論北洋政府“劃一警制”的舉措

梁 翠

(中央司法警官學院，河北保定 071000)

論北洋政府“劃一警制”的舉措

梁 翠

(中央司法警官學院，河北保定 071000)

在清末政府初步創建起近代警察制度的基礎上，北洋政府在“劃一警制”思想的指導下，在中央和地方實施了一系列舉措，對全國警察組織進行整頓。中央設內務部為全國最高的警察機構，下設警政司主管全國警政。首都改組京師警察廳，廢除步軍統領衙門，設立京師軍警聯合公所。地方上自上而下形成了省區警務處、省會和商埠地方警察廳、地方警察局、縣警察所比較完整的警察網絡。傳統社會的保甲、地方保衛團和商團成為警察的輔助組織，置于其控制之下。北洋政府“劃一警制”的舉措，雖為了強化中央集權，但健全了近代警察體系，在近代中國警察制度史上留下重要一筆。

劃一警制;內務部;警政司

19世紀50年代，上海租界內出現的巡捕房有著統一指揮監督系統、經過一定訓練的專職人員、內容詳備的法規章程，近代警察制度在我國領域內出現，影響了中國早期改良思想家的警政理論。19世紀末，我國早期改良思想家闡明了在中國建立警察制度的必要性、緊迫性和可行性，成為我國近代警察制度創建的呼喚之聲，為清政府辦理警政奠定了理論基礎［1］。1898年戊戌變法期間，黃遵憲在湖南長沙創辦的保衛局已具備了近代警察機構的全部性質和內容，成為了中國警察機構的濫觴［2］。隨著百日維新的失敗，黃遵憲被革職，湖南保衛局遭裁撤，但清政府遏制不了近代警察制度在中國的生根發芽。面臨著盜賊時反于內，而傳統保甲制度、鄉兵和團練腐敗瓦解，不足于鎮壓;外寇時侵于外，逼迫、授意和督飭其學習西方的治安新法的時局，清政府認識到建立近代警察制度已勢在必行。自1901年起，清政府開始了自京師到地方、從地方自辦到中央統一規劃的警政建設，相繼出現了安民公所、工巡局、巡警部、巡警道等諸多機構。經過十一年的警政建設，清政府初步形成了以京師為中心，延及鄉鎮的全國性警察網絡，組建了在組織結構、職能運作和價值觀念等方面都迥異于傳統治安機構的近代警察機構，實現了中國近代警察制度的初步創建［3］。

1911年的辛亥革命推翻了清政府的統治，以孫中山為代表的資產階級組建了南京臨時政府，建立了總攬警政的內務部，發布了一系列與警政有關的進步法規、政令，雖沒有來得及全面運行和實施，但對北洋政府的警政不無影響。

1912年初至1927年4月，是我國歷史上北洋政府統治時期。北洋政府是指袁世凱及其以后繼任者建都于北京的中華民國中央政府。袁世凱竊取民國大總統后，基于加強統治的需要和十多年練兵辦警經驗，提出“劃一警制”思想，在中央和地方實施了一系列的措施和手段，以實現警權的集中。

一、中央警政機構設置

1905年，清末政府于中央成立巡警部，是中國警政史上首個中央警察機構，也是唯一以警政為專責的警政機構。1906年清政府成立民政部，巡警部縮為警政司而劃歸其統轄。南京臨時政府時期設置中央九部之一的內務部，在內務部下設警察局、承政廳等七個部門。警察局不能獨立對外行文，有關警政的一切文件，必須以內務部的名義簽發。

北洋政府沿襲了南京臨時政府內務部的建制，內務部下設總務廳、民治司、職方司、土木司、禮俗司(1914年改為典禮司)、衛生司和警政司。由于“警政為內務之首”，內務部眾多職能中，警政管理是其最基礎、最重要的職能，其他職能或多或少地以社會治安為前提，這就使得警政司形式上與其他五司處于平等地位，而實際上卻高于其他五司。警政司雖為主管警政事務專設機構，但本身不參與實際活動，不直接向地方各級警察機關發號施令，其所作出的一切決定，還需由內務部總長認可后以總務部的命令行文。

根據1912年7月31日頒行的《內務部官制》來看，警政司主管行政警察、高等警察和著作出版三項事務，下設五科。第一科負責的事項有:警察機關設置、區劃和配置，警察任免、賞罰、撫恤、身份認定，警察成績考察，警察教育管理，警察經費籌劃，警察法規編查以及不屬于其他各科的事項。第二科負責的事務是:關于交通、風俗、營業、建筑、狩獵等類事務，關于鐵路、鹽場、森林、礦山、漁業等類事務，關于火災消防，關于違警處罰各強制處分等等。第三科管理的事務有:計劃結社、非常警察、外事警察，槍支彈藥和其他危險品的取締，預戒命令的執行等。第四科負責著作物的注冊和出版，對報業的管理和新聞檢查。第五科負責特種機務事項［4］。除五科外，警政司也設有警衛隊和若干臨時性機構。

內務總長為趙秉鈞。趙秉鈞是清末袁世凱在直隸推行警政工作的頭面人物，曾任天津南段警務局局長、天津巡警道和中央巡警部侍郎，以善于緝捕揚名一時，不僅對袁世凱忠心不二，還具有豐富的警政經驗。袁世凱這樣安排，即確保內務部有效行使警政職能，又便于袁世凱牢牢掌控警察力量。

二、首都北京警察機構建制

北京作為全國“首善之區”，歷來受到特別重視。袁世凱在登上總統寶座后不久就講到，“京師為首善之區，警察有衛民之責，衛視治安，防御危害，在與人民有直接關系”，［4］可見，袁世凱對京師警政的重視程度。北洋政府統治期間，京師的警察機構主要有京師警察廳、步軍統領衙門和京師軍警聯合公所。

(一)京師警察廳的改組與充實

1913年初，袁世凱下令將京師內、外城巡警總廳合組為京師警察廳，直隸于北洋政府內務部，主管京師內的警察、衛生、消防、治安事宜，其出現結束了清末以來兩廳分立的局面。京師警察廳的設置大致可分內部和外部兩大部分。內部在總監之下設五處，分別為總務處、行政處、司法處、衛生處和消防處，五處下總設有十四科。外部按照區域分為內、外、中警察署20個，調整了清末內外城共23個的部署。除區署外，外部還設有四個保安警察隊、保安警察馬隊、偵緝隊和消防隊。除了上述內外部的機構外，京師警察廳還設勤務督察處，其不行使警察職權，而是對警察廳所屬區署、隊、所進行督察的專門機構。京師的基層警察機構為區署下的派出所。派出所分為“各段巡警派出所”和“馬路巡警派出所”兩種組織形式，前者對一段地方的治安情況負有全部責任，后者以管理交通為專責。

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(二)步軍統領衙門的存廢

步軍統領衙門是“提督九門步軍巡捕五營統領”的簡稱，為清朝初年所設，負責把守京師九門，掌京城守衛、稽查、門禁、巡夜、禁令、保甲、緝捕、審理案件、監禁人犯、發信號炮等要職。辛亥革命后，對其存廢有不同的看法。但最終還是被袁世凱保存下來。被袁保存下來的步軍統領衙門直接聽命于總統，與京兆尹統屬關系，與京師警察廳是平行的關系。總攬事務的步軍統領大多都是袁世凱的心腹擔任，如趙秉鈞、江朝宗等人。衙門的內部組織由一處、兩廳、三科組成。一處即營翼總稽查處、兩廳即參議廳和總務廳，三科即軍事科、執法科和軍需科。衙門的外部設置有一只龐大的武裝警察隊伍，簡稱營翼，即步軍兩翼和步軍五營。名義上，步軍統領衙門掌管京師四郊的警備事務，實際上，進入民國后，其原有的刺探情報，搞特務行動的職能得以進一步發揮，京師各地各界無不有特務的攝入。1924年，馮玉祥率國民軍進駐北京。同年10月，裁撤了步軍統領衙門，京師四郊的警察事務遂由京師警察廳接管，宣告了京師封建治安管理體系徹底退出歷史舞臺。

(三)京師軍警聯合公所的設立和改建

1911年9月，武昌起義爆發，各省紛紛宣布獨立，京師震動，治安混亂，而軍警沖突則時有發生。基于此，時任民政大臣的趙秉鈞邀集駐京各軍高級官員，京師內外巡警廳的官員一道成立了京師軍警聯合會，隨后改稱軍警聯合公所，由趙秉鈞兼任總司令，后改稱聯合總長，京師軍警皆歸其指揮。公所每周兩次會議，議案表決后，由趙秉鈞批注，各軍警分頭按議案行事。成立這樣組織的目的非常明確，即要彌合軍警沖突，協調二者力量，共同對付革命，維持京師治安。從性質上來講，其非國家正式機構，章程自己制定，活動自行決定，但并非獨立于政府，它的成立和存在都得到了北洋政府的認可，活動經費來源于國庫，預算也要由總統批準。1913年7月，趙秉鈞因刺殺宋教仁案而被免去國務總理一職，聯合總所險遭裁撤。1914年5月29日，袁世凱下令軍警聯合公所停辦，而由法定的軍警會議替代［5］。

三、地方警察機構的整頓和劃一

1901年9月，清政府下令地方自行舉辦警政，正式拉開了創建警察制度的帷幕。1902年袁世凱在保定和天津的警政建設是地方警政的開始，由于其建設卓有成效，清政府下令將其建設方案推廣于其他省份，各省紛紛在省府和市政要地進行警政建設。1907年后，清末政府在各省設立的巡警道作為省級警察機構。到清朝滅亡時，大多省份的廳、州、府、縣的警政建設已初具規模，鄉鎮警政建設也進入籌辦階段［3］。清政府完成了初創工作，然留下的是各省區警察機關編制不一、名稱互異的體系，這與袁世凱所需要的“劃一警制”相去甚遠，整頓地方警察機構工作仍任重而道遠。袁世凱在位期間，先后三次對地方警察機構進行整頓。第一次為1913年1月，發布了《劃一地方警察官廳組織令》。第二次為1914年8月，發布了《京師警察廳官制》、《地方警察廳官制》和《縣警察廳官制》。第三次為1915年7月，發布了《各省整頓警政辦法大綱》。袁世凱斃命后，1918年1月，內務部發布了《各省區警務處組織章程》，5月份又發布《關于警務處組織章程實施應注意條件》［7］。經過七年不斷的整頓，地方警察機構自上而下形成了省區警務處、省會和商埠地方警察廳、地方警察局、縣警察所比較完整的警察網。

(一)省區警務處的設立

省區警務處即全省警務處，依據1915年7月的《各省整頓警政辦法大綱》而設立。它為一省的警察行政管理機關，設處長一名，在省長的指揮監督下籌辦全省警政，主要辦理擴充警額、分配警費、培訓警察、核定警章和督飭下屬五項事務，但不指揮和參與警察實務。根據1918年的《各省區警務處組織章程》和《關于警務處組織章程實施應注意條件》的規定，警務處下設三科，最多不得超過四科，各科職權范圍由處長酌情而定，并規定了各省警務處應制定全省警務處分科職掌規程、全省警務處視察規則和全省警務處辦事規則的三個文件。但由于袁世凱死后，軍閥混戰，地方各自為政，法規的執行大打折扣。

(二)警察廳的設置

北洋政府時期的地方警察廳包括設于省會的警察廳和設于重要商埠的警察廳兩類，二者從法律地位上來講是平行的，只是管轄區域不同而已。

1．省會警察廳

2．商埠警察廳

商埠地方警察廳是設置在通商口岸或工商業發達的商埠的警察機構，如山東煙臺、安徽蕪湖警察廳。按《地方警察廳官制》規定的“地方警察廳與道尹駐同一地方時，直隸于道尹”而由道尹指揮監督［7］。商埠警察廳的權能與省會警察廳無異，其內部組織結構和各機構職能也因相借鑒而多有相同。

(三)警察局

1914年的《地方警察廳官制》規定:“商埠無設警察廳之必要時，得設置警察局代之。”這是最早設立地方警察局的法律依據。1919年發布的《地方警察局組織章程》中規定:“警察局于商埠或商埠以外之地方設置之，管理該地方之警察、衛生、消防事項。”［6］即地方警察局不僅可以設于商埠，也可以設于商埠之外的城市，但層次比警察廳要低。地方警察局在北洋政府時期的數量不超過15個，包括南通警察局、鎮江警察局和淞滬警察局等。它們隸屬于各省警務處，所以除維護地方治安外，還要完成省區警務處交辦的任務。

(四)警察所

由于清末政府創建警政時間的倉促和精力的不足，縣級及以下的警察機構在不同省份或同一省份內也有很大的差異，這樣使得北洋政府時期的縣級警察機關紊亂。1914年8月，《縣警察所官制》頒行，統一了全國各縣警察機構的名稱，即警察所，設所長一人，由縣知事兼任所長，內置警佐一至三人，根據所長的命令辦理警察事務。但由于縣知事本身公務的繁多以及警察事務的繁瑣，這樣的規定顯然不符合實際。1916年6月24日北洋政府內務部指出:“縣警察所范圍以內之事，均歸所長主管執行，縣知事仍應處于監督地位。其事務較簡之縣，無設置警察所長之必要者，仍應由縣知事兼任。”［4］實際上改變了《縣警察所官制》的若干規定，但留下了各縣自由裁量的權限，在實踐中也并沒有完全執行。警察所可以在其所轄區內劃分區域設警察分所，外部可以設具有武裝警察性質的警察隊，受所長節制、調遣。

(五)警察的輔助組織

北洋政府不僅發展了清末留下的自中央到地方、自京城到縣城的警政建設，還對農村的治安建設予以關注，改造了傳統社會的基層武裝組織，使其逐漸納入警察體制的范疇，置于警察的控制之下，成為警察的輔助組織，為北洋政府所用。這樣的組織主要有保甲、地方保衛團和商團。

1．保甲

設立于宋朝的王安石變法時的保甲制度原為“寓兵于農”的軍事制度，后世漸漸將其與賦役、警衛、戶政緊密聯系，維護地方治安成為最基礎、最重要的職能。清朝晚期，各省設保甲局，專管保甲事務，但隨著清末近代警察制度的創建，保甲局相繼裁撤，保甲制度亦不著于政令，開始了衰敗之路。但北洋政府時期，在不少省份農村地區，保甲制度仍以變化了的形式繼續存在，擁有強大勢力，如四川的“點團”，江西的“靖衛團”，安徽的“團防”等。基于這樣的情況，出現了“警甲并立”走向“警甲合一”的趨勢。其中最為典型的就是張作霖統治下的奉天省。1922年9月，該省發布《奉天保甲試辦章程》，［7］對各級保甲組織進行整頓，各縣均設保甲事務所，自上而下地建立了一套與各級警察機關相對應的嚴密的保甲組織。1923年12月，奉天全省警務處與奉天全省保甲總辦公所合并，合成為奉天全省警務處兼保甲總辦公所。這樣，在省級實現了“警甲合一”。同時在基層，警察常與甲丁組成游擊隊，達到控制保甲的目的。

2．地方保衛團

地方保衛團是由地方領導和監督的、以原有鄉團保甲為基礎的，被農村土豪劣紳所把持的基層武裝組織。和保甲不同的是，它是保甲發展的新形式，是為北洋政府以法律所保障的組織。1914年5月20日北洋政府公布的《地方保衛團條例》和同年10月4日公布的《關于整頓團防案》是主要法律依據。《地方保衛團條例》明確規定:“凡縣屬未設警察地方，因人民之請求及縣知事認為需要時，得報明本省長官，設立保衛團。”實際上，不管是已設警察機關與否，地方上都組織了保衛團，不需“人民請求”，也不需“縣知事認為必要”，正印合了《條例》第17條的規定:“各團所在地已設警察區者，得協同警察助理之。”［8］地方保衛團以縣知事為總監督，由縣知事遴選地方紳商協同辦理。其職權主要是編查戶口和圍捕匪徒。

3．商團

商團出現在一些工商業比較發達的城鎮中，一般由當地商會組織設立。1917年3月，中華商會聯合會呈經內務部、陸軍、農商三部批準，公布了《商團組織大綱》，正式批準全國各地商會可以地方情形組織商團。商團成立后，受當地縣知事監督，由商會會長指揮。其內部組織按陸軍編制，但有所簡化，人員稱操生。商團配備槍支彈藥，由地方長官烙印編號進行管理。

不管是甲丁、團丁還是操生，比如因公病故的，一律按警察官吏恤金給予標準進行撫恤。可見，作為警察的輔助組織，保甲、地方保衛團和商團組織上依附于警察，職能上配合警察，管理上借鑒警察，和警察達到水乳交融的狀態。

從中央的內務部到省區的警務處，從京師警察廳到縣城警察所再到鄉村的保衛團，北洋政府的各警察機構的設置無不由北洋政府規范和調整，無不體現著“劃一警制”的思想。“劃一警制”的思想和舉措，是袁世凱專制集權理念在警政上的表現，從目的上來看，帶有反動性;客觀效果上來看，承襲著清末政府的警政建設，基于多年辦警經驗的“劃一警制”順乎中國近代警察制度發展趨勢。該舉措使承襲清末而來的警察組織更加健全，警察網絡更加細密。其“劃一警制”的理念和“警甲合一”的做法為南京國民政府所承襲，影響深遠。

［1］梁翠．“我國近代警察制度創建的呼喚之聲”［J］．《遼寧警專學報》．2009(3):71．

［2］梁翠．“論黃遵憲的警政理念和實踐嘗試”［J］．《遼寧警專學報》．2011(3):70．

［3］梁翠．“論清末政府的警政建設及其得失”［J］．《遼寧警專學報》．2010(2):75．

［4］內政部警政司．中國警察行政［M］．北京:商務印刷館，1935:86，8．

［5］舊中國治安法規選編［C］，北京:群眾出版社，1985:60～66．

［6］廣益書局．《中華法令匯纂》［M］．上海:廣益書局，1923:96．

［7］余珍著．《奉天全省警甲報告書》［M］．奉天作新印刷局，1925:70．

［8］韓延龍，蘇亦工等．《中國近代警察史》［M］．北京:社會科學文獻出版社，2001:413．

On Initiatives of“Unified Police System”of Northern Warlords Government

LIANG Cui
(The Central Institute for Correctional Police，Baoding Hebei China 071000)

On the basis of a modern police system initially created in the late Qing Government，and under the guidance of the thought of“unified police system”proposed by Yuan Shi－ kai，the Northern Warlords Government implemented a series of measures and means to rectify the national police organization at both central and local levels．Ministry of Internal Affairs for the national police agency was the highest in the Central Department，which consisted of police in charge of the division．In the capital Beijing，the Northern Warlords Government restructured the Metropolitan Police Office，abolished the army of the Yamen——governments，established Metropolitan Police Joint Committee Office．In the regions，the Northern Warlords Government formed a relatively complete police network of，from top to bottom，the provincial police，the provincial capital ports police，the local police and the county police．The“unified police system”initiatives，although in purpose was to strengthen the centralization，developed the modern police system and marked an important stage in the history of modern Chinese police system．

Unified police system;Ministry of Internal Affairs;Police Division

D616

A

1008－2433(2012)01－0113－04

2011－11－26

梁 翠(1982—)，女，河南鎮平人，中央司法警官學院講師，法學碩士。