城市快速公交系統規劃過程中公眾參與研究

吳黎明，王 棟，王 濤，宋 莎

(中國礦業大學力學與建筑工程學院，江蘇徐州221008)

上世紀70年代，巴西庫里蒂巴開通了世界上首個真正意義上的快速公交系統，至今已有近四十年的歷史，而直至上世紀90年代后期，世界各國才開始意識到它的優越性，并著手規劃建設快速公交系統。截止2007年拉丁美洲的波哥大快速公交系統，已擁有84 km的快速公交走廊、420 km的支線網絡和日運乘客超過120萬人次的運量，超越了巴西的庫里蒂巴，已經成為國際快速公交發展的新典范［1]。

城市快速公共交通系統(BRT)以其交通運輸能力高效、工程造價經濟合理、公交出行高吸引率等特點，并配同國家公交優先的政策，已逐漸成為我國城市緩解交通擁堵和提高城市交通通勤效率的重要方式。然而，公眾參與的本質是對“公平”和“效率”的平衡，偏重公平必然意味著效率的遞減，而偏重效率則會導致公眾聲音的埋沒［2]。城市快速公交系統服務的主體是普通市民，少數的專業人士對快速公交的理解并不能完全代表廣大市民對公交系統的切身感受［3]。因此，城市快速公共交通系統規劃過程中的公眾參與不但重要，且意義深遠。

1 公眾參與的目的

快速公交系統是與廣大市民日常生活息息相關的一項城市重要基礎設施建設，對規劃過程實施監督，是規劃方案能夠得到公眾的支持和理解是其最主要的目的。積極宣傳快速公交系統的理念，促進城市綠色交通體系的構建;收集并整理公眾的建議，以使快速公交系統規劃方案科學化、合理化;全方位介紹快速公交系統的運營特點，使市民熟悉乘車、換乘和票價等訊息，以方便市民的快速公交出行［1];及時宣傳和公示規劃方案進度和運營路線的設計，使整個規劃設計過程在廣大市民的關注和監督下完成，盡量減少社會負面影響。

另一個目的就是參與決策。從時間關系上來看，參與決策屬于規劃審批前的參與，實施監督則屬于規劃審批后的參與，而目前我國城市規劃公眾參與的現狀中，象征性的公眾參與多余實質性的公眾參與，即:多是“自上而下”的公眾參與［4]。因此，努力實現“自下而上”的公眾參與，應是當前快速公交系統規劃中公眾參與的重要組成部分，因為它更能體現出公正參與的初衷和現實意義。

2 公眾參與存在的問題

由于快速公交在我國發展的時間相對較短，以至很多市民、相關利益方、甚至個別城市決策者對其并不十分了解，因此在規劃實施之前，一項重要的任務是向這些參與者宣傳快速公交系統和公交優先的基本理念，使大眾能夠理解道路資源優先分配給公共交通的原則，以減少項目規劃實施過程中的社會輿論壓力，在確保項目規劃能夠順利實施的同時，以得到多方充分的支持［5]。另外，專業規劃設計師和快速公交專家顧問在設計中是起著重要的作用，但是這兩類群體并不經常乘坐公交系統，所以他們的觀察視角難免偏頗。相反，城市中大部分市民每天都要乘坐公交車，他們更了解每天的真實情況，如果在快速公交系統規劃的前期，適當的邀請市民代表和相關利益方跟隨城市決策者一同對成功案例的城市進行考察，并相應的允許公交運營公司參與規劃，這樣，能夠在系統規劃過程中融入廣大市民的切身意見，以保證整個快速公交系統線網的合理性，還能夠對快速公交線網未來客流量提前進行培育，以便更好地完善快速公交系統的規劃設計方案。

3 公眾參與的方法

有效地溝通有助于改變市民對公共交通的傳統觀念。墨西哥快速公交系統規劃顧問強調:“不要將錢花在測試排放量，駕駛培訓和燃油經濟上，應該盡量將錢用在溝通上。”(Lee Schipper，2003)［6]。當下，要做出好的規劃設計，僅由設計人員和專家來做顯然并不合理，在很多情況下，市民、公交運營公司、相關利益方等的建議和看法比設計人員和專家的更貼近真實。因此快速公交規劃設計要以廣大市民的現實需求為綱，而且相應的運營技術設計和細節設計也應以此為據。

快速公交系統規劃過程中公眾參與的具體方法和形式不能拘泥與某一種，也不能把國外城市的方法照抄照搬，應根據我國城市的具體情況而定。我國《城鄉規劃法》(2008)中提到的公眾參與的方式有:論證會、聽證會、公告、公布、公示、村民會議或村民代表會議等［4]。兩千多年前的大思想家荀子曾曰:“聞之不若見之，見之不若知之，知之不若行之，學至于行而止也。”類此，規劃中公眾參與的任何方式，都要以同公眾進行溝通和交流為之根本，而在當今這個多元化的社會，溝通與交流應充分利用多種手段，對規劃法規中提到的公眾參與的方式延展開去。

1)廣電媒介:通過電視制作或實地拍攝專題片介紹當地快速公交項目的概況，對本地區公共交通現狀進行分析。

2)平面媒介:通過報紙、書刊、雜志等采用主題報道的形式介紹。

3)網絡媒介:利用規劃部門官方網站，或者開通城市快速公交專題網站，介紹快速公交系統的相關信息，并接受作為未來乘客的廣大市民的意見反饋，網站上還應該建立用戶提問區域，并針對市民在該區域中提出的問題進行回答;或者利用相關熱門網站論壇，進行信息的發布和互動交流，并提供快速公交相關宣傳資料的下載，以及結合當地快速公交項目進展，即時更新相關論壇的專題討論版塊，廣納良策，正確引導社會輿論;此外，還可以利用開通快速公交微博主頁，與廣大市民進行微博互動。

4)其他方式:充分利用雙休日或節假日，在人流集中的城市廣場等地方開展快速公交的專項活動，宣傳快速公交的基本理念，公示本地區快速公交的規劃設計方案，接納廣大市民的咨詢和建議。另外，還可以利用普通公交的車載移動電視和城市廣場的大液晶顯示屏公益廣告進行宣傳。

但是，最行之有效的宣傳方式還應是面對面的直接交流，盡管有時候這種宣傳方式的綜合成本較高。由于現在社會生活節奏較快，所以快速公交系統并不能完全吸引廣大市民的注意力，站在商業營銷學的角度來看，宣傳人員在城市街道的互動和直接推廣更能提高公眾的參與度。波哥大市就曾組織了一項稱做“使命·波哥大”的宣傳活動，他們招募了300多個來自中低收入家庭的年輕人充當快速公交系統的宣傳大使，通過面對面推廣的方式進行公眾宣傳。這項活動在波哥大市千禧年快速公交線路開通的6個月前就已經展開，主要宣傳的地點是公交停靠站和公交車上，以及市民流集中的商業廣場和中小學校附近等。在這些地方，“使命·波哥大”的宣傳大使們面對面地向市民以口述或發放宣傳材料的形式宣傳快速公交項目，并熱心回答市民的提問;推廣小組還采用了非常有創意的啞劇、喜劇和木偶等娛樂的方式進行宣傳推廣［6]。

4 結語

實施快速公交需要占用稀缺的城市道路資源，甚至政府公共財政對快速公交的優先分配，這就必然會引起社會的爭議，對快速公交的實施勢必會造成一定的影響。這就對政府的堅定決策和正確領導提出了考驗，能否協調好規劃建設部門、公交公司、交通管理部門等職能部門與廣大市民之間溝通，能否監督管理好快速公交沿線各級單位與廣大市民的溝通，能否及時對規劃、設計、建設和運營中出現的問題與廣大市民進行很好的溝通等，這些都是快速公交系統規劃能否成功實施的重要保證。因此，城市快速公共交通系統規劃要想成功就必須得到廣大市民的理解和支持。

［1] 徐康明，蔡健臣，孫魯明，等.快速公交系統規劃與設計［M] .北京:中國建筑工業出版社，2010.

［2] 胡毅，張京祥.論網絡語境下的城市規劃公眾參與［J] .規劃師，2010(6):75－79.

［3] 吳兵，董治，李林波.城市公共交通規劃中的民眾參與問題研究［J] .山東交通學院學報，2008，(2):32－35.

［4] 孫亞楠，吳志強，史 舸.《城鄉規劃法》框架下中國城市規劃公眾參與方式選擇［J] .規劃師，2008(8):56－59.

［5] 劉靜.城市交通規劃中的公眾參與機制分析［D] .北京:北京交通大學，2009.

［6] LLOYD WRIGHT，WALTER HOOK.快速公交(BRT)規劃設計指南［M] .美國紐約:交通與發展政策研究所(ITDP)，2007.