法治文明視野下的警察法治研究

呂紹忠

(山東警察學院，山東濟南 250014)

法治文明視野下的警察法治研究

呂紹忠

(山東警察學院，山東濟南 250014)

警察法治是國家法治文明的重要標志。從法治文明視野而言，警察法治研究涉及三個層面的問題:一是理論層面的警察法學研究，二是制度層面的警察法律制度，三是行為層面的警察法治實踐。警察法治則是貫穿警察法學研究、警察法律制度和警察法治實踐的基本范疇。警察法治研究需要回答三個基本問題:即什么是警察法治?建設什么樣的警察法治?怎樣建設警察法治?

法治文明;警察法治;權利

警察法治是國家法治文明的重要標志。從法治文明視野而言，警察法治研究涉及三個層面的問題:一是理論層面的警察法學研究，二是制度層面的警察法律制度，三是行為層面的警察法治實踐。①警察法學研究可稱之為從法學角度進行警學研究的認識論，警察法律制度可稱之為從法學角度進行警學研究的本體論，警察法治實踐可稱之為從法學角度進行警學研究的實踐論。無論是警察法學研究、警察法律制度還是警察法治實踐，其價值目標均在于推進和實現警察法治文明。如果說，法治文明是社會全面發展的集中體現［1］，那么，警察法治文明則是警察隊伍建設和警務工作全面發展的集中體現。警察法治作為公安學和法學的交叉研究對象，是貫穿于警察法學研究、警察法律制度和警察法治實踐的基本范疇，警察法治研究首先需要回答三個基本問題:即什么是警察法治?建設什么樣的警察法治?怎樣建設警察法治?因此，從理論高度總結警察法治建設的新理念、新經驗，有利于推進理論創新和實踐創新。

一、什么是警察法治

什么是警察法治是一個具有豐富內涵的問題，本文僅從警察法治的基本內涵，警察法治研究的基本問題予以簡要分析。

警察法治就是以民主為前提、基礎和目標，以依法辦事為核心和基本原則，以規范警察權力運行為關鍵的警務工作理念、運行機制、活動方式和秩序狀態。警察法治是一個動態的、不斷走向法治化的過程，也是警務活動以推進民主政治和人權保障，以實現警察法治文明為價值依歸的進程［2］。通俗而言，警察法治就是警察機關及其警察堅持法律至上，依法開展各項警務活動，以及通過法律使警察權力與公民權利、警察權利與公民權利、警察權力與其他權力得到合理配置的狀態。警察法治是國家法治文明的重要標志，是社會和諧穩定與公平正義的推進器，也是保障民生和維護民權的強大后盾。

警察法治必須以民主為前提、基礎和目標。正如民主是法治的前提、基礎和目標一樣，警察法治也必須以民主為前提、基礎和目標。沒有民主，警察法治就難以協調警察權力與公民權利、警察權力與其他權力等之間的關系，就可能變為赤裸裸的暴力，成為專制的工具。

警察法治的核心和基本原則是依法辦事。這一命題的核心內容，是通過法律的治理(rule by law)實現法治(rule of law)。警務活動主要是執法活動，因此依法辦事是警察法治的核心要求和基本原則，是對警察機關及其警察的最基本要求。有法不行甚于無法，無法可依傷害的只是人們對法的期盼，有法不行傷害的則是人們對法治的信仰。

警察法治以規范警察權力運行為關鍵。普遍人權得以保障的前提之一就是警察權的正當行使。正因為如此，規范警察權力的運行，保證警察權力在運行過程中能夠做到執法為民尤為關鍵。

警察法治是一種警務工作理念。相對傳統警務工作而言，警察法治要求牢固樹立嚴格依法履行職責的觀念、法律面前人人平等的觀念、尊重和保障人權的觀念，以及“嚴格、公正、規范、理性、平和、文明”的執法理念，并不斷強化證據意識、程序意識、權限意識、公開意識、服務意識和自覺接受監督的意識。自覺踐行社會主義法治理念是警察法治的應有之義。

警察法治是一種警務運行機制。警察法治作為運行機制就是將各種警務要素有機結合在一起的各得其所、相互協同的一種和諧的內在工作方式。警務要素主要包括:(1)組織要素，即警察主體的社會結構形態，它表現為有組織的社會實體，主要有警察組織及其成員等。(2)意識要素，即警察主體的精神狀態，它表現為與警察工作有關的社會意識，主要是有關警察工作的理論、政策、法律、制度、紀律、道德等。(3)實物要素，即警察主體的可感物質形態，它表現為與警務工作有關的社會物質產品，主要包括警察的工作場所、技術裝備、制式服裝、教育訓練場所及設施裝備等。(4)信息要素，即警察主體的信息形態，主要有社情、輿情、警情等信息情報。

警察法治是一種警務活動方式。警察是否以法作為自己的活動方式，或在何種程度上以法作為自己的活動方式，既是警察法治意識的外化，也是警察法治進程的重要標志。警察法治作為警務活動方式要求警察在警務活動中自覺尊重法律的權威，準確把握法律的精神，合法、合理、高效地處理各種警務活動。

警察法治是一種警務秩序狀態。警察法治是一種良性的警務活動狀態，警察法治是警務活動法治化的結果，是完備的、靜態的警察法制被有效實施后的社會存在。警察法治作為警務秩序狀態要求首先要有完備協調的警察法制，其次還要具備確保警察法制有效實現的運行機制。唯有如此警務活動才能實現法治狀態下的良性運行。

二、建設什么樣的警察法治

建設什么樣的警察法治，實質上就是警察法治建設的價值目標，我們認為，建設什么樣的警察法治，或者警察法治建設的價值目標，可用四句話來概括:即警察理念文明、警察制度文明、警察行為文明和警察形象文明。

(一)警察理念文明

警察理念文明就是要求各級警察機關及其警察要樹立正確的、先進的執法思想觀念。警察理念文明是從精神層面對警察法治文明進行的概括，它規制著警察法治文明的價值取向和價值定位，為警察法治文明的發展提供了觀念基礎和內在動力，對警察法治文明的發展起著決定作用。警察理念文明是警察法治文明的精髓和靈魂。改革開放以來公安隊伍建設和公安工作進步發展的歷程表明，警察理念文明在推進警察法治建設中具有先導作用。1995年10月，公安部要求全國各級公安機關和廣大民警將“嚴格執法，熱情服務”作為公安工作的基本理念。自2000年2月公安部在“三項教育”活動中首次提出嚴格、公正、文明執法的理念和要求。2003年11月20日召開的“二十公”正式確立了“立警為公，執法為民”的思想，并將其作為公安機關執法思想的核心。2006年4月中央政法委提出社會主義法治理念。2010年11月在全國公安機關執法規范化建設工作座談會上，對“理性、平和、文明、規范執法”的理念進一步科學歸納，強調既要嚴格、公正、規范執法，又要理性、平和、文明執法的理念。總之，實踐表明，新理念提升執法新境界，新理念展現執法新形象。從價值取向而言，警察法治理念文明應包括公開、公正、公平、正義、民主、共和、平等、理性、權利、效率、秩序、自由、服務等價值理念。我們認為，警察理念文明最基本、最關鍵的還是尊重權利理念，沒有對權利的尊重，其他都無從談起。

(二)警察制度文明

警察制度文明就是要求警察法律制度體系完備，警察法律制度和運行機制要體現以人為本與和諧精神，有利于構建社會主義和諧社會并體現警務活動的文明進步。警察制度文明是警察法治文明的核心，是警察法治文明的規范化和制度化表達。警察制度文明的主要標志就是形成內容齊全、結構嚴謹、內部和諧和體例科學的警察法律體系。警察法律體系根據不同的標準可以有不同的分類，如以警察法律的內容性質來分，可以分為警察組織法、警察行政法、警察刑事法、警察救濟法、警務監督法、警務保障法、警務國際與區際合作法等七個部分。如以警察法律調整的機關對象來分，可分為公安警察法、安全警察法、監獄警察法、司法警察法、武裝警察法等五個部分。當前，警察法體系已初步形成，特別是以《人民警察法》為核心的公安法規體系已基本形成。截至2008年10月，現行以公安機關為主要執法主體的法律有69件、行政法規71件、部門規章96件、執法規范性文件800余件，加入相關國際條約40多個，簽署境外警務合作協議50多個，基本形成了較完備的體系，為公安工作和隊伍建設法制化、正規化提供了更加全面有效的法律保障。與此同時，各地公安機關積極配合地方立法機構，參與制定出臺了一大批地方公安法規和規章，形成了較完備的梯次配套體系［3］。當前警察制度文明建設的重點一是完善警察法律體系，二是形成科學合理、嚴密高效的法律運行機制。法律運行機制存在問題是造成當前執法不規范的“腸梗阻”。

(三)警察行為文明

警察行為文明就是要求警察的行為方式方法和行為過程符合法定要求，舉止文明，態度公允，用語規范、文明。警察行為文明就是要做到在良法的基礎上實行善治。警察行為文明是警察法治文明的行為體現，是警察理念文明和警察制度文明的行為表達。警察行為文明的程度是警察法治文明建設狀況的鏡像。從一定意義上來講，我們現在不缺乏文明的警察理念，也不缺乏文明的警察制度，缺乏的是將文明的警察理念和文明的警察制度如何轉化為警察的文明行為的有效機制。如何讓警察行為文明成為警察的工作習慣和工作方式，這是當前警察法治文明建設的突出和關鍵問題，也事關警察法治文明建設的成敗。

(四)警察形象文明

警察形象是社會公眾對警察群體的精神風貌及其行為方式進行綜合認知后所形成的關于警察群體特征的總體印象、普遍看法或評價，是得到社會認同的警察文化建設整體水平的綜合反映和外部表現［4］。警察形象文明是指社會公眾和執法對象對警察機關及其警察的良好社會形象，以及對警察機關及其警察的警務行為的高度認同和贊譽。警察形象文明既是警察職業倫理的直觀表現和基本要求，也是警察理念文明、警察制度文明和警察行為文明的綜合體現和結果。警察形象文明的程度是警察法治文明的標尺，也反映了國家政治文明建設的程度。警察形象文明要求警察機關及其警察做到警察理念文明、警察制度文明和警察行為文明的同時，還要善于在高度透明、動態開放的社會環境下做好公共關系工作。這就要求每個警察都要強化職業倫理，提升文明素養。“當然，文明執法不是犧牲原則。文明要建立在正義和尊重之上，面對惡意抗法、強詞奪理或胡攪蠻纏的人，執法人員要依法予以制止、勸阻，做到執法有威嚴，不卑不亢，有禮有節。”［5］

三、怎樣建設警察法治

怎樣建設警察法治是一個非常宏大的問題，從不同的角度可以有不同的解答，如從權利和權力的視角來分析，推進警察法治建設的路徑可以分為如何正確處理警察權力與公民權利、警察權利與公民權利、、警察權力與其他權力的關系等三個方面的問題;從執法監督的角度來分析，推進警察法治建設的路徑可以是加強警察執法監督與考評等。本文僅從警察法治建設的邏輯起點和警察法治建設的基礎兩個方面對怎樣建設警察法治予以分析。

其實，網絡看客不過是在現實圍著看的人群外面又多圍了一圈而已，一樣的冷漠無情。一圈一圈擴大的人群，蔓延開來，讓“看客文化”不斷”發揚光大”。在“看客文化”的洪流裹挾下，其實，每一個幸災樂禍的看客，都可能成為被推出去的“猴子”，殺完一只，輪到下一只，只要還沒輪到自己的頭上，群猴是一直在笑看別的猴子被殺的，這才是看客及“看客文化”的最大悲哀。

(一)尊重權利是警察法治建設的邏輯起點

“權利的內容和性質決定了法律的內容和性質，權利是法律得以存在的前提和運行的邏輯起點。”［6］從一定意義上說，人類生活乃至其命運是通過權利這一范疇來揭示的。“認真對待權利”實質上就是“執政為民”和“以人為本”的另一種話語表達，……公安執法就應當無條件地服從法律的首要目的即保護和調整公民的自由權利，其規范化的執法，也就是要求公安機關認真對待權利的具體表現和邏輯結果［7］。因此，推進警察法治建設，必須將尊重權利作為警察法治建設的邏輯起點。

1.尊重權利是警察法治的本質要求

“人及人的尊嚴是整個法律秩序的最高原則”［8］，因此，以人為本是深藏在法治背后并決定其發展方向和命運的最高的精神力量。以人為本，用法律語言表述就是以人權為本，即以人的權利為本。法治作為源于人類對于自身的存在、價值和命運的一種制度安排，為維護和保障社會的有序運行提供了制度保障。正如有學者所說:“法治是社會制度的基本載體，法治的價值標準在很大程度上影響著社會和諧。利益與正義、自由與秩序、公平與效率、生存與發展、和諧與安全等，都是社會成員所需要的價值，而法治就是將這些價值進行排列組合時的制度安排。”［9］警察法治必然體現法治的基本價值和以人為本的現代法律觀，因此尊重權利是警察法治的本質要求。

2.尊重權利是警察法治的價值追求

尊重和保障人權是警察法治的基本價值追求。從法治理念而言，權利是法律的內核，是最重要的價值準則，講法治，首先要講人權，考察法治的歷史，法治是適應人權的需要而產生出來的，并隨著人權需要的擴展而演進。從法治實踐而言，立法是分配權利的過程，執法是落實權利的過程，守法是獲取權利的過程，司法是救濟或者補償權利的過程，法律監督是保障權利的過程。法治社會的生活本質上是一種制度化了的生活。現代法治以尊重和保障人的權利為依歸，因為“權利給予我們法律‘正當’的信心，這樣說的含義是，法律會‘正當地’公平對待他人，或使得人們遵守承諾。”［10］在當代社會，權利是法律獲得神圣的唯一源泉。沒有對權利的尊重，就沒有法治。

3.尊重權利是警察法治的基本內涵

尊重權利是警察法治的應有之義，是警察法治建設的出發點和落腳點。梁啟超先生曾說過:“凡人所以為人者有兩大要件:一曰生命，二曰權利。二者缺一，實乃非人。”［11］權利是人的主體性的體現，人實現自我價值的載體就是權利及其現象。從這個意義上，“放棄自己的自由，就是放棄自己做人的資格，就是放棄人類的權利，甚至就是放棄自己的義務”［12］。同時權利是社會關系的產物，是社會成員彼此相互承認的產物，正如美國學者米德指出的:當我們要求一項權利時，同時也賦予了他人相同的權利。權利實現的內在動力是人們彼此之間對各自權利的相互尊重，承認是權利產生的條件，尊重則是權利實現的保證。尊重權利，在人與人之間，既是自己主體性的體現，也是他人成為主體的一般條件。正是從這個意義上，黑格爾才說:“法的命令是:‘成為一個人，并尊敬他人為人’。”［13］因此，尊重權利就成為法治社會中權利人所必須承擔的一項法律義務。

(二)警察法治建設的基礎

思想是行動的先導，警察法治必須樹立保障人權的思想基礎。第一，警察法治是以人為本的法治，保障人權是警察法治建設的本質要求。正如有學者指出:“法治要求尊重和保障人權，這是法治最核心的價值所在。”［14］以人為本，要求一切活動的根本目的都是為了人的生存發展和人的全面進步。為此，就要切實做到“立法必當求其公，執法必當務其平”［15］。警察法治建設的全過程，即從立法、執法到執法監督等都要體現尊重和保障人權。第二，保障人權是警察法治建設的法律要求。保障人權是“一切權力屬于人民”、“尊重和保障人權”的憲法原則在警務工作中的具體體現。今天，我國不僅超越了以自由權、生存權、發展權為內容的三代人權，而且正在積極推進第四代人權——“和諧權”的發展［16］。這無疑對我們尊重和保障人權提出了更高要求。第三，保障人權是警察法治建設的現實要求。

2.警察法治建設的制度基礎——民主政治

民主是人類政治文明發展的成果，也是世界各國人民的普遍要求。現代社會，隨著民主政治理念的深入人心，政治生活變‘統治’為‘治理’，變對‘民主’概念的圖譜式追求為對更具實際價值的‘憲政’的追求已漸成大勢，國家和社會正在展現其和諧與溝通的努力和可能，順應這種變化，作為國家權力代表和作為人民權利沖突協調者的警察也正努力“溫化”自己的形象，表現出漸成潮流的警務模式的變革趨勢。［17］警察法治作為一種以民主為前提、基礎和目標，以依法辦事為核心和基本原則，以規范警察權力運行為關鍵的警務工作理念、運行機制、活動方式和秩序狀態的法治形式，完全可以說，沒有民主政治，就不可能制定“良法”，更不可能實現“法治和善治”，自然也就不可能實現警察法治。

3.警察法治建設的經濟基礎——市場經濟

市場經濟是以市場作為資源配置基本方式的經濟。市場經濟的基本原則主要是產權明確、契約自由、自我負責。同時，市場經濟又是法治經濟、誠信經濟、權利經濟、競爭經濟。因此，在市場經濟培育過程中，市場主體的獨立人格必將不斷完善，市場主體的自主性必將大大增強，市場主體的平等觀念和權利意識必將大大提高，這對于具有長期封建專制制度歷史的中國而言，具有特殊重要的意義。因為專制制度推行的是政治奴役、思想鉗制、精神禁錮、個性貶抑。長期的封建專制制度，一方面形成了中國人依附性的人格，小農意識強烈。正如馬克思所指出的，“他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光”［18］，“專制制度的唯一原則就是輕視人類，使人不成其為人”［19］。另一方面造成了中國人法治觀念缺失，權利意識淡薄。王亞南先生曾指出:“中國自來就不許讓人民具有什么基本的權利觀念，所以他們對于任何自身基本權利被剝奪、被蹂躪的事實，很少從法的角度去考慮其是非，至多只在倫理的范圍去分辨善惡。”［20］法國著名學者勒內·達維德也指出:“中國人一般是在不用法的情況下生活的，他們對于法律制定些什么不感興趣，也不愿站在法官的面前去，他們處理與別人的關系是以是否合乎情理為準則，他們不要求什么權利，要的只是和睦與和諧。”［21］獨立自主人格的形成是公民社會的基本要求，是現代民主政治的基本前提［22］，因此，市場經濟的發展與完善必將為推進警察法治建設造就更多合格的現代公民。

4.警察法治建設的文化基礎——權利文明

權利文明就是權利文化之文明，就是要求“必須確立尊重權利、權利平等和權利神圣之文化理念”［23］。其中，尊重權利是人的主體性價值的彰顯與體現，也是權利得以存在和實現的先決條件;權利平等是法治的核心內容和基石;權利神圣是法律神圣的前提和基礎。“神圣的權利不過是借法律形式外殼表達出來，從而使法律得以權利的神圣光環而具有了神圣的意韻。”［24］當今時代，伴隨著市場經濟的發育和不斷完善，政治日益民主化，社會日益法治化，權利日益深入人心，中國已經“走向權利的時代”。權利是一個神圣的字眼，①正如陳弘毅所說:“關于權利的語言是一種特別有力的表達方式，它表達的是尊重個人，尊重他的尊嚴和價值，以及尊重他作為自主的道德行為者的地位。”參見陳弘毅著《權利的興起:對幾種文明的比較研究》，周葉謙譯，載夏勇主編《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第183～184頁。權利已不僅僅是一種書面語言，而且已經成為我們人類生活內在的話語的組成部分。權利文明作為以權利為本位的價值體系，其生成與發展提升了政治文明，保障和實現權利是政治文明的現實關切，肯定與尊重人的價值則是政治文明的終極關懷。權利文明是市場經濟與民主政治的內在要求與必然成果。權利文明一方面要求公共權力尊重權利，保障和促進權利的實現;另一方面，要求權利的享有者在行使權利的時候禁止權利濫用。以權利本位為價值模式的權利文明對當今中國具有重要的意義，對經濟市場化、政治民主化、文化現代化、社會理性化有著不可估量的作用。警察法治應當以權利文明作為構建的文化基礎。權利文明要求“權為民所用，利為民所謀，情為民所系，把實現好、維護好、發展好人民的權利作為公共權力的出發點和目的，即將人權作為國家工作的基礎，將民生作為工作的內容，將民主作為工作的目的”［25］，要推進和實現警察法治，就必須用權利文明來滋養警察理念以及各項警務制度和警務活動。

5.警察法治建設的社會基礎——警民和諧

法治從本質上體現的是人與人之間的關系，警察法治體現的主要是警察與民眾之間的關系。②警察法治調整兩大關系，一是警察外部關系，主要是警民關系，二是警察內部關系，主要是警察機關的內部管理問題。警民關系如何，不僅是警察法治狀況的晴雨表和試金石，更是警察法治建設的推進器和奠基石。自現代警察制度產生以來，警民關系一直是警務工作的核心問題，警民關系也經歷了曲折發展的歷程。第一次警務革命以1829年羅伯特·比爾建立倫敦大都市警察機構為標志。這支警察隊伍強調以預防為主，重視警民關系，增加服務職能，使其成為新舊警察的分水嶺。第二次警務革命是以美國的警察專業化為標志，又稱警察獨立執法運動。其核心是通過專業化擺脫地方政治對警察的控制，使警察成為一支獨立的、高效率的文職隊伍。大量服務公眾的非警務活動被改革掉了。第三次警務革命以歐美各國警察現代化為標志。其立足于使警察成為“打擊犯罪的戰士”。與警察人員數量和裝備同步上升的，卻是犯罪的增長，以及警民關系的惡化。第四次警務革命是以社區警務為標志的歐美各國的“新警察模式改革”。“滿意決定警務論”成為新的警務哲學。警察工作的重心主要是組織領導民眾，更多的防治工作在社區和群眾。當前以信息化為標志的新的警務變革正蓬勃興起，警務信息化不僅是提高公安機關整體戰斗力的重要途徑，也是提升基層基礎工作水平的重要載體，是牽動警務機制改革的重要紐帶。為適應新的警務變革的發展，公安部2008年提出以公安信息化、執法規范化、和諧警民關系為內容的“三項建設”。歷次警務變革的實踐表明，和諧的警民關系是警務工作的永恒主題。

當前，公安執法規范化建設正日益深化，豐富生動、日新月異的警察法治實踐迫切需要警察法治建設要搞好頂層設計，以先進科學的警察法治理論來升華和指導公安執法規范化建設。“隨著我國依法治國方略的實施，國家法制建設將不斷完善，公民的民主法治意識將日益增強，公安工作的法治化程度將不斷提高，未來的公安工作將越來越多地表現為執法工作。法治化不僅會在更廣闊的領域中觸及公安機關的傳統觀念和傳統機制，而且必將在更深的層次上左右公安工作的目標定位和價值走向。”［26］因此加強警察法治理論研究是推進推動警務工作科學發展的重大時代課題。

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Study on Police’s Rule of Law from Perspective of Legal Civilization

LU Shao－zhong
(Shandong Police College，Jinan Shandong China 250014)

Police’s rule of law is an important symbol of legal civilization in a country.From the view of legal civilization，police science research involves three aspects:first，the police law in the theoretical level;secondly，the police legal system of system －level;and thirdly，the police law practice of behavioral level.As the Basic concept，police’s rule of law is throughout the Police Law，the police legal system and police practice of the rule of law.Study on the police’s rule of law needs to answer three basic questions:what is the police’s rule of law?what kind of the police’s rule of law is to be constructed?And how to build the police’s rule of law?

Civilization of rule of law;Police’s rule of law;Rights

D631

A

1008－2433(2012)03－0025－06

2012－03－20

教育部人文社科研究項目《虛擬社會的權利濫用問題研究》(09YJC820066)的階段成果之一。

呂紹忠(1969—)，男，山東菏澤人，山東警察學院教授，法律部副主任。