農民工子女教育邊緣化問題探析

汪恭敬

（池州學院 資源環境與旅游系，安徽 池州 247000）

農民工子女教育邊緣化問題探析

汪恭敬

（池州學院 資源環境與旅游系，安徽 池州 247000）

長期以來，我國實行城鄉二元結構，導致在城鄉教育規劃設計、經費分配、師資安排等方面都是分開進行的。大量農民進城務工所衍生的農民工子女教育問題使得統籌考慮城鄉教育的必要性凸顯出來。雖然早在2003年教育部就下發了相關政策文件，明確了“兩為主”的政策。但是，政策的出臺并不等于問題的解決。由于農民工子女教育問題的復雜性和艱巨性，政策在實施過程中還存在一系列的問題和困難，在一定時期內，農民工子女還無法和城市學生享受平等的教育權利。

教育政策；教育公平；邊緣化；執行

教育公平一般是指對教育領域中各主體 （學生、教師及學校等）及其行為之間等利益交換的社會關系的度量和評價[1]。教育大計關系到民族復興，教育公平是社會公平的重要基礎[2]。進城務工就業農民子女的教育問題是城市化進程加快的必然產物，長期以來促進農民工子女享受平等教育權的呼聲一直很高。十多年來，關于保障農民工子女教育公平的政策陸續出臺，使我們看到政府在促進農民工子女享受平等教育權的強烈決心和堅定態度。然而，政策的出臺并不等于問題的解決，因為政策的執行情況決定了政策的效果及其影響?；诖?，本文試圖從教育政策執行的視角來探討促進農民工子女享受平等教育相關政策落實的困難所在，農民工子女教育的“邊緣化”現狀在一段時間內仍將持續。

1 農民工子女教育：從社會問題到教育政策問題的演變

赫伯特·布魯默（Herbert Blumer）長期致力于社會問題的研究，他認為從社會問題的出現到形成一項政策需要經過五個步驟，即：（1）社會問題的出現；（2）社會問題取得合法性；（3）動員種種活動研討該問題；（4）形成官方行動；（5）將官方計劃付諸實施的執行[3]。這種分類使得社會問題與政策問題之間的界限更加明朗，也看到了一項政策的形成所經歷的全過程。農民進城所帶來的子女教育問題是社會問題在教育領域的集中反映，也同樣經歷了由社會問題到教育政策問題的轉變。

1.1 農民工子女的教育問題成為社會問題

從20世紀80年代中期到90年代中期，我國教育行政部門并沒有針對進城務工農民子女教育問題頒布相關的政策法規，最先進入政府視野的是因為民工潮引發的交通和治安問題。國家試圖采取“堵”的政策來解決由民工潮引起的如交通運輸、社會治安、勞動力市場管理等諸多問題，頒發了以《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》（1989.3）為代表的一系列文件[4]，然而這些文件并沒有阻擋住民工進城務工的步伐。國家人口計生委發布《中國流動人口發展報告2011》顯示，2010年我國流動人口數量已達到2.21億人，占全國人口數量的16.5%，未來10年還將有1億農民進入城鎮務工。流動人口規模不斷擴大，舉家遷徙的趨勢日益明顯，隨遷子女的教育問題作為農民工問題的“衍生物”，已經成為擺在公眾面前的一個嚴峻的社會問題。

1.2 農民工子女教育問題的政策演進

農民工子女就學政策的演進經歷了從缺失到逐漸完善的演變軌跡，并在演變過程與政策內容上表現了鮮明的特點，經歷了一個“限制-認可-明朗化-強化”的過程[5]。從1996年至2007年，農民工子女的教育政策大致經歷了三個階段的演進：

從1996年到2000年為第一階段，當時并沒有將農民工子女和流動兒童少年兩個概念區別開來，在就學政策上也是籠統的混為一體?？傮w看來，這一階段教育行政部門對于流動兒童的就學政策持“限制”的態度。1996年發布的《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法(試行)》和1998年發布的《流動兒童少年就學暫行辦法》雖然強調保證義務教育的實施，但考慮到城市接納流動兒童的能力不足，所以該階段流動兒童義務教育的責任主體依然以戶籍所在地為主。政府一方面通過設置借讀費來限制流入地的生源數量,另一方面則允許舉辦學?；蚪虒W班,但不得亂收費、亂攤派，以營利為目的。

從2001年至2002年為第二階段?！皟蔀橹鳌闭叩念C布，使得流動人口子女在流入地接受教育的責任主體更加明確，進一步強化了流入地政府的責任，使得流動人口子女的就學政策得到了認可。這一階段的政策明確了流入地公辦中小學在保障流動人口子女享受平等教育權上負有不可推卸的責任，但是并沒有提及相應的財政保障機制。

從2003年至2007年為第三階段，該階段正式啟用“農民工子女”這一稱謂，提出要依法保障農民工子女的平等教育權。2003年發布的《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》和《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》均進一步明確了流入地政府是責任主體以及公辦中小學在接收農民工子女在流入地教育中的主渠道作用，要求流入地政府多種渠道籌措資金，不允許亂收費以增加農民工的經濟負擔，酌情減免貧困家庭子女的學雜費。2005年國務院發布的 《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、2006年 《關于解決農民工問題的若干意見》以及2007年 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干問題重大決議》分別指出解決農民工子女的教育問題是維護農民工權益的重要體現，關系到堅持教育的優先發展和教育公平的深化落實。

新修訂的《中華人民共和國義務教育法》規定:“父母或者其他監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年,在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的,當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”[6]。

2 農民工子女教育：政策執行過程中的影響因素

2.1 政策執行條件：由戶籍制度衍生的城鄉二元結構制約義務教育管理

“戶籍制度從本質上來說是一種社會屏蔽制度，運用這一杠桿，可將社會上一部分人屏蔽在分享城市的社會資源之外”[7]。盡管國家一直強調改革戶籍政策，致力于城鄉統籌發展，但由于戶籍制度沒有從根本上改革，城鄉分割狀態與“戶籍壁壘“并未消除。《中國農民工問題研究總報告》指出：“城鄉分割的二元結構，是產生農民工問題的體制根源。城鄉分割的戶籍制度，是許多地方政府把外來人口和勞動力列在服務對象之外的主要原因?！笨梢哉f，城鄉二元結構與現行戶籍管理制度不僅造成了城鄉資源配置的差異，城鄉資源的分割與隔離，而且直接導致進城務工農民及其子女不能充分享受城市公共服務資源。當前，我國義務教育實行由中央統一領導、地方省市政府統籌規劃、所在地縣級人民政府為主管理的體制。這種管理體制正是建立在城鄉二元結構與現行戶籍管理制度的基礎之上。在“以縣為主”的義務教育財政體制下，“兩為主”政策的政策的執行必然涉及利益的調整與資源的重新分配，執行起來困難重重。

2.2 政策配套資源：國家政策資源缺失與流入地政府教育資源匱乏

在政策執行過程中，流入地政府并沒有獲得新的教育資源，卻必須承擔義務教育管理體制規定之外的隨遷子女接受義務教育的責任。一方面是國家政策資源的缺失，即流入地政府在缺乏必要支持的情況下，必須按照政策的要求和目標執行。政策執行的有效程度，取決于流入地政府執行政策的決心和能力，也取決于流入地政府承擔新增加教育成本的財力和政策資源的可調動程度，而從根本上則取決于流入地政府義務教育的承載力。另一方面，流入地政府教育資源的配置相當有限。近年來，隨著部分城市隨遷子女數量的急劇增長，流入地學位嚴重不足、校舍設施設備非常緊張、師資緊缺的矛盾日益突出。以廣州為例，目前該市流動人口子女已經超過43萬人，按照“兩為主”的政策要求，預測從2008年到2012年，廣州市公辦學校需向來穗務工就業的農民工子女提供的學位數分別為：22.92萬個、27.44萬個、30.48萬個、31.69萬個、34.29萬個。目前廣州市公辦學校借讀費標準為每人1000元/學年，學雜費標準為小學每人486元/學年，初中每人780元/學年。照此標準，若完全解決非戶籍生義務教育問題，2008年需要經費13703萬元，其中借讀費8947萬元，雜費和課本費4765萬元，這些巨額經費開支是目前廣州市財力難以承擔的[8]。

2.3 政策執行主體：流入地政府及其相關部門的工作效率整體不高

工作效率是指人的工作速度、水平、質量和實效等，簡單說是工作績效與所用時間的比值。作為政策執行主體的流入地政府及其相關部門，執行農民工隨遷子女教育政策的工作效率整體不高。一方面是由于執行政策主體的政策素養所導致的執行行為不到位，主要涉及到政策素養、政策能力、政策行為動機和行為傾向等層面。在地方政策的制定中，出現了不少對國家政策目標的偏離現象，或者 是有選擇性地執行國家政策的現象。另一方面是因為推行政策執行的制度建設不到位。執行主體的制度建設與其執行行為密切相關，由于執行國家政策與地方利益客觀上存在沖突，地方政府及其相關部門制度建設的主觀能動性未能充分發揮。不少地方對國家政策缺乏真正的“再制定”過程，出現制度建設缺失或滯后現象。地方政府在執行隨遷子女的教育政策過程中，普遍存在對教育部門職責具體落實，對其他相關部門職責原則強調的情況，缺乏政府的統籌管理大大制約了政策的執行力。

2.4 政策執行客體：隨遷子女及其家庭與城市學生及其家庭的差異性顯著

隨遷子女家長的職業、受教育程度、家庭教育等因素對孩子平等接受義務教育造成許多問題。父母職業不穩定、流動性強，導致子女經常轉學，沒有穩定的教學環境；父母收入較差、社會地位低，導致家庭教育的物質條件較差，權威性不高，同時子女的心理也容易受到傷害；父母的文化層次較低，導致在面對城市的各種政策、規章、制度時往往手足無措，不知該如何應對。作為政策執行客體——隨遷子女及其家庭，與城市子女及其家庭的差異性顯著。在國家和社會更多關注隨遷子女受教育機會的同時，需要關注的還有他們受教育的過程。

2.5 政策執行監督：政策監督機制缺位和相關辦法不完善

國家在隨遷子女的教育政策中缺乏政策執行監督的相關內容，對于政策的執行和各職能部門由誰來監督沒有明確的規定，直接影響了該項政策的強制力和約束力。同時，進城務工農民隨遷子女教育工作還沒有被納入各級政府及其相關部門的績效評估體系，導致政策執行主體缺乏主動性和積極性。大部分地區沒有把解決隨遷子女教育問題納入接納隨遷子女的公辦學校的評估體系，對于學校、非政府組織和個人都缺乏相應的激勵機制。

[1]馬曉燕.關于教育公平的現實選擇之我見[J].教育與經濟,2000(2):31-33.

[2]高揚.為什么說教育公平是社會公平的重要基礎[J].求知,2008(3):33-34.

[3]周佳.教育政策執行研究——以進城就業農民工子女義務教育政策執行為例[M].北京:教育科學出版社,2007.

[4]朱曉斌.流動人口子女義務教育政策的價值分析[J].教育評論,2003(2):16-19.

[5]吳新慧,劉成斌.出路與保障——農民工子女教育的國家政策[J].中國青年研究,2007(7):19-21.

[6]楊穎秀.農民工子女就學政策的十年演進及重大轉變[J].東北師大學報：哲學社會科學版.2007(6):147-151.

[7]沈小革，周國強.流動人口子女教育公平問題研究[M].北京:群眾出版社,2006.

[8]中國進城務工農民子女教育研究及數據庫建設課題組.中國進城務工農民子女教育研究[M].北京:教育科學出版社,2010.

G521

A

1674-1104(2012)04-0047-03

2012-05-17

池州學院引進研究生科研啟動項目（2010RC055）。

汪恭敬（1982—），男，安徽安慶人，池州學院資源環境與旅游系教師，碩士，主要從事教育社會學研究。

[責任編輯：韓志才]