論河南省農用地的流轉、利用與保護

孫鵬媛

（洛陽理工學院 工程管理系，河南 洛陽 471023）

論河南省農用地的流轉、利用與保護

孫鵬媛

（洛陽理工學院 工程管理系，河南 洛陽 471023）

目前農地流轉已成為農業可持續發展的客觀要求，也是化解“三農”難題的有效途徑.雖然《農村土地承包法》和《物權法》已為農村土地承包經營權提供了一定程度的法律保障，構建起農村土地制度的基本框架，但是依舊存在著諸多缺陷.本文對現階段河南省農村土地流轉的現狀和存在的問題進行深入分析，并提出一些對策建議，希望能為河南省建立健全農用地流轉制度有所助益.

農地流轉制度；土地承包經營權；農村社會保障體系

所謂農村土地流轉，是指農村土地承包戶依法對其所承包土地的使用權通過轉讓、租賃、入股等形式進行處置，獲得收益的行為.從本質上說，農村土地流轉是農戶的土地使用權流轉.在我國，多部法律都對土地流轉有所界定.《憲法》和《土地管理法》都明確規定：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓.”但是由于多方面原因，土地流轉并不順暢.隨著近年來城市建設的加快，特別是在黨的十七屆三中全會召開以來，農村土地流轉再次成為各界關注的焦點.

新中國成立后我國農地使用制度經歷了四次重大變革，其中最近一次是在1978年開始的家庭聯產承包責任制，實行農地由集體所有、家庭承包經營.家庭承包制的推行，實現了集體土地所有權與使用權的分離.1984年中央1號文件明確集體所有土地可以15年的期限承包給農戶；1993年，中共中央、國務院《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中規定：在原定的耕地承包期到期后，再延長30年不變；2007年，《物權法》明確了農民的土地承包經營權是用益物權.《物權法》規定，當目前30年的“承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包”；2008年，黨的十七屆三中全會明確提出，必須毫不動搖地堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，穩定和完善農村基本經營制度；按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營.

土地是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障.隨著農村經濟的發展，土地分散經營的自然經濟狀態以很難適應當前和未來農業市場化的要求，這不僅會制約現代農業的大跨越、農村經濟的大發展，也會制約農民收入的快速增長和農業的可持續發展.在當前農村中，解決好土地問題，重要的一點就是在穩定家庭聯產承包責任制的前提下，推動農村土地流轉，以促進農業的發展.

1 河南省農村土地流轉狀況分析

1.1 土地流轉形式和規模

據農業部門統計，2007年河南省實行家庭承包經營的耕地面積為6333.33千公頃，全省農戶家庭承包土地流轉總面積為304.67千公頃，占家庭承包經營耕地面積的4.8%，這一比例和全國其他省區相比相對較低.2007年全國家庭承包經營耕地總面積80933.33千公頃，家庭承包耕地流轉總面積為3700.8千公頃，流轉率4.6%.上海、廣東、浙江三?。ㄊ校┝鬓D率居全國前三名，分別達到41%、20%、19.57%，遠遠高于全國土地流轉平均水平；江蘇、天津、四川、重慶等省份流轉率達到10%左右；北京、福建、江西、湖南、黑龍江等省份流轉率在5%以上.

從河南省農村土地流轉形式看，目前農村土地流轉主要有土地轉包、出租、入股、互換、轉讓、使用權拍賣等幾種.其中，全省以土地轉包形式流轉土地總面積達156.67千公頃，占流轉總量的51.4%，是農村土地流轉中面積最大、比例最高的一種形式；經濟條件較好地區則多采用土地出租的形式，全省出租流轉土地總面積86千公頃，占流轉總量的28.2%，并呈現出逐年增加之勢.其他形式尚處于探索階段，涉及耕地資源較少.

1.2 土地流轉的基本特點

1.2.1 流轉進程趨于加快，規模不斷等大

進入本世紀以來，河南省農村土地流轉速度加快，不僅存在鄉、村內部的土地轉化，還出現了跨鄉、村承包土地的趨勢.2001年河南省農戶家庭承包地流轉面積為115.33千公頃，占家庭承包經營耕地總面積的1.7%，至2007年達304.67千公頃，占4.8%，年均增加31.53千公頃.

1.2.2 流轉主體趨于多元化.

隨著農村土地流轉進程不斷加快，農戶間自發、隨意的流轉減少，由村組牽頭或中介組織參與的流轉逐漸增加.特別是一些社會工商企業、農業產業化龍頭企業、農民合作經濟組織等開始參與農村土地流轉，并逐漸成為農村土地流轉的參與主體.

1.2.3 流轉形式趨于多樣化

隨著流轉主體的日趨多元化，流轉的形式也出現多樣化趨勢.由多年的以轉包和互換為主的流轉，逐步轉變為出租、入股、互換、轉讓、使用權拍賣等多種形式并存的狀態.

1.2.4 流轉的區域差異趨于擴大化

由于不同區域間的農業資源條件和經濟發展水平各不相同，農村土地流轉的規模和形式也存在較大差異.隨著農業產業結構調整的力度加大，發展效益農業、實行連片種植和規范化經營，迫切需要對土地進行調整，由分散經營向集約經營過渡.

1.2.5 流轉期限趨于長期化

在2004年以前農村土地流轉期限多是以5年以下的短期流轉為主，占總流轉量的60%，但近年以來，長期流轉的比例在逐年增加.

2 當前農村土地流轉過程中存在的主要問題

近年來，經過不懈努力，河南省農村土地流轉工作取得了一定成績，但是依然存在一些不容忽視的問題.

2.1 流轉范圍小，規?；洜I程度低

目前在農村，大部分的土地流轉主要是在本村村民之間，即大多數以村內流轉為主，向企業和村外流轉的較少，流轉層次不高.多數農戶還沒有因土地流轉而獲取大的收益，因土地流轉實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置還未實現.流轉的空間和規模很大程度上制約了實現農村土地連片規模經營和土地、資金、技術、勞動力等諸要素的優化組合.

2.2 土地流轉交易量較小，流轉的收益不高

土地流轉用途多以一般的常規種植為主，效益較差，且多數流轉沒有約定土地收益的增長機制，致使土地收益不能和經濟的發展同步增長，多數農戶流轉收益增加不明顯，很難適應現代農業發展的需要.

2.3 土地流轉行為不夠規范

隨著社會經濟的快速發展，外出務工人員的增加，農村出現大量的閑置土地.很多地區土地流轉工作還處于從社會自發到政府引導的初期階段，尚未建立土地流轉的準入制度.正因為沒有土地流轉的準入制度，土地流轉行為不夠規范，主要表現在口頭協議多，缺少書面材料，發生糾紛后沒有處理依據;有書面合同的，也存在著不同程度上的概念不清、條款過于簡單或繁瑣、約定不明等問題；且一些資信情況不佳、經營能力不強、項目可行性不高的個人或企業承包了大片的土地，農村土地流轉秩序混亂，參與流轉的農戶承受不同程度的經濟損失.

2.4 土地流轉缺少有效的服務平臺和機制

由于河南省農村土地流轉還處于自發階段，基層的流轉服務機構匱乏，導致流轉信息不通暢，流入方和轉出方很難及時有效的得以溝通，既浪費了土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優化配置；同時，大多數市、縣、鄉都沒有設立農村土地承包合同糾紛仲裁機構，發生流轉糾紛時，主要由缺乏專業知識的職能部門負責調解，這直接影響到正常生產生活和農村社會穩定.

2.5 農村居民的社會保障機制存在空缺

我國自改革開放以來，社會經濟得到飛速發展，同時伴隨著城市化進程的加快，城市的社會保障相應建立起來，而且在不斷完善之中.但是廣大農村農民的基本生活、養老、醫療、社會救助等社會保障依然是國家社會保障體系的盲區，還未完善.以農業生產為主要經濟來源的農戶，習慣于依靠種地養活自己，擔心土地一旦流轉就會失去生活的依靠，“土地是農民的命根子”的思想根深蒂固，對土地的眷戀情節普遍存在；即使已經脫離農業或長期在外務工經商的農戶，也把土地作為今后生活的“退路”，寧可將土地拋荒或粗放經營，也要把自己賴以生存的土地保留下來，這些思想意識和做法難以促成土地有效流轉，影響了土地規?；?、集約化經營.

3 推進農村土地流轉的政策建議

綜合河南省的農地流轉發展情況，結合全國其他部分省市農地經營權流轉的做法，要有效解決目前農村土地流轉中存在的問題，需要從以下幾個方面入手：

3.1 積極創造外部環境，培育市場需求

推進良性的土地流轉有三個必要條件：一是農民有自愿流轉的愿望，有土地可以流轉.相關職能部門要把廣泛開展農村土地流轉政策宣傳、培訓、指導作為一項長期任務來抓，同時積極引導農民樹立現代農業意識.只有思想得以轉變，農民才敢流轉土地，農業產業化才有可能.

二是有市場的需求，有業主或企業需要相當規模的土地.必須積極創造條件，大力培育土地流轉的市場需求.（1）加大對外招商引資力度，通過發展現代農業促進土地流轉，提高農業效益.（2）依托大項目和農業產業化龍頭企業，通過延伸產業鏈條帶動土地規?；洜I.（3）要把發展農民專業合作社作為提高農民組織化程度、加快發展現代農業的著眼點，特別是引導農民將此作為載體，鼓勵農戶多以出租和入股的形式進行土地流轉，實施規?；a業化發展戰略.（4）擴大勞務輸出規模，通過拓寬就業渠道促進土地流轉.

三是政策的許可.土地流轉的進程取決于基本省情和區域發展階段.農村改革以來，國家一直實行允許農村土地承包經營權合理流轉的政策，各種形式的土地流轉均得到一定發展.在我國人多地少的特殊國情下，必須充分認識土地承包經營權流轉的長期性，必須充分尊重農民的意愿和主體地位.為進一步強化農村土地承包管理部門的職能，加強農村土地承包管理和土地經營權流轉指導服務，各級黨委政府應設置農村土地流轉的專項扶持基金，制定相關配套政策，加大扶持力度.

3.2 建立多層次的農村社會保障體系，促進有序流轉

建立和完善農村社會保障體系，既是農村穩定的重要基礎，也是農村發展的內在要求.當前在農村，土地依然是農民生存、就業和社會福利的重要載體.但隨著農村經濟的發展，農戶社會化進程也在不斷加快，土地這一重要載體的局限性也日漸突出.因此，在推進農村土地使用權流轉，實施適度規模經營，發展農業產業化組織的同時，必須積極推進農村社會保障體系改革，各地應將農村醫療保險、養老保險、失業保險統一納入社保，建立適合農村經濟發展水平的社會保障制度，并逐步與城市社會保障體系接軌、并軌；各級財政要加大農民生產生活及農村基礎設施的投入，進一步減輕農民的負擔，使農民真正做到老有所養、病有所醫.通過完善農村社會保障體系，逐步弱化土地對農民的基本保障功能，讓農民放心、安心的將土地流轉出來.

3.3 創新土地承包經營權流轉的途徑和方式

目前在河南省農村，土地轉包是農村土地流轉中所占比例最高的一種形式.在這一形式下，應鼓勵農戶通過租賃、互換、入股等多種形式流轉土地承包經營權，積極推行土地股份合作制或委托由鄉村成立農業公司統一流轉.引導農戶將土地承包經營權委托村集體經濟組織、鄉村農業公司或其他土地流轉服務組織集中流轉給規模經營主體.在集中流轉、連片開發過程中，還應積極探索農村土地承包經營權流轉的有效方式，在土地所有權不變的前提下，允許農民把土地承包經營權和宅基地以市場交易價格出資入股、抵押、租賃、拍賣、置換、轉讓、吸引資金和技術，提高土地產出率和勞動生產率，推動農業生產的集約化規?；?

〔1〕曾敏，段建南，等.目前農村土地流轉問題與對策.江西農業學報，2009，21（11）.

〔2〕潘嘯.農村土地流轉的動因反系與對策研究[J].山東社會科學，2008，6（154）.

〔3〕王春超，李兆能.土地流轉中的困境：來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報，2008（7）.

〔4〕麻昌華,汪安亞.當前農村土地流轉制度中存在的問題及其成因分析[J].湖北民族學院學報(哲學社會科學版),2008,26(4):114.

〔5〕朱文.新農村建設中農村集體土地流轉制度改革與創新[J].農村經濟,2007（9）.

F321.1

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1673-260X（2012）06-0093-03