我國未成年人煙害防制立法研究

閆 海，沈 陽

(遼寧大學，遼寧沈陽 110136)

我國未成年人煙害防制立法研究

閆 海，沈 陽

(遼寧大學，遼寧沈陽 110136)

健康權是人人應當享有的一項基本人權。未成年人健康權優先于吸煙自由，因此國家有義務以立法形式加強未成年人的煙害防制。我國關于向未成年人銷售煙草的禁限規范位階較低、缺失較多，應借鑒《煙草控制框架公約》及其他國家、地區的立法經驗予以改革。除學校等公共場所外，我國立法應當將未成年人的家庭納入禁煙場所，明確禁止未成年人吸煙，并對其未盡教育、制止義務的父母予以勸誡或行政處罰。

優先原則;健康權;煙害防制

“吸煙與健康”一直備受關注，在第四次全球控煙浪潮的推動下，2003年《世界衛生組織煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》)通過，并于2005年生效，這是醫藥衛生領域第一部具有法律約束力的國際條約，也是針對煙草的第一個世界范圍的多邊協議。《公約》否定了煙草對于國民經濟整體的積極作用，突出地強調公共健康優先原則，并將未成年人的健康權益置于公共利益范疇，序言中指出“深切關注全世界的兒童和青少年吸煙和其他形式煙草消費的增加，特別是開始吸煙的年齡愈來愈小”。目前吸煙低齡化問題愈加嚴重，各國采取各種策略降低未成年人嘗試吸煙率，不斷加強對未成年人煙害防制立法。2003年，我國成為《公約》的第77個簽約國，2005年全國人大常委會批準《公約》，并于2006年1月9日起生效。但是，我國迄今未出臺全國性控煙法律、法規及與之相關的監督評價系統，北京、上海、哈爾濱、廈門、武漢等地方性控煙法規基本上針對的是公共場所控煙，關于未成年人煙害防制的規范較為匱乏。英國牛津大學研究員皮托(Poto)認為，“年輕的吸煙者大量增加，死亡像潮水一樣涌來”的過程將繼英、美之后在中國出現，并告誡，中國到2025年由于吸煙造成的死亡將由現在的每年10萬例增加到約200萬例，這種巨大勢頭已不可避免［1］。我們擬探討未成年人煙害防制的人權基礎，借鑒《公約》及其他國家、地區的立法經驗，對我國相關立法予以分析，并提出完善建議。

一、未成年人煙害防制的人權基礎

在現代社會，人類將健康視為人權的基本內容之一，是人類發展自己、完善自己的重要目標［2］。1966年，聯合國大會通過《經濟、社會、文化權利國際公約》第12條第1款規定，“……締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準。”未成年人的健康權首先是其作為公民個人之基本人權，同時基于社會延續性發展的要求，雖然未成年人僅為社會人口之一部分，卻構成未來社會之全部，因此對未成年人的健康權保障構成整個社會的公共利益。1989年，聯合國大會通過《兒童權利公約》第24條第1款規定:“締約國確認兒童享有可達到的最高標準的健康，并享有醫療和康復設施，締約國應努力確保沒有任何兒童被剝奪獲得這種保健服務的權利。”因此，健康權作為未成年人的一項重要基本人權，應予以特別保護。人權對應的是國家義務，為保障未成年人的健康權，國家應尊重未成年人的健康權。國際人權公約和我國憲法關于人權的條文都使用了“尊重”一詞，這無論對于一般意義上的人權還是對于健康權都是極其重要的。“尊重”一詞反映了國家的民主本質，國家與公民的平等關系。國家履行保障未成年人健康權的義務，重視對未成年人進行健康和健康權的教育。所謂健康和健康權的教育，是指通過學校、媒體和其他行為方式對個人和群體掌握衛生保健知識，樹立健康觀念，自愿采取有利于健康的行為和生活方式，并使之了解其中應享有的權利為目的的教育。通過教育，有利于提升未成年人的健康和健康權的意識，促進他們開展保健活動，參與關于健康立法和政策制定，及實施健康法律政策實施的監督。國家履行保障未成年人健康權的義務，還應確保健康促進。健康促進是指促進人們維護和提高他們自身健康的過程，是協調人類與環境之間的戰略，規定人與社會各自所負的責任。國家履行保障未成年人健康權的義務，還要采取相應措施防止他人對健康權的危害，并對危害健康權的行為依法懲治。之所以強調他人，是因為個人本身的不良嗜好和生活習慣也會危害健康，國家有義務通過宣傳教育加以防止，國家義務的重點應是防止他人的行為對健康權的危害。這種行為常常對己、對人和對社會均造成直接或間接的、明顯或潛在的危害［3］。吸煙及被動吸煙提高了心腦血管、呼吸系統等疾病的發病率。醫學研究表明，未成年人正處在生長發育時期，器官系統都尚未成熟，對外界環境有害因素的抵抗力較成人弱，對毒物危害敏感，身體的正常生長發育容易受到損害。因此，吸煙與被動吸煙對青少年健康存在重大的危害性，需要采取綜合措施，確保未成年人免受煙害。因煙草而致疾病死亡者大多數為成年人，但是吸煙嗜好通常開始于青少年時期［4］。尼古丁具有極強的成癮性，一旦吸煙成癮，很難擺脫。多國研究表明，未成年期間是形成吸煙習慣最關鍵的階段，經常接觸煙草的未成年人在成年后成為吸煙者的可能更高，同時開始吸煙的年齡越早，成為常吸者的可能性越大，成年后的吸煙量越大，受煙草的危害也越大，戒煙的可能性越小。

廣義的人身權利是指，除了政治、宗教和社會經濟權利之外，和個人直接相關的其他權利，包括生命權、人身活動自由權、遷徙自由、隱私權、名譽權、住宅權、信息自決權、刑事正當程序等權利［5］。吸煙自由屬于人身權利的類型之一，同時也屬于個人自決權利的一部分，但是這種自由應受到其他公民身體健康權的制約。未成年人由于不具備完全行使權利的能力，其身體健康權既是作為公民的個人人權，又是社會延續發展的需要，屬于社會公共利益的重要組成部分，未成年人健康權益的保障有賴于國家、社會和家庭力量的介入，未成年人權利的保護較之于一般公民權利保護具有相對的特殊性和優先性，較之吸煙自由，當然具有權利行使的優先地位。

我國憲法沒有關于健康權的獨立條文，只規定相關的保障措施，健康權只是一種隱含權利，是從其他條文中推導出來的權利，但是這不代表在事實上健康權不是公民的一項基本權利。將健康權載入憲法，首先符合健康權內涵的本質要求，其應是一種可以主張實踐的公法權利，具有直接的、強行的效力;其次，是道德權利到憲法權利再到實有權利的保障;再次，是人權保障憲法原則的體現，為未成年人煙害防制立法提供憲法依據。

二、向未成年人銷售煙草的禁限措施

《公約》第16條對向未成年人銷售煙草和由未成年人銷售煙草予以較為具體的規定，“每一締約方應在適當的政府級別采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施禁止向低于國內法律、國家法律規定的年齡或18歲以下者出售煙草制品。這些措施可包括:一是要求所有煙草制品銷售者在其銷售點內設置關于禁止向未成年人出售煙草的清晰醒目告示，并且當有懷疑時，要求每一購買煙草者提供適當證據證明已達到法定年齡;二是禁止以可直接選取煙草制品的任何方式，例如售貨架等出售此類產品;三是禁止生產和銷售對未成年人具有吸引力的煙草制品形狀的糖果、點心、玩具或任何其他實物;四是確保其管轄范圍內的自動售煙機不能被未成年人所使用，且不向未成年人促銷煙草制品。1.每一締約方應禁止或促使禁止向公眾尤其是未成年人免費分發煙草制品。2.每一締約方應努力禁止分支或小包裝銷售卷煙，因這種銷售會提高未成年人對此類制品的購買能力。3.各締約方認識到，防止向未成年人銷售煙草制品的措施宜酌情與本公約中所包含的其他規定一并實施，以提高其有效性。4.當簽署、批準、接受、核準或加入本公約時，或在其后的任何時候，締約方可通過有約束力的書面聲明表明承諾在其管轄范圍內禁止使用自動售煙機，或在適宜時完全禁止自動售煙機。依據本條所作的聲明應由保存人周知本公約所有締約方。5.每一締約方應采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施，包括對銷售商和批發商實行處罰，以確保遵守本條第1～5款中包含的義務。6.每一締約方宜酌情采取和實行有效的立法、實施、行政或其他措施，禁止由低于國內法律、國家法律規定的年齡或18歲以下者銷售煙草制品。”在愛爾蘭，未成年人是政府禁煙運動方面的首要“靶子”，購買香煙的法定年齡在2001年從16歲提高到18歲。

在我國，2006年修正《未成年人保護法》第三十七條第一款規定，“禁止向未成年人出售煙酒，經營者應當在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒的標志;對難以判明是否已成年的，應當要求其出示身份證件”，同時第六十七條規定，“向未成年人出售煙酒，或者沒有在顯著位置設置不向未成年人出售煙酒標志的，由主管部門責令改正，依法給予行政處罰。”1999年《預防未成年人犯罪法》第十五條規定，“任何經營場所不得向未成年人出售煙酒。”上述立法雖然設定向未成年人銷售煙草的禁限規定，并設定罰則，但是較為籠統，缺乏可執行性。2001年煙草專賣局下發《關于自動售煙機有關問題的通知》(國煙法［2001］431號)，禁止各級煙草公司設置自動售煙機，要求各級煙草專賣管理部門加強對卷煙零售商戶的監督管理，采取切實措施防止未成年人，尤其是中小學生購買卷煙、雪茄煙。2003年國家煙草專賣局專賣司《關于穩妥進行卷煙零售市場合理化布局的通知》規定，中小學校周邊100米范圍內不予辦理卷煙零售許可證。卷煙零售客戶應在柜臺的醒目位置擺放“禁止中小學生吸煙、不向未成年人售煙”的警示牌，并自覺做到不向未成年人出售卷煙。上述規定雖然較為具體，但是作為部門規章或規范性文件，位階較低，并且我國煙草行業實行統一領導、垂直管理、專營專賣的管理體制，由國家煙草專賣局負責控煙執法，難以保障效果。我們建議，應當提升有關規定的法律位階，并借鑒《公約》及其他國家、地區立法經驗對煙草銷售行為予以更為嚴格的規范。

三、未成年人活動場所的禁煙規范

《公約》第8條第2款關于防止接觸煙草煙霧的規定，要求每一締約方應在管轄范圍內積極地促進采取和實行有效的立法、行政和其他措施，防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時包括其他公共場所，接觸煙草煙霧。各國關于公共場所的禁煙規定，基本上將未成年人活動的主要場所列為首要。芬蘭則禁止任何人在幼兒園、中小學和大學校園內吸煙，青少年活動和聚會的場所也被列入禁煙范圍。2011年我國衛生部頒布的《公共場所衛生管理條例實施細則》第十八條雖然規定:“公共場所禁止吸煙”，但是關于公共場所的界定，依據該細則的上位法1987年《公共場所衛生管理條例》不包括學校等未成年活動的場所。一些地方性控煙立法則將學校納入，例如2011年《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》第七條第一款第一項就列明，“學前教育機構、中小學和其他未成年人集中的室內外場所”，禁止吸煙或者攜帶點燃的卷煙、雪茄、煙斗。目前許多學校已被命名為“無煙學校”，學校的校規校紀中基本上均有關于禁止未成年學生吸煙的規定，學校的控煙教育也成為多數學校教育的內容之一。我們認為，為確保未成年人在學校徹底遠離煙草危害，我國控煙立法將中小學校、幼兒園等未成年人集中活動的場所設置為無煙場所為必要而有效的措施。

除學校等公共場所外，家庭也是未成年人的主要活動場所。維護家庭和諧對于家庭成員來說既是權利又是義務，吸煙是影響家庭和諧的因素之一。家庭成員之間應當守望相助、相互包容，矛盾的處理較大程度依賴于家庭自治，在家庭內部的吸煙僅涉及成年家庭成員，我們認為無必要進行立法干預。但是，若是涉及未成年人在場，具有社會公共利益的未成年人健康權優先性則超越家庭自治的范疇，由此產生國家干預家庭自治的必要，即以立法手段對有未成年子女的家庭內吸煙予以限制。

四、未成年人吸煙的自己及其父母責任

《公約》直接約束各締約方，對于吸煙的未成年人及其父母責任因此未加規范，但是第4條關于指導原則的規定，要求各締約方為實現本公約及其議定書的目標和實施其各項規定，需采取措施防止初吸。俄羅斯立法禁止少年吸煙，一些地方立法對父母教育子女方面的責任予以強化，規定若發現未成年人攜帶卷煙，其父母將被罰款500盧布。

2004年教育部下發的《中學生日常行為規范(修訂)》第三十七條規定，“珍愛生命，不吸煙，不喝酒，不濫用藥物，拒絕毒品。不參加各種名目的非法組織，不參加非法活動”，《小學生日常行為規范(修訂)》第二十條規定，“不吸煙、不喝酒、不賭博，遠離毒品，不參加封建迷信活動，不進入網吧等未成年人不宜入內的場所。敢于斗爭，遇到壞人壞事主動報告。”1991年《煙草專賣法》第五條規定，“國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學生吸煙。”兩個行為守則不屬于法律規范，不具有法律效力，《煙草專賣法》雖然為法律，但是缺乏配套的罰則規范，上述規定僅為倡導性規范。況且未成年人不具有行為能力，也不適宜成為責任主體。《未成年人保護法》第十一條規定，“父母或者其他監護人應當關注未成年人的生理、心理狀況和行為習慣，以健康的思想、良好的品行和適當的方法教育和影響未成年人，引導未成年人進行有益身心健康的活動，預防和制止未成年人吸煙、酗酒、流浪、沉迷網絡以及賭博、吸毒、賣淫等行為。”《預防未成年人犯罪法》第十五條也規定，“未成年人的父母或者其他監護人和學校應當教育未成年人不得吸煙、酗酒。”上述規定雖然要求父母承擔教育、預防、制止未成年人吸煙的義務，但是缺乏必要的追責機制，難免流于形式。因此，我們認為，應當設定差別罰則，即區分情形分別設置勸誡、行政罰款等手段。具體而言，立法可以在社區設置訓誡機構，無故不接受勸誡或者勸誡多次未果的情形下，由相關行政部門予以行政罰款。

五、結語

我國吸煙人數居世界第一，煙草的供應量和消費量也居世界第一。只有吸煙人數遞減，煙草消費才能逐步降低，而減少吸煙人數的辦法無外乎兩個:一是使已經吸煙的人戒除煙草;二是使青少年遠離煙草，后者更為重要。

健康權是未成年人的一項基本人權，如果缺乏相應的法律規范，僅是一種“裸體”的權利，徒具宣言式效果，無法發揮人權保障的功能。為全面履行我國對《公約》的承諾，應當加快我國煙害防制立法，可以考慮對未成年的煙害防制予以專章規定，就向未成年人銷售煙草、未成年人活動場所禁煙及未成年人吸煙的責任機制予以規范。此外，正如《公約》第6條指出的，價格和稅收措施也是減少各階層人群特別是青少年煙草消費的有效和重要手段。未成年人煙害防制任重道遠，還需要社會的廣泛宣傳與支持，以及社區和家庭的努力配合，共同創建保護未成年人健康權的無煙環境。

［1］黃敬亭.健康教育學［M］.上海:上海醫科大學出版社，1991:143.

［2］楊松才，泰莉，龔向和等.《經濟、社會和文化權利國際公約》若干問題研究［M］.長沙:湖南人民出版社，2009:213.

［3］劉海年.維護健康權:政府的義務［A］.網絡指導委員會.中國人權年刊(第三卷2005)［C］.北京:社會科學文獻出版社，2007:3～8.

［4］趙山明.公民健康素質研究［M］.鄭州:鄭州大學出版社，2005:137.

［5］張千帆.憲法學導論［M］.北京:法律出版社，2008:629.

Study on Legislation of Tobacco Hazard Prevention for Minors in China

YAN Hai，SHEN Yang
(Liaoning University，Shenyang China 110136)

As one of the basic human rights，the right of health applies to everyone.Because the right of health for minors overweighs the freedom of smoking，governments have the obligation to strengthen the minor’s tobacco hazard prevention by legislation.The restrictions on the sale of tobacco to minors in China are relatively low，so reference might be taken from other nations or regions as far as the reform on legislations is concerned.In addition to schools and other public laces，homes of minor’s family should also be included into non － smoking areas.Parents should take the responsibility to refrain their children from obtaining the habit of smoking，and if failed，should be admonished or punished.

Principle of priority;Right of health;Tobacco prevention

D926

A

1008－2433(2012)03－0099－04

2012－03－18

沈陽市社科聯項目“沈陽市煙害防治的主要問題與立法建議”(sysk2012－07－0712)的階段性研究成果。

閆 海(1976— )，男，遼寧本溪人，遼寧大學法學院副教授，法學博士，主要研究方向為經濟法學;沈 陽(1987— )，女，遼寧本溪人，遼寧大學法學院2010級經濟法專業碩士研究生。