地方政府職能轉變對促進區域經濟發展的作用
——基于供求視角的分析

李文秀

（西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127）

地方政府職能轉變對促進區域經濟發展的作用
——基于供求視角的分析

李文秀

（西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127）

改革開放與市場經濟的逐步完善推動了區域經濟的快速發展，然而目前地方政府在職能的發揮上出現了缺位以及錯位等問題，嚴重的阻礙了區域經濟的發展.從經濟學角度的供求關系上看，政府為區域經濟的發展提供相適應的行政管理體制、行政職能、政府機構改革創新以及行政人員的素質等公共產品，實現政府職能的相應供給，從而更好的滿足區域經濟發展過程中的各種需求，真正的在市場的基礎上充分發揮政府的職能，促進區域經濟的協調健康平穩發展.

政府職能；區域經濟；供求平衡

隨著我國改革開放的程度逐步加深，步伐加快，市場機制逐漸完善起來.市場化進程的加快以及市場基礎作用的增強，從而使行政區域為主體的區域經濟的運作方式發生了很大的變化，區域經濟的發展面臨著競爭與合作的雙重態勢.競爭方面壓力主要表現在現有的資源分配以及地方利益的保護，而合作方面則是基于區域經濟的發展，在區域的比較優勢和規模經濟的發展條件下，區域間的分工和協作形成一定的規模，形成區域經濟的規模協作效應，從而促進經濟的發展.但是，地方政府因為自身的職能轉變跟不上市場發展的需求，從而出現了許多問題阻礙了區域經濟的自由發展，導致經濟發展的空間受到限制，出現供給與需求不適

應的情況.

1 市場化背景下我國區域經濟的發展

改革開放三十年來，市場經濟得到了前所未有的發展，市場經濟制度逐步確立，與此同時，政府的職能也相應的發生了變化.隨著市場化的逐步完善，經濟的快速發展，產業結構調整和專業分工的出現，一些地區為了追求生產、消費、貿易等利益，產生了區域經濟一體化發展的趨向.利用區域的比較優勢和規模經濟的效益，實現產品市場、生產要素（包括勞動力、基本、技術、信息等）市場、服務市場到經濟政策和管理的統一化發展的模式，在區域的空間內進行生產要素的自由流動，從而實現節約成本，創造更高的經濟效益.這一過程本身也是一個不斷的帕累托最優的改進的過程.

目前，在我國市場化發展的過程中，也逐步形成了一定范圍內的區域經濟，主要有環渤海經濟圈、京津唐三角區、長江經濟帶、珠江三角洲、閩南三角區等區域經濟一體化發展的區域.但是，就目前的發展狀況來看，這些區域經濟發展地區仍未形成統一的市場體系，區域內部的產業出于同質競爭狀態，整個區域內合理的產業分工體系也未能建立起來，區域內部的矛盾和沖突日益突出.統一的要素市場和產品市場難以形成，區際間合理的分工體系無法形成，區域產業結構趨同，企業的專業化分工、企業的規模經濟及市場的規模經濟難以形成，這使得整個區域經濟要素資源配置效率低下，阻礙了整個經濟的持續發展.[1]

2 區域經濟發展對地方政府職能的要求——需求角度

區域經濟的協調發展與地方政府的職能之間有著密切的關系.地方政府的行政治理如果是與該地區的區域經濟發展相適應的話那么就有利于該地經濟的發展，反之，則會阻礙經濟發展.突破現有的行政區劃的各種限制，區域經濟的發展向政府職能的轉變提出了更高層次的需求，要求其轉變職能以適應區域經濟的協調發展.

2.1 對規范市場制度的需求

區域經濟的健康協調發展需要一個健全、規范、統一的市場制度作為前提.我國從1992年提出來建立社會主義市場經濟體制之后的幾十年間，已經基本建立了社會主義市場經濟體制的基本框架.區域經濟的發展格局已初步形成.但是，在區域經濟發展的同時，與之不相適應的是，我國目前的市場機制仍然存在著不規范、不健全、不統一的問題.區域經濟自身的發展要求在全國范圍內的大市場范圍中建立統一、開放、有序競爭的市場體系，但是，因為市場發育的不完全，同時受到各個地方政府部門限制、地方保護主義、貿易壁壘等現象的限制，無法實現在區域經濟內生產要素和資源的自由流動和合理布局，各個地方政府各自為政，人為的阻礙了區域經濟的發展與全國經濟發展的聯系，無法充分的發揮市場機制的作用.區域經濟的快速發展對規范市場制度提出了發展的需求.

2.2 對加強政府行政管理體制的需求

我國目前的區域經濟發展模式主要是跨地區的區域經濟，是地域上相鄰的經濟發展主體的聯合.于是，地方政府的管理體制與區域經濟發展的一體化之間存在著一系列的不適應性，主要表現在行政的區劃、職能定位、機構設置等方面.

行政的區劃的不適應性主要表現在區域經濟是由各個地方經濟組合而成的，各地方政府為了能夠很好的實現自身的績效考評，為了能夠創造更多的政績，總會追求本地區的利益最大化，為本地區創造更多的利潤，“各自為政”這一現象的產生就會對區域經濟總體經濟的布局和規劃產生不利的影響.當某一地區的資源、信息、人才、技術等優勢占據主導地位的時候，實際上對于區域經濟的總體協調發展而言具有優勢互補、節約成本的有力因素，可以優化組合，從而形成經濟發展的合力，實現區域內發展的效益最大化.但是，各自為政的管理模式將各種可以互通有無的資源優勢片區化，沒有一個統一的管理協調的機制，從而使得這些資源優勢等重復利用，提高了生產的成本，減少了整體的競爭優勢，就無法充分的發揮區域經濟的整合作用.因此，行政的區劃如果不能適應區域經濟整體的發展狀況，那么區域經濟的發展就會受到嚴重的制約.

2.3 對完善政府行政管理機構的需求

適應區域經濟發展模式的政府行政職能的實現需要與之相適應的行政機構的設置，才能保證其功能和職能的有效實現.從目前的情況來看，地方政府的機構設置基本上與中央政府的機構設置是相互對應的，而且以管理本轄區內的各種公共事務相一致，在區域經濟發展中，缺乏一個統一的對于本區域內發展的一些特殊性的公共物品和服務的提供的機構，在職能的履行上仍是基于各自政府相關部門的合作溝通，而缺乏一個從宏觀上對區域經濟進行管理和調控的職能的部門或者機構.[2]這樣的機構缺失阻礙了區域間經濟的一體化發展.

3 地方政府職能轉變對區域經濟發展的作用——供給角度

從供給與需求的角度來看，當地方政府的職能能夠達到區域經濟發展的要求時，就是實現了供求平衡；反之，就是供求失衡.在分析職能實現與發展要求這一供求過程中，發現供與求的偏差，就會尋找出二者出現的問題，對于更好的實現供求平衡具有重要的意義.

3.1 地方政府經濟職能的改變

目前的地方政府對于地方經濟的發展是趨向于地方利益的實現這一基礎的，為了本地方自己的利益發展，地方政府就會從本地區的短期利益出發從而破壞了區域經濟發展的長效利益.比如常見的地方政府的地方保護主義，為了實現自身的利益最大化，地方政府普遍采取地方保護政策.同時，為了更好的實現本地區內的經濟效益，地方政府就會出現一些短期的經濟行為，比如說盲目的拉投資、上項目、規模求大.于是，一些周期短、收益快的項目成為投資的主體，而一些關系群眾生產生活的民生工程卻得不到重視，發展相對滯后.這一經濟職能的發揮對于區域經濟發展的要求來說是錯位的，地方政府短期化的經濟職能的發揮與區域經濟的總體、統一性相脫節.

3.2 地方政府行政職能的改變

行政法律法規、政策的調控都對區域經濟的發展有著直接的行政作用，當政府的行政法規、規章制度的制定服務于區域經濟的發展，區域經濟的發展必然會受到這些政策規章的推動，發展的過程中減少各種不必要的限制，為區域經濟的長效健康發展創造更大的發展空間.各地方政府行政部門之間加強協調的同時，會在合作的基礎上共同致力于區域經濟的發展.各地方政府行政職能的發揮程度取決于機構的設置、組織的規模、資源和信息的掌握、人員的素質和結構等因素的影響.

3.3 地方政府社會管理職能的改變

區域經濟的一體化過程是社會各方面復雜因素的綜合體，而不僅僅是區域經濟的發展，而同時，在經濟的發展中也需要社會各種公共服務的相互配合和影響，經濟的發展與社會各方面的功能是相互協調發展的.因此，在地方政府為促進區域經濟發展的目的驅使下，地方政府還要充分的發揮好自身的社會管理職能，為區域經濟的發展創造一個和諧、穩定的發展環境.包括政府要加強社會公共物品的供給和公共設施的建設，做好經濟發展的配套服務，還要充分的支持教育的發展，為經濟發展提供良好的后備支持.

4 區域經濟發展中實現供求平衡的地方職能模式

對于當前我國區域經濟發展現實中存在著的經濟發展的需求和地方政府職能供給方面的供求不平衡的問題，要在二者之間尋求一個平衡點，從而保證區域經濟的發展與地方政府職能的充分發揮相一致，一方面使地方政府的職能得到更好的發揮，一方面使區域經濟的發展實現快速穩定的發展.因此，可以從以下方面尋求利益的結合點：

4.1 建立區域協作組織，加快區域利益主體的形成

就目前中國區域經濟發展的實際情況來看，盡管存在著相關的區域協作組織，但是城市區域間的協作組織并未對跨區域的公共事務進行有效的管理，區域的合作組織應當是具有法律效力的利益主體，而且也應當成為區域內政府或者是跨區域的合作機構.區域性的協作組織的建立既有利于實現地方政府相關職能的向區域合作組織的轉移，同時也有利于對地方政府行為的一個有效監督.跨區域的協作組織實際上是從區域發展自身來看的一個自我管理發展、而又與地方政府相互協調的組織模式.

4.2 加強政府的執政效能

地方政府的執政能力直接影響職能的發揮，在充分明確地方政府職能邊界的前提下，地方政府要加強執政的有效性和效率.要充分的把握區域經濟發展的需求變動狀況，地方政府在制定政策和法律法規的同時要充分的考慮這些變化，并通過各種途徑充分的利用資源、信息、技術、人才來激發行政體制的活力，提升政府的效能增強公共物品的供給能力.[3]加強政府的執政效能與充分發揮地方政府的職能是互相促進的.執政效能的提高也是政府職能充分發揮的體現，在區域經濟發展的過程中，對于政府執政效能和政府各項職能的充分發揮有著較高的要求，政府只有充分的發揮經濟職能、行政職能和社會管理職能，才會充分的滿足區域經濟發展的需求，從而實現發展的需求和職能供給的平衡.

綜上所看，促進區域經濟的發展，政府需要做的事情還很多，從政府職能結構組織的完善、法律法規的協調，到規范市場經濟秩序、規范政府自身的行為，都需要地方政府積極的協調和配合，充分的發揮自身的職能，提供更多有利于區域經濟發展的公共物品從而促進區域經濟的持續健康發展.

〔1〕安筱鵬,冉曉丹.地方政府職能的演變與區域經濟一體化[J].上海財經大學學報，2003，5（6）：49.

〔2〕王玉珍.區域經濟的發展對政府職能的挑戰及有效轉變政府職能的對策思考[J].管理論壇，2007，（10）：34.

〔3〕閻立.地方政府職能有效性的建構邏輯[J].江海學刊，2010，（3）：118.

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1673-260X（2012）01-0029-02