的影響。第一，擴大了基層居民直接、間接參與預算管理，實行民主監督的覆蓋面。這些探索在現行人民代表大會制度框架內，進一步擴大了居民參與政府預算的范圍，如召開預算決策懇談會，居民代表或自愿參加居民都可發表意見，通過地方人民代表大會參與預算決策，并對預算執行和決算進行監督。這樣，擴大了預算監督的社會基礎。第二，預算監督從傳統的事后監督為主，轉向事前、事中、事后全過程監督。從各地區基層預算民主試驗和探索的情況看 ，居民從預算決策、預算編制環節就開始參與，發揮監督功能，并貫穿執行和決算的全過程。而審計監督、紀檢監察監督往往以事后監督為主，具有一定的局限性。第三，提高了預算透明度，便于社會監督。通過基層預算民主，政府全部預算向社會公開，大大提高了預算透明度。除當地居民代表外，有些地方預算懇談會還有新聞記者、專家學者等人員參加。高度透明的政府預算，便于居民、新聞媒體等社會主體參與預算監督。第四，增強了預算監督力度。在推進基層預算民主化過程中，由于監督基礎擴大，預算透明度提高，財政、人大、審計、紀檢、監察等專業監督與居民、新聞媒體等社會監督相結合，有效提高了預算監督力度。預算經民主協商、人民代表大會通過后，政府須嚴格實行，不得隨意更改，并要對執行結果負責。

各地區推行基層預算民主、強化財政監督實驗和探索取得上述成效的同時，其局限性也較為明顯：第一，推行基層預算民主、強化財政監督的工作，僅限于局部試驗、探索，并無明確法律依據。在《預算法》等法律制度中，對基層預算民主的方式、程序、法律責任等無具體規定。因而這種試驗、探索具有很大脆弱性，受上級領導的重視、當地黨政領導的意愿等因素影響較大，甚至隨時都有“人走政息”的危險。第二，推行基層預算民主、強化財政監督實驗和探索的程序、制度和方法還不夠規范。由于基層預算民主還處在探索、試驗過程中，有關的程序、制度和方法需要進一步完善、規范，以提高預算民主管理、監督的效果。第三，上述實驗、探索，只是局部小范圍地開展，以鄉鎮級政府為主，對整個國家預算管理，財政監督的影響微弱。難以滿足城鄉居民對政府預算享有知情權、監督權，維護自身合法權益的需要，這也是一些地方發生群體性事件的原因之一。

三、完善基層預算民主、強化財政監督的思路

如前所述，我國財政監督諸多挑戰和問題，需要從多方面深化改革，創新監督體制機制。其中，推行基層預算民主，是強化財政監督的重要途徑之一。基層預算民主管理的目的，就是在預算管理中尋找堅持黨的領導、依法治國和人民群眾相結合的具體途徑，在此基礎上形成財政監督的合力。從財政部門專業監督的角度看，通過推進基層預算民主，動員更多的居民等社會主體參與到預算監督中，擴大財政監督的社會基礎，增強監督力度，與其他監督主管部門配合，形成監督合力，以實現保證各項財政收支符合國家法律制度、財政經濟政策，以及政府經濟社會發展戰略目標，最大限度地滿足居民、企業和其他社會組織的公共需要，提高居民生活質量的目的。針對上述我國各地區基層預算民主的試驗和探索中出現的問題，筆者認為，現階段完善基層預算民主、強化財政監督的思路主要包括：

（一）積極推進基層預算民主，在人民代表大會制度基礎上擴大居民預算參與程度，拓寬財政監督的社會基礎

從理論上講，財政預算資金是納稅人對社會的貢獻，每一個居民或納稅人對資金使用都有知情權、參與權和監督權。在現代社會，居民主要通過代議制民主參與預算管理和監督。同時，各國政府都重視居民直接參與政府預算決策、管理。我國人民代表大會也是一種代議制民主制度。在人民代表大會制度基礎上，除人大代表監督外，通過選舉民意代表，開設居民會議等形式，吸引更多的居民參與基層預算管理、監督，可以擴大財政監督的社會基礎，提高財政監督效果，實現財政監督目的。對義務教育、公共衛生、公共文化、市政設施等和轄區內居民利益直接相關的預算支出，政府編制預算之前，通過居民代表會議、網上投票等方式，直接征求居民意見，接受居民監督。根據居民意見，修改預算方案，對于反對意見超過參與居民半數的預算收支項目，予以取消，充分尊重居民意愿。預算方案根據居民意見修改后，再提交人民代表大會表決，并及時公布，居民參與全過程預算管理，發揮監督作用。

（二）完善基層預算民主管理的具體制度、機制，形成財政監督的合力

在推進基層預算民主，加強預算監督的過程中，由地方人大、政府及時制定和頒布地方法規、行政規章，保障基層預算民主的順利推進。地方法規、行政規章制定和頒布，一方面，可以提高基層預算民主的可操作性，保障基層預算民主的有序、規范進行。另一方面，地方法規、行政規章的形式，鞏固基層預算民主試驗、探索的成果，使這種試驗、探索持續下去，不因領導人的更替而變化，也不因黨政領導的好惡而停止。在完善基層預算民主管理的具體制度、機制，擴大財政監督社會力量的基礎上，進一步整合財政部門監督等各主管部門監督，形成監督合力，提高財政監督效果，達到監督目的。從我國財政預算監督的現實看，這一點是非常重要的。在我國《憲法》、《預算法》等法律制度，以及黨的基本路線方針、政策等宏觀方面來看，推進基層預算民主，強化財政監督應不成問題，但如果缺乏具體可操作的制度、規范和程序，實施起來仍困難重重，甚至難以推行。上述參與式預算等基層預算民主試驗、探索，目前僅限于少數地區，也恰恰說明了這一點。

（三）加強基層預算民主的頂層設計，完善財政監督法律依據

盡管基層預算民主主要在農村鄉鎮、城市社區等直接為居民提供公共服務的單位展開，但在現階段，如果這些試驗、探索在憲法、法律層面沒有相應指導 ，缺乏必要的頂層設計，其試驗、探索必然會困難重重。因此，需要在《憲法》、《預算法》等國家法律制度中，明確提出鼓勵各地區開展基層預算民主試驗、探索，并制定基本的指導原則，允許地方人大、政府制定和實施推行基層預算民主的法規、規章，規范基層預算民主的程序、制度和方法。有了國家法律的規定和頂層設計，各地區就可以大膽試驗、探索預算民主的具體途徑、方式，加強財政監督，而不必要一定尋求上級單位和領導的支持，各種試驗、探索也不因單位黨政領導的更替或態度而發生重大變化，甚至終止。從而使我國預算民主、財政監督走向制度化、規范化、法制化的道路。

（四）加強推進基層預算民主，強化財政監督的理論研究和宣傳，為改革創造良好的社會輿論氛圍

受傳統體制、歷史文化等多種因素的影響，我國推進基層預算民主存在一定困難，既有政府、人大等公共機構的問題，也有居民參與意愿、習慣的問題。因而需要動員各方面的力量，包括專家學者、新聞媒體、政府研究機構等積極開展推進基層預算民主，強化財政監督的理論，以及輿論宣傳，創造良好的社會環境，使更多的居民、黨政官員和社會組織理解、支持和參與基層預算民主，積極參加財政監督，進一步擴大推進基層預算民主的范圍，逐步發展成為有中國特色公共選擇制度、公共財政制度的一部分，構建財政監督強大的社會基礎和制度保障。

（本文為國家哲學社會科學基金重點項目《中國特色公共支出理論與政策創新研究》【批準號11AZD045】、教育部人文社會科學研究規劃基金項目《城鄉社區公共服務能力建設與政府財政援助技術研究》【項目批準號09YJA630159】、中財-鵬元地方財政投融資研究所2011年度研究課題的階段性研究成果）

中央財經大學財政學院、中財—鵬元地方財政投融資研究所）