從審計(jì)視角看如何防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)

李珩娜

從審計(jì)視角看如何防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)

李珩娜

防范地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和涉及百姓民生的事業(yè)辦好。試從對(duì)我國(guó)政府投資的發(fā)展沿革及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的融資風(fēng)險(xiǎn)入手，探討防范對(duì)策。

地方政府;融資風(fēng)險(xiǎn);防范對(duì)策

一 我國(guó)政府投(融)資體制的發(fā)展沿革及債務(wù)性質(zhì)

1.第一階段:國(guó)家無償撥款。

在1979年以前，我國(guó)的固定資產(chǎn)及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，主要采取由各級(jí)政府實(shí)行列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，由國(guó)家直接無償撥款實(shí)現(xiàn)。

2.第二階段:進(jìn)行“撥改貸”改革。

1979至1989年，國(guó)家對(duì)基本建設(shè)投資進(jìn)行了“撥改貸”改革。“撥改貸”即國(guó)家對(duì)基本建設(shè)投資撥款改為貸款的簡(jiǎn)稱，是固定資產(chǎn)投資管理體制的一項(xiàng)重要改革。

3.第三階段:發(fā)行政府債券。

隨著改革開放的不斷深入，90年代初期，我國(guó)逐步建立起了資本市場(chǎng)，隨著資本市場(chǎng)的建立，中央政府及地方各級(jí)政府也通過資本市場(chǎng)這個(gè)融資平臺(tái)發(fā)行政府債券，來籌集公共設(shè)施所需建設(shè)資金。但從1993年開始，地方國(guó)債被國(guó)務(wù)院明確“叫停”。1995年1月1日起施行的《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定:除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。“地方政府債券”的禁令一直保持至今。

4.第四階段:發(fā)行企業(yè)債券。

在“地方政府債券”禁令這一背景下，地方各級(jí)政府為了籌集社會(huì)發(fā)展建設(shè)資金，特別是較發(fā)達(dá)的省份，便采取以地方政府融資平臺(tái)或城建公司的名義，通過券商在資本市場(chǎng)發(fā)行企業(yè)債券。這種企業(yè)債券代表著發(fā)債企業(yè)和投資者之間的一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系，債券持有人是企業(yè)的債權(quán)人，債券持有人有權(quán)按期收回本息。

通過上述分析，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及改革開放初期，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金是不需要還本付息的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府無論通過何種方式，其在資本市場(chǎng)所籌集到的建設(shè)資金，都是必須要按期付出資金使用成本且償還本金，否則將承擔(dān)違約責(zé)任，造成損失。

二 地方政府通過企業(yè)融資平臺(tái)籌集資金應(yīng)防范的風(fēng)險(xiǎn)

融資是一把“雙刃劍”。通過資金的科學(xué)有效運(yùn)作，能夠?yàn)榈胤缴鐣?huì)經(jīng)濟(jì)帶來大發(fā)展、快發(fā)展、跨躍式發(fā)展，增加地方經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入，使投入與產(chǎn)出呈正比例發(fā)展，則說明融資效果明顯。否則，資金使用管理不善，損失浪費(fèi)嚴(yán)重，投資決策失誤，不能產(chǎn)生投資回報(bào)，甚至不能按期還本付息，將為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來災(zāi)難性的后果。

1.防范決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，一項(xiàng)工作，一個(gè)項(xiàng)目成敗，事先決策的科學(xué)與否是其重要因素。因此，我們的城市建設(shè)要有戰(zhàn)略性眼光，必須制定長(zhǎng)期目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，這個(gè)目標(biāo)不能以決策者的更迭和嗜好而改變，堅(jiān)決做到短期目標(biāo)規(guī)劃服務(wù)于長(zhǎng)期目標(biāo)規(guī)劃，杜絕目標(biāo)隨意調(diào)整而帶來的風(fēng)險(xiǎn)與損失。

2.防范管理不善的風(fēng)險(xiǎn)。

有了一個(gè)優(yōu)秀的決策方案，能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，管理工作就顯得尤為重要。在這一環(huán)節(jié)，應(yīng)制定一系列科學(xué)有效的管理制度，選用懂技術(shù)，會(huì)管理和責(zé)任心強(qiáng)的專業(yè)人員，防止管理不善造成損失浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.防范投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)。

由于融資的性質(zhì)決定了這種投資行為必須產(chǎn)生投資回報(bào)，且要達(dá)到預(yù)期收益目標(biāo)，否則將產(chǎn)生投資風(fēng)險(xiǎn)。投資回報(bào)有兩個(gè)方面，一是社會(huì)效益，二是經(jīng)濟(jì)效益。社會(huì)效益能夠間接帶來經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)效益則可直接化解融資風(fēng)險(xiǎn)。投資回報(bào)率的高低是化解融資風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，投資回報(bào)的主要來源是地方財(cái)政收入、土地增值收益和其他收益。因此，在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，就要將投資的預(yù)期收益作為一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，科學(xué)合理劃分城市功能區(qū)域，防范投資回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)。

4.防范現(xiàn)金流量斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)生活中，雖然有了好的決策方案和優(yōu)秀項(xiàng)目，但受時(shí)間和空間的限制，不能按期產(chǎn)生足夠的現(xiàn)金流量的情形時(shí)有發(fā)生，同樣會(huì)帶來投資風(fēng)險(xiǎn)，造成經(jīng)濟(jì)損失甚至是嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，這一點(diǎn)必須引起我們的高度重視。所以，我們還要周密考慮，嚴(yán)密安排一旦產(chǎn)生現(xiàn)金流量風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的補(bǔ)救措施，如臨時(shí)再融資的方案等，來防范現(xiàn)金流量斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

三 政府融資風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

1.加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，發(fā)揮審計(jì)專業(yè)監(jiān)督的職能。

審計(jì)機(jī)關(guān)是在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的獨(dú)立于其他部門的專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，審計(jì)監(jiān)督在地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有其他部門不可替代的作用，因此要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行事前、事中和事后全方位監(jiān)督。

(1)事前開工前審計(jì)。

從項(xiàng)目立項(xiàng)開始，精心組織專業(yè)技術(shù)人員對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)、可研報(bào)告、招投標(biāo)及經(jīng)濟(jì)合同等方面進(jìn)行審計(jì)，其主要內(nèi)容包括基本建設(shè)程序是否合規(guī)，手續(xù)是否完善;基本建設(shè)投資計(jì)劃及資金來源落實(shí)是否規(guī)范;征地、拆遷手續(xù)辦理情況、工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)辦理情況;設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位選定情況，招投標(biāo)是否規(guī)范;施工圖設(shè)計(jì)質(zhì)量情況;概預(yù)算編制的完整情況;建設(shè)合同的規(guī)范、合法性;建設(shè)項(xiàng)目前期費(fèi)用使用情況等。通過以上方面開工前審計(jì)達(dá)到事前進(jìn)行監(jiān)督，以防范政府融資風(fēng)險(xiǎn)。

(2)事中建設(shè)期間審計(jì)。

建設(shè)期間審計(jì)是指從項(xiàng)目開工建設(shè)至合同項(xiàng)目交工驗(yàn)收前，對(duì)項(xiàng)目相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性合法性、合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)。

對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中進(jìn)行事中監(jiān)督，隨時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，參與建設(shè)項(xiàng)目的重大變更，并就項(xiàng)目管理中存在的問題，提出建議和整改措施，及時(shí)向地方政府提出專業(yè)的審計(jì)意見及建議，根據(jù)地方政府謀求發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)的服務(wù)保障需要，讓地方政府領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)掌握建設(shè)項(xiàng)目的真實(shí)情況。

(3)事后竣工決算審計(jì)。

事后竣工決算審計(jì)主要內(nèi)容包括工程項(xiàng)目的概算執(zhí)行情況審計(jì);工程價(jià)款結(jié)算情況審計(jì);收尾工程的預(yù)留工程款和建設(shè)情況審計(jì);資產(chǎn)交付使用情況審計(jì);竣工決算報(bào)表審計(jì);竣工結(jié)余資金審計(jì);工程合同執(zhí)行情況和合同質(zhì)量等級(jí)控制情況等。

開展事后竣工決算審計(jì)，要做好項(xiàng)目效益性評(píng)價(jià)工作。項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)工作主要內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)、效率性評(píng)價(jià)、效果性評(píng)價(jià)、環(huán)保性評(píng)價(jià)和社會(huì)效益評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)是指在投資項(xiàng)目達(dá)到合格質(zhì)量的條件下，評(píng)價(jià)其消耗資源是否最小化;效率性評(píng)價(jià)是指在投資項(xiàng)目效益一定的情況下、生產(chǎn)能力和使用功能一定的情況下，評(píng)價(jià)其投資成本是否實(shí)現(xiàn)了最小化，或在投資成本一定的情況下，評(píng)價(jià)其投資項(xiàng)目效益、生產(chǎn)能力、使用功能是否實(shí)現(xiàn)了最大化，有無使用效率低下的問題;效果性評(píng)價(jià)是指將投資項(xiàng)目實(shí)際達(dá)到的效果，與預(yù)期效果進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)其是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)及完成預(yù)期目標(biāo)的程度;環(huán)保性評(píng)價(jià)是指在投資項(xiàng)目建成后，評(píng)價(jià)對(duì)外部環(huán)境產(chǎn)生影響的因素及影響程度;社會(huì)效益評(píng)價(jià)是指評(píng)價(jià)投資項(xiàng)目是否可對(duì)社會(huì)產(chǎn)生持續(xù)或長(zhǎng)期的影響和作用。

通過以上方面的工作全方位地為地方政府提供真實(shí)可靠信息，防范政府融資風(fēng)險(xiǎn)，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

2.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，發(fā)揮建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政投資評(píng)審作用。

幾年來，財(cái)政投資評(píng)審工作對(duì)建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)管理發(fā)揮了重要作用，對(duì)這樣一個(gè)較大項(xiàng)目監(jiān)督，要繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的作用，與審計(jì)監(jiān)督一道形成合力，實(shí)行立體監(jiān)督。

3.發(fā)揮紀(jì)檢和司法監(jiān)督的職能，防止腐敗案件的發(fā)生。

紀(jì)檢、司法機(jī)關(guān)要介入建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督中來，充分發(fā)揮司法監(jiān)督獨(dú)立性、強(qiáng)制性和審慎性的作用，打擊建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象，為建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行保駕護(hù)航。

總之，地方政府各部門要充分發(fā)揮其職能作用，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督，防范政府融資風(fēng)險(xiǎn)，提高資金的使用效率，全方位為地方政府提供真實(shí)可靠的信息，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

［1］王毅.中國(guó)區(qū)域金融結(jié)構(gòu)差異性分析［D］.遼寧大學(xué)博士論文，2011.

How to Prevent Financing Risks of Local Government From the Aspect of Auditing

Li Hengna

The paper thinks that it is necessary for us to stimulate the economic growth and to optimize the benefits of people to get a better control of the financing risks.It discusses how to prevent the financing risks of local government under the condition of the market economy.

local government;financing risks;preventing countermeasures

F239.4

A

1672－6758(2012)04－0081－1

李珩娜，會(huì)計(jì)師，雞西市審計(jì)局，黑龍江·雞西。郵政編碼:158100

Class No.:F239.4Document Mark:A

(責(zé)任編輯:宋瑞斌)